全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償定位問題研究

■ 郝欣欣

（中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

0 引言

在美國，生態(tài)環(huán)境損害賠償相關救濟手段依據(jù)環(huán)境公法相關規(guī)定執(zhí)行，在政府主導、公眾參與下，依據(jù)相關行政程序開展，是一種公法性質的救濟體系。我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是依據(jù)我國特有國情對生態(tài)環(huán)境要素進行救濟的手段。隨著實踐的發(fā)展，我們對自然資源資產(chǎn)的價值認知不再局限于生態(tài)價值領域，全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償制度是在統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革背景下，為履行所有者職責、維護所有者權益而探索的一種專門針對自然資源資產(chǎn)損害的救濟手段。目前，我國自然資源資產(chǎn)損害賠償制度體系不夠完善，滯后于經(jīng)濟發(fā)展和治理體系、治理能力現(xiàn)代化需求，經(jīng)濟增長的資源權益未落實，產(chǎn)權兜底保障能力不充分，無法支撐資源可持續(xù)發(fā)展，亟需進行現(xiàn)代化、法制化和市場化改革。在自然資源損害中，屬于集體或個人所有的自然資源可依據(jù)自然資源管理相關法律維護權益，但全民所有自然資源資產(chǎn)損害只能依據(jù)自然資源管理相關行政手段，無法體現(xiàn)自然資源的資產(chǎn)性質，影響自然資源所有者職責的履行，也容易忽略對自然資源資產(chǎn)本身經(jīng)濟價值的損害。推進全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償研究是落實全民所有自然資源資產(chǎn)所有權委托代理機制試點任務的要求，更是落實生態(tài)文明建設任務的必然途徑。

1 探索全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償?shù)谋匾约爸匾?/h2>

1.1 生態(tài)環(huán)境損害賠償是維護公共利益

在我國現(xiàn)有實踐中，通常將全民所有自然資源資產(chǎn)損害等同于生態(tài)環(huán)境損害，最終目標是消除重大環(huán)境風險。我國生態(tài)環(huán)境損害是指生態(tài)環(huán)境相關要素、空間、系統(tǒng)的不利改變及相關生態(tài)服務、功能的減損，賠償權利主體是指為他人或社會維權的公益“代表”[1]。在當前制度背景下，基于生態(tài)環(huán)境損害賠償權利主體及訴訟請求的特殊性，其訴訟的基礎理論是二維構造的，即受國務院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權的部門作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的賠償權利人，是為了維護國家及公眾的環(huán)境權益。在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，其前置“磋商”程序實質上是政府作為公共管理主體的行政機制。由此，無論是理論基礎還是環(huán)境管護基礎以及其所依據(jù)的法律制度，生態(tài)環(huán)境損害賠償都具備了相當程度的公法模式因素。而隨著實踐的發(fā)展，全民所有自然資源的資產(chǎn)性逐漸得到重視，生態(tài)環(huán)境損害賠償無法實現(xiàn)全民所有自然資源的資產(chǎn)性索賠，全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權人不到位、所有權人權益不落實等問題突出。在公有性質的生態(tài)環(huán)境損害賠償背景下，全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償在理論基礎和制度建設等方面都區(qū)別于生態(tài)環(huán)境損害賠償，其主要目的是履行所有者職責，維護所有者權益。

1.2 全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償是新型制度體系

全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償是在生態(tài)環(huán)境損害救濟方式不斷完善的背景下逐步受到重視的。我國生態(tài)環(huán)境損害救濟有三種方式：一是以行政處罰為依托的“行政恢復責任”制度體系。由生態(tài)環(huán)境管理部門作為監(jiān)管者，并由其根據(jù)相關法律規(guī)定對違法者進行相應的處罰，包括“消除污染，采取治理措施”等相關的行政命令，這種行政處罰下的生態(tài)環(huán)境修復是以警示為基礎的。二是發(fā)展較為成熟的環(huán)境民事公益訴訟。破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為將由適格原告提起環(huán)境民事公益訴訟，請求司法機關作出修復生態(tài)環(huán)境或賠償修復費用等判決。三是不斷發(fā)展完善的生態(tài)環(huán)境損害賠償相關規(guī)定。這種模式除了對生態(tài)環(huán)境損害賠償程序加以完善以外，還能更好地實現(xiàn)受損生態(tài)系統(tǒng)功能的修復，并對不同訴訟之間的銜接進行了規(guī)定。另外，當受害人因違法行為人破壞生態(tài)環(huán)境而遭受財產(chǎn)或人身損害，應當根據(jù)侵權責任法等法律規(guī)定另行提起訴訟，此類賠償與上述三種賠償方式都無交集。然而，全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償并非僅依據(jù)生態(tài)環(huán)境損害救濟的三種方式就可以恢復其受損價值，也不是僅依據(jù)侵權責任法等相關法律規(guī)定就可以實現(xiàn)受損主體的救濟。全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償有其特殊性，首先，在國務院機構改革背景下明確了由自然資源部履行“兩統(tǒng)一”職責，即行政監(jiān)管與所有者權益維護雙重職責。其次，法律關系客體即全民所有自然資源資產(chǎn)的特殊性，既要體現(xiàn)對財產(chǎn)權的救濟，也要體現(xiàn)對受損生態(tài)環(huán)境即“公益”價值的救濟。在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，體現(xiàn)的是“公益”價值，無論是通過環(huán)境資源行政處罰抑或是通過相關司法程序都能實現(xiàn)生態(tài)價值的維護。自然資源管理部門作為生態(tài)環(huán)境損害訴訟的賠償權利人要求對受損的生態(tài)環(huán)境進行修復，是實現(xiàn)“國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責”的體現(xiàn)。但維護所有者權益職責并未在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中體現(xiàn)，現(xiàn)有相關制度也無法直接體現(xiàn)對兩種職責的同時維護。因此，全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償是一種新型的制度體系，此種新型法律關系有助于自然資源管理部門履行“兩統(tǒng)一”職責。

1.3 全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償以全民所有自然資源資產(chǎn)所有權委托代理為依托

2022年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權委托代理機制試點方案》（以下簡稱《方案》），提出要明確區(qū)分自然資源管理中的權力和所有權的權利，探索了兩種不同的管理方式，分別是“基于所有權而進行的管理”和“基于行政監(jiān)管權而進行的管理”，這兩種不同的管理方式對實現(xiàn)“兩統(tǒng)一”職責，完善自然資源管理制度具有重要意義。在此背景下，自然資源管理職責與所有者職責相互配合、各自獨立、相互監(jiān)督[7]。因此，依據(jù)《方案》的相關規(guī)定，全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償也要對所有者權益維護與管理者權益維護進行區(qū)分?，F(xiàn)有制度中的絕大部分內(nèi)容都是為實現(xiàn)自然資源管理職責而設立，對于違反法律規(guī)定破壞自然資源的行為，通過自然資源行政處罰等監(jiān)管手段讓違法行為人承擔的相關法律責任，無法體現(xiàn)自然資源管理部門所有權和監(jiān)管權的區(qū)分。而在以行政處罰等體現(xiàn)監(jiān)管權執(zhí)法手段為主的基礎上，實現(xiàn)全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償，既是對“兩統(tǒng)一”職責的體現(xiàn)，也是落實《方案》要求的體現(xiàn)，是以《方案》為依托的重要探索。此外，對于全民所有自然資源資產(chǎn)所有權人不到位和管理權責不清兩個突出問題，在全民所有自然資源資產(chǎn)所有權委托代理中也有所解決[8]?！斗桨浮窂奈鍌€方面對所有者職責的內(nèi)容進行了規(guī)定，分別是“主張所有、行使權利、履行義務、承擔責任、落實權益”，這五個方面并非行政主體作為管理者的行政權責，而是政府作為全民所有自然資源資產(chǎn)所有權人，針對所有權享有的權利和履行的義務，此部分內(nèi)容排除了執(zhí)法監(jiān)察督察、用途管制、空間規(guī)劃等基于自然資源監(jiān)管的行政管理職責。全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償是承擔責任的重要方式之一，賠償權利人依法開展全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償是以全民所有自然資源資產(chǎn)所有權委托代理內(nèi)容為依托的，在推進委托代理試點的過程中，將全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償作為其具體內(nèi)容之一進行落實，具有必要性。

2 全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償基本概念界定與辨析

2.1 全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償概念發(fā)展及界定

2003年，《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出，“積極探索國有資產(chǎn)監(jiān)管和經(jīng)營的有效形式，完善授權經(jīng)營制度。建立健全國有金融資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和自然資源資產(chǎn)等的監(jiān)管制度”，這是自然資源資產(chǎn)作為一種概念首次出現(xiàn)。資產(chǎn)理論認為，資產(chǎn)是人類生存發(fā)展賴以進行的不可或缺的物質基礎[1]。資產(chǎn)可以分為不同種類，主要是無形資產(chǎn)和有形資產(chǎn)、固定資產(chǎn)和流動資產(chǎn)、人造資產(chǎn)和自然資產(chǎn)，據(jù)此分類原則，自然資源資產(chǎn)可歸納為有形資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、自然資產(chǎn)。自然資源資產(chǎn)相對于其他資產(chǎn)而言，有其獨特的形態(tài)特征，可歸納為六點：第一，由于自然資源資產(chǎn)是以自然形態(tài)存在，因此具有自然性；第二，自然資源資產(chǎn)的基礎性，是指自然資源資產(chǎn)對地區(qū)的發(fā)展、國家的安全有著重要的基礎作用；第三，自然資源資產(chǎn)的排他性，此種屬性是自然資源資產(chǎn)作為物權客體的重要特征，即自然資源資產(chǎn)使用（權）由于其空間不可重疊性而具有排他性；第四，自然資源資產(chǎn)具有不完全替代性，即有限替代性，通常很難有其他資源替代自然資源的功能，也有部分客體物可以替代自然資源，但并非直接替代，而是循序漸進的；第五，自然資源資產(chǎn)的保值增值特性，尤其是森林資源資產(chǎn)和土地資源資產(chǎn)的此種特征更為明顯；第六，自然資源資產(chǎn)的區(qū)位性，自然資源資產(chǎn)存量因地而異，且非遍布同質特征顯著[2]。根據(jù)《〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉輔導讀本》的名詞解釋，自然資源資產(chǎn)是指具有稀缺性、有用性及產(chǎn)權明確的自然資源。其中“有用性”不僅包括經(jīng)濟效益，也包括社會效益、生態(tài)效益。而具有“稀缺性”“產(chǎn)權明確”的自然資源既包括具有經(jīng)濟價值的經(jīng)營性資產(chǎn)，也包括有社會價值和生態(tài)價值但是缺少經(jīng)濟價值的公益類資產(chǎn)，還包括復合性資產(chǎn)，即這類自然資源資產(chǎn)兼具生態(tài)、經(jīng)濟、社會價值。

損害，從詞義分析是指使事業(yè)、利益、健康、名譽等蒙受損失[3]。從法學意義上來說，損害是一種事實狀態(tài)，是對合法權益的不利益影響[4]。因此，基于自然資源資產(chǎn)本身屬性及自然資源的管理發(fā)展趨勢，本文認為自然資源資產(chǎn)損害賠償是指：由于行為人違反法律規(guī)定，實施了侵占或者破壞具有稀缺性、有用性、產(chǎn)權明確的自然資源的經(jīng)濟、生態(tài)、社會價值的行為，為維護受害人的所有者權益，要求違法行為人依據(jù)民事相關法律法規(guī)承擔責任的過程。本文中的全民所有自然資源資產(chǎn)損害是指對全民所有即國家所有自然資源資產(chǎn)的損害。

2.2 生態(tài)環(huán)境損害與全民所有自然資源資產(chǎn)損害相互聯(lián)系

《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》對生態(tài)環(huán)境損害進行了界定。從概念來看，生態(tài)環(huán)境損害賠償側重于生態(tài)價值的修復，全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償側重于經(jīng)濟價值的恢復，是對所有者權益的維護[5]。但全民所有自然資源資產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境之間相關聯(lián)，全民所有自然資源資產(chǎn)在多數(shù)情況下都既有生態(tài)功能又有資源經(jīng)濟功能，對全民所有自然資源資產(chǎn)的損毀破壞一般也會對生態(tài)環(huán)境造成不利影響，生態(tài)環(huán)境損害賠償未必涉及全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償，如生態(tài)環(huán)境賠償中的大氣污染案例一般情況下并不涉及全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償。具體來說，判定全民所有自然資源資產(chǎn)損害與生態(tài)環(huán)境損害是否有關聯(lián)性，主要在于以全民所有自然資源資產(chǎn)為法律關系客體的損害形式是否涉及對環(huán)境要素、生物要素的不利改變及生態(tài)系統(tǒng)功能的退化。以非法采礦為例，非法采礦造成的礦石價值損失是對全民所有自然資源資產(chǎn)所有者經(jīng)濟權益的侵犯，但同時因非法采礦形成了山體崩塌地質災害危險等情況，因此應當涉及對生態(tài)環(huán)境的修復，此時全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償與生態(tài)環(huán)境損害賠償關系密切。判定生態(tài)環(huán)境損害賠償過程中是否涉及全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償，最重要的是法律關系客體是否為全民所有自然資源資產(chǎn)，當法律關系客體與全民所有自然資源資產(chǎn)無關，而是純粹的生態(tài)系統(tǒng)功能損害時，則生態(tài)環(huán)境損害賠償與全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償沒有關聯(lián)；當法律關系客體涉及全民所有自然資源資產(chǎn)，以礦產(chǎn)資源資產(chǎn)為例，無論是非法采礦的形式涉及對所有者權利本身的侵犯，還是破壞性開采礦石的形式涉及對所有者權利本身的侵犯，以及對礦產(chǎn)資源資產(chǎn)本身經(jīng)濟價值的破壞，都應當以全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償?shù)男问綄崿F(xiàn)對所有者權益的維護和對資源資產(chǎn)本身經(jīng)濟價值的保護，此時，生態(tài)環(huán)境損害賠償與全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償關系密切。

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的賠償權利人包括受國務院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權的部門。《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人為經(jīng)國務院授權的省級和市地級人民政府。因此，只有在提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟時，履行所有者職責的自然資源管理部門才能作為賠償權利人維護所有者權益。對自然資源資產(chǎn)管理部門的所有者職責與監(jiān)管者職責作出界定，體現(xiàn)出生態(tài)環(huán)境損害賠償與全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償既有聯(lián)系又有區(qū)別，且隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的不斷完善，全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償路徑必然越來越清晰。

3 全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償發(fā)展現(xiàn)狀及問題

3.1 全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償現(xiàn)狀

3.1.1 制度現(xiàn)狀

習近平總書記在2018年全國生態(tài)環(huán)境保護大會上的講話指出，用最嚴格的制度和最嚴密的法治來保護生態(tài)環(huán)境，要提升制度創(chuàng)新的速度，加強制度執(zhí)行力度，要讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見》，指出“強化自然資源整體保護：積極預防、及時制止破壞自然資源資產(chǎn)行為，強化自然資源資產(chǎn)損害賠償責任”，明確對自然資源資產(chǎn)的損害行為要承擔賠償責任。2019年，《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》指出，“省級、市地級人民政府及其指定的相關部門、機構，或者受國務院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權的部門，因與造成生態(tài)環(huán)境損害的自然人、法人或者其他組織經(jīng)磋商未達成一致或者無法進行磋商的，可以作為原告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”，明確了全民所有自然資源資產(chǎn)所有權人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告資格。《中華人民共和國民法典》明確“侵害物權，造成權利人損害的，權利人可以依法請求損害賠償”，自然資源資產(chǎn)損害賠償也同樣適用民法典的此條款規(guī)定。全國生態(tài)環(huán)境保護工作會議提出“加快構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系。不斷深化省以下生態(tài)環(huán)境機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，持續(xù)深化生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革”，對生態(tài)環(huán)境損害賠償提出了新的要求。中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權委托代理機制試點方案》，將全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責界定為“主張所有、行使權利、履行義務、承擔責任、落實權益”。無論是作為所有者職責履行主體的自然資源部還是作為代理履行主體的省級政府、市地級政府，都肩負行政和民事雙重職責，當全民所有自然資源資產(chǎn)遭受損害時，所有者職責履行主體及代理履行主體都要承擔對全民所有自然資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)、核實、追償和報告責任，為依法維護所有者權益，其可以在訴訟中作為原告依法請求賠償。自然資源管理部門作為賠償權利人主張全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償符合全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理要求。

從全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償發(fā)展歷程來看（圖1），2018年全國生態(tài)環(huán)境保護大會上明確要求用最嚴密的法治保護生態(tài)環(huán)境，為自然資源資產(chǎn)損害賠償?shù)於朔较?，探索自然資源資產(chǎn)損害賠償是生態(tài)環(huán)境保護制度的重要一環(huán)。隨著時代的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護制度的成熟，社會逐漸認識到生態(tài)環(huán)境損害中伴隨有自然資源資產(chǎn)損害，行使自然資源所有權的部門成為生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人具有時代意義，也進一步推動了自然資源資產(chǎn)損害賠償?shù)陌l(fā)展。通過對制度現(xiàn)狀進行梳理發(fā)現(xiàn)，探索自然資源資產(chǎn)損害賠償是依據(jù)《中華人民共和國民法典》的規(guī)定，按照《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見》的要求，結合《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權委托代理機制試點方案》所有者職責，從資源所有者民事行權角度，利用市場機制對自然資源資產(chǎn)損害進行處置的管理方式，是對履職主體承擔責任和自然資源資產(chǎn)占有、使用、收益、處置的全過程管理，也是履行所有者職責、維護所有者權益和提高自然資源治理能力水平的途徑。在生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牟粩喔母锇l(fā)展中，全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償?shù)匚恢饾u得到凸顯，并與生態(tài)環(huán)境損害賠償相區(qū)分，探索全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償成為自然資源管理部門履行“兩統(tǒng)一”職責的必然要求。

圖1 全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償發(fā)展歷程

3.1.2 實踐進展

實踐中，全民所有自然資源資產(chǎn)損害案例不多，僅有個別生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案例涉及自然資源資產(chǎn)損害賠償。如，河北自然資源系統(tǒng)首例生態(tài)損害賠償案件，“袁府”項目建設主體曲周縣桂昌敬老院有限公司，違法占用并毀損耕地，最終賠償義務人賠付違法建筑的拆除、垃圾清運和土地平整等費用，對毀壞耕地進行復墾，體現(xiàn)自然資源部門以生態(tài)環(huán)境損害賠償制度維護了所有者權益。再如，江西三清山巨蟒峰損毀案件中，違法行為人擅自攀爬巨蟒峰，在巨蟒峰花崗巖柱體上釘入膨脹螺栓，此案通過提起環(huán)境民事公益訴訟，判決違法行為人賠償環(huán)境資源損失，用于公共生態(tài)環(huán)境保護和修復。生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的根基，對自然資源的破壞即是對生態(tài)環(huán)境的破壞。我國法律明確將自然遺跡、風景名勝區(qū)作為環(huán)境要素加以保護。因此，此案同樣是通過生態(tài)環(huán)境修復實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)所有者權益的維護。通過上述列舉的兩個案例可以看出，實踐中自然資源資產(chǎn)損害的案件時有發(fā)生，但最終都是通過生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟進行權益維護，實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的生態(tài)價值，真正意義上的全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償制度模式在實踐中也尚未探索，且涉及全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償?shù)陌讣ㄟ^生態(tài)環(huán)境損害賠償制度維護法益，容易產(chǎn)生只修復受損的生態(tài)系統(tǒng)功能而忽略維護所有者權益的弊端。

3.2 全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償存在的主要問題

3.2.1 全民所有自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟價值維護不到位

全民所有自然資源資產(chǎn)是國民經(jīng)濟發(fā)展重要的物質資產(chǎn)儲備，對社會經(jīng)濟發(fā)展舉足輕重。如前所述，全民所有自然資源資產(chǎn)損害通過生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟維護法益，更多是對生態(tài)系統(tǒng)功能價值的修復，是為了維護生態(tài)公共利益。但全民所有自然資源資產(chǎn)具有復合價值，既有生態(tài)價值，又有經(jīng)濟及社會價值，且側重于經(jīng)濟價值，對全民所有自然資源資產(chǎn)損害進行賠償是對所有權的維護，是“私益”的體現(xiàn)。因此，全民所有自然資源資產(chǎn)受到損害時，難以通過生態(tài)環(huán)境損害賠償程序獲得經(jīng)濟價值損失賠償。比如，江西三清山巨蟒峰損毀案，是全國第一例以故意損毀名勝古跡罪對自然遺跡毀損給予刑事處罰的案件。但無論是通過刑罰還是環(huán)境民事公益訴訟，其針對的法益都是國家管理秩序和公眾享有的環(huán)境權益。國家作為巨蟒峰的所有權人，在巨蟒峰巖體被嚴重損毀，也即國家擁有的財產(chǎn)被嚴重毀損的情況下，其“私益”的經(jīng)濟價值得不到維護，是與《中華人民共和國民法典》第三條“民事主體的人身權利、財產(chǎn)權利以及其他合法權益受法律保護，任何組織或者個人不得侵犯”的精神相違背的。雖然此條款保護的是民事主體的財產(chǎn)權，國家通常情況下是行政主體的代表，但毋庸置疑，國家作為民事主體參與社會活動的例子俯拾皆是。因此，國家以所有權人身份對其所擁有的財產(chǎn)主張經(jīng)濟價值損失賠償?shù)模響c《中華人民共和國民法典》精神相一致。

3.2.2 全民所有自然資源資產(chǎn)價值領域需要構建專門的鑒定標準體系

2020年，生態(tài)環(huán)境部和國家市場監(jiān)督管理總局聯(lián)合發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術指南 總綱和關鍵環(huán)節(jié)第1部分：總綱》（GB/T 39791.1—2020)等六項標準和《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術指南生態(tài)系統(tǒng) 第1部分：森林和林地》。六項標準主要是以環(huán)境要素和生態(tài)系統(tǒng)技術為主，《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術指南生態(tài)系統(tǒng) 第1部分：森林和林地》主要用于因生態(tài)破壞或環(huán)境污染行為導致的林地生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估，對林地生態(tài)價值損害鑒定評估的程序、方法及技術進行了規(guī)定。針對全民所有自然資源資產(chǎn)的鑒定評估，只有部分國家出臺了礦產(chǎn)資源評估相關規(guī)定。2003年，加拿大礦業(yè)、冶金和石油協(xié)會礦資產(chǎn)估價特別委員會發(fā)布了《礦資產(chǎn)估價標準和準則》，對礦資產(chǎn)、礦產(chǎn)儲量和礦產(chǎn)資源量、礦產(chǎn)資源資產(chǎn)等定義進行了界定，明確指出該標準和準則主要針對礦相關資產(chǎn)的經(jīng)濟價值進行評估，且在礦產(chǎn)資源資產(chǎn)獲取收益的背景下對與其收益有關的價值，如市場途徑、成本途徑等進行評估（圖2）。

圖2 生態(tài)環(huán)境損害賠償鑒定評估與自然資源資產(chǎn)損害賠償鑒定評估對比

從《礦資產(chǎn)估價標準和準則》及生態(tài)環(huán)境損害系列鑒定評估中可以看出，生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估標準無法涵蓋全民所有自然資源資產(chǎn)損害鑒定評估，如果把生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估相關標準適用于全民所有自然資源資產(chǎn)損害鑒定評估，對所有者權益的維護不能完全落實。除此之外，實踐中針對生態(tài)環(huán)境損害賠償價值鑒定的機構多設立在省級以上地區(qū)，市縣較少，這導致全民所有自然資源資產(chǎn)損害的鑒定評估更難實現(xiàn)。針對全民所有自然資源資產(chǎn)損害，我國暫未建立專門的鑒定評估體系，對全民所有各類自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟價值無法進行精準核算。由于全民所有自然資源資產(chǎn)價值不明，相關部門難以有效開展損害賠償工作。

4 全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償總體思路與模式探索

4.1 全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償總體思路

當前，全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償?shù)膶ｉT性法律機制缺位，而實踐中常有損害全民所有自然資源資產(chǎn)所有者權益的案例發(fā)生，但其賠償方式又歸入生態(tài)環(huán)境損害賠償路徑，因此，自然資源資產(chǎn)所有者權益得不到維護?；诖朔N現(xiàn)狀，全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償應當以機制建設為總抓手，以鑒定評估技術為依托，建立健全促進所有者權益維護與職責履行、自然資源資產(chǎn)管理與經(jīng)濟社會高質量發(fā)展相協(xié)調(diào)的損害賠償制度體系。

現(xiàn)有法律法規(guī)和規(guī)范性文件中，《中華人民共和國民法典》《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權委托代理機制試點方案》《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》等都可以作為全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償?shù)囊罁?jù)，緊緊圍繞“履行所有者職責、維護所有者權益”的基本思路，統(tǒng)籌考慮全民所有自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟、生態(tài)、社會價值，依托不同的賠償規(guī)定維護全民所有自然資源資產(chǎn)的復合價值。在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度較為成熟的情況下，可以將全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償統(tǒng)籌納入生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，即在自然資源行政處罰無法實現(xiàn)所有者職責履行的情況下，先由賠償權利人和賠償義務人磋商，磋商不成再進行訴訟，依據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P制度規(guī)定維護全民所有自然資源資產(chǎn)的生態(tài)價值，后在訴訟中根據(jù)《中華人民共和國民法典》的相關規(guī)定維護全民所有自然資源資產(chǎn)損害的經(jīng)濟價值。要探索建立全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償?shù)蔫b定評估體系，明確損害賠償范圍，提高制度的科學性、可行性和實效性，注重制度體系系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，建立健全政府主導下齊抓共管、健全規(guī)范、運行有效和多元監(jiān)督的自然資源資產(chǎn)損害賠償制度體系。

4.2 全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償模式探索

4.2.1 依托委托代理確定賠償權利主體

根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國民法典》的相關規(guī)定，由國務院代表國家行使財產(chǎn)所有權，也即全民財產(chǎn)所有權。根據(jù)《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權委托代理機制試點方案》規(guī)定，國務院授權自然資源部具體代表統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，省級自然資源管理部門和市地級政府經(jīng)自然資源部委托授權后代理行使自然資源資產(chǎn)所有者職責?！斗桨浮吩诿穹ㄎ写碇贫鹊幕A上，明確國家對全民所有自然資源資產(chǎn)所有權的具體行使方式，也顯示出全民所有自然資源資產(chǎn)所有權是具有民事性質的，在具體行使權利的過程中可以適用民事法律領域中關于所有權和侵權責任等的相關規(guī)定[9]。因此，根據(jù)全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償?shù)哪康?，即實現(xiàn)所有者權益的維護來看，并從委托代理中的民事權利角度出發(fā)，在損害賠償主體方面，具體履行所有者職責的自然資源部可以作為賠償權利主體。同時，受自然資源部委托代理行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責的省級和市地級政府，在行使權利和履行義務的過程中，以委托人名義實施的民事法律行為并對委托人發(fā)生法律效力。由此可見，自然資源部可以委托省級和市地級政府作為賠償權利人，實現(xiàn)全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償。除此之外，自然資源部作為所有者履職主體，對代理人的行為有監(jiān)督檢查權利，受托人在進行全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償時也應當為了委托人利益最大化行使代理權，讓全民所有自然資源資產(chǎn)受損的價值得以最大程度地恢復。

4.2.2 統(tǒng)籌納入生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

依據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的相關規(guī)定對全民所有自然資源資產(chǎn)損害進行索賠并不可行。發(fā)生全民所有自然資源資產(chǎn)損害后，提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟將會忽略全民所有自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟價值和社會價值，只能使全民所有自然資源資產(chǎn)的生態(tài)價值得到修復，代表公共利益的生態(tài)價值得以維護，但全民所有自然資源資產(chǎn)所有權人的所有者職責無法有效履行。根據(jù)自然資源部“兩統(tǒng)一”職責，以及全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理的相關規(guī)定，只有將全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償與生態(tài)環(huán)境損害賠償進行區(qū)分，將全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償從生態(tài)環(huán)境損害賠償中獨立出來，才能使自然資源主管部門更好地履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度發(fā)展較早，在賠償主體、鑒定機構、賠償流程等方面相對較為完善，而全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償制度目前處于探索起步階段。全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償制度的建立最重要的應該是考慮資產(chǎn)價值的復合性，一部分資產(chǎn)價值的維護可以參照生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，比如生態(tài)價值。生態(tài)性是全民所有自然資源資產(chǎn)的天然屬性，當自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟價值遭受破壞時，其生態(tài)價值必然也受損，因此當全民所有自然資源資產(chǎn)遭受破壞毀損時，可以在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的基礎上附帶提起針對全民所有自然資源資產(chǎn)的侵權民事訴訟[10]。在自然資源管理相關法律法規(guī)已經(jīng)相對完善的基礎上，通過自然資源行政處罰可以對違法行為進行懲戒以實現(xiàn)維護公益的目的，但全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償是維護所有權人的權益，鑒于各部門法保護的法益不同，僅靠自然資源行政處罰遠遠不夠。探索全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償類訴訟的主要目標是保護全民所有自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟價值，體現(xiàn)所有者權益維護，在現(xiàn)有針對全民所有自然資源資產(chǎn)權益維護法律基礎不完善的情況下，結合生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和民事法律領域侵權責任的相關規(guī)定，全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償應當參考生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的賠償流程，在磋商程序中可以將全民所有自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟價值納入其中，達成的磋商協(xié)議除了體現(xiàn)生態(tài)價值之外還應當重點體現(xiàn)經(jīng)濟價值。如果磋商不成提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，在訴訟中，除了要求損害違法行為人依據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償相關制度規(guī)定修復受損的生態(tài)系統(tǒng)功能，也應當依據(jù)民事法律領域關于侵權責任的相關規(guī)定，對全民所有自然資源資產(chǎn)所有權人所遭受的財產(chǎn)損失進行賠償。

4.2.3 探索全民所有自然資源資產(chǎn)損害鑒定評估技術方法

全民所有自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟價值損害賠償范圍，包括對資產(chǎn)本身所造成的直接財產(chǎn)損害和間接財產(chǎn)損害。其中，間接財產(chǎn)損害包括資源作為整體已損害部分對未損害部分收益造成的影響、已為資產(chǎn)所投入的成本、未來一定時間內(nèi)所產(chǎn)生的收益、鑒定評估資產(chǎn)損害價值所發(fā)生的費用等。全民所有自然資源資產(chǎn)生態(tài)價值損害賠償范圍可以參照生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P規(guī)定。全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償在維護生態(tài)價值方面可以借鑒生態(tài)環(huán)境損害賠償程序。在鑒定評估技術方法上，全民所有自然資源資產(chǎn)損害應建立獨立的鑒定評估體系，只有完善的鑒定評估體系，才能明確全民所有自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟價值和生態(tài)價值，進而實現(xiàn)實質意義上的所有者權益維護。探索建立全民所有自然資源資產(chǎn)損害鑒定評估技術方法，應當在全民所有自然資源資產(chǎn)清查試點背景下，以全民自然資源資產(chǎn)管理初步實現(xiàn)以治理格局從“分散”到“統(tǒng)一”、調(diào)查監(jiān)測從“單項”到“系統(tǒng)”、國土空間規(guī)劃管制從“交叉”到“統(tǒng)籌”、節(jié)約集約利用從“淺層”到“深度”為基礎[11]，明確鑒定專家準入門檻、資質條件等，建立專家?guī)欤瑢＜規(guī)斐蓡T的選取和考核等都應當有清晰的規(guī)定。鑒定評估體系中，最重要的是技術方法及固定標準，在明確全民所有自然資源資產(chǎn)損害價值構成的基礎上，對經(jīng)濟價值中的直接財產(chǎn)損害和間接財產(chǎn)損害都要有固定的鑒定方法，如未來一定時間內(nèi)所產(chǎn)生的收益，要明確未來的時間段，明確資產(chǎn)價值評估模型等。當然，生態(tài)價值與經(jīng)濟價值在同一載體上也未必能完全區(qū)分，因此應當建立專門的全民所有自然資源資產(chǎn)損害鑒定評估體系，明確全民所有自然資源資產(chǎn)這一復合價值載體的具體受損情況，讓所有者權益得到更好的維護。