基于農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展觀視角下我國(guó)糧食安全問(wèn)題政策研究

張 揚(yáng)，郝儀佳（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 工程管理與房地產(chǎn)學(xué)院，河南 鄭州 450046）

一、引言

糧食安全問(wèn)題一直是全世界共同面臨的挑戰(zhàn)，民為國(guó)基，谷為民命，糧食安全不僅關(guān)乎著國(guó)家的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和政治問(wèn)題，它還是一個(gè)國(guó)家安全問(wèn)題的重要基石[1]。2015年，聯(lián)合國(guó)召開(kāi)了會(huì)議，把糧食安全問(wèn)題作為人類面臨的巨大挑戰(zhàn)之一，提出到2030年要確保所有人消除饑餓，實(shí)現(xiàn)全年都有安全、營(yíng)養(yǎng)和充足的食物[2]。通過(guò)建立可持續(xù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，促進(jìn)生產(chǎn)力和產(chǎn)量的提高，增強(qiáng)發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)對(duì)糧食生產(chǎn)方面高度重視。1953年，我國(guó)召開(kāi)了全國(guó)糧食緊急會(huì)議，會(huì)議中指出全國(guó)糧食問(wèn)題形勢(shì)嚴(yán)峻，要從根本上解決糧食問(wèn)題。1978年，安徽小崗村嘗試糧食生產(chǎn)的改革，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，取得了明顯成效，糧食增產(chǎn)迅速。隨后家庭承包經(jīng)營(yíng)逐漸開(kāi)始在全國(guó)推行，極大地推動(dòng)了糧食生產(chǎn)，我國(guó)人民溫飽問(wèn)題基本得到了解決。進(jìn)入21世紀(jì)，在黨的十五屆五中全會(huì)上，首次提出了要“確保國(guó)家糧食安全，積極調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)”。我國(guó)的糧食安全政策經(jīng)過(guò)70余年的探索日趨完善，糧食生產(chǎn)從解決人們溫飽問(wèn)題到提高人們營(yíng)養(yǎng)水平[3]，取得了矚目成就。糧食總產(chǎn)量從1949年的11318萬(wàn)噸增加至2021年的68285.1萬(wàn)噸，增加了6.033倍①。自2004年至2022年，中共中央、國(guó)務(wù)院連續(xù)十九年發(fā)布中央一號(hào)文件，從不同角度強(qiáng)調(diào)了糧食安全的重要性。

保障糧食安全的背后也存在許多矛盾。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)人口數(shù)量已從1949年的5.42億增長(zhǎng)至14.43億，增長(zhǎng)了約2.66倍②。面對(duì)如此龐大的人口基數(shù)，我國(guó)對(duì)糧食的需求量持續(xù)增加，人多地少的矛盾問(wèn)題不容忽視[4]。并且，隨著城市化和工業(yè)化的進(jìn)程推進(jìn)，擠占了大量的耕地面積，對(duì)糧食生產(chǎn)造成了“擠出效應(yīng)”[5]。我國(guó)人均糧食產(chǎn)量從1949年的208.9公斤增長(zhǎng)到2021年的487.75公斤③，雖然人均糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)了約2.27倍，但糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)的背后是這幾十年來(lái)的農(nóng)藥化肥的大量使用、過(guò)度的開(kāi)墾，糧食不間斷的增產(chǎn)對(duì)自然環(huán)境造成了一定的破壞[6]。環(huán)境污染隨著農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)與日俱增，造成的面源污染尤為突出，污染源進(jìn)入水土資源中并殘留在糧食作物上，會(huì)導(dǎo)致突發(fā)性糧食污染事件，危害人體健康[7]。并且，我國(guó)肥料利用效率低下，氮肥利用率不超過(guò)30%，其余大部分農(nóng)藥化肥等都擴(kuò)散到了自然環(huán)境中[8～9]，過(guò)度的施用化肥會(huì)導(dǎo)致土壤酸堿失衡和板結(jié)，進(jìn)而造成土地肥力下降[10]。2020年，我國(guó)發(fā)布了《第二次我國(guó)污染源普查公報(bào)》，指出農(nóng)業(yè)源污染總氮排放量占到全國(guó)總氮排放量的46.52%，總磷排放量占到全國(guó)總磷排放量的67.22%，嚴(yán)重影響了生態(tài)環(huán)境，針對(duì)農(nóng)業(yè)污染問(wèn)題防治刻不容緩。在這種情況下，基于農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展觀，對(duì)我國(guó)糧食安全問(wèn)題政策進(jìn)行研究，有利于保障糧食和生態(tài)“雙安全”，對(duì)相關(guān)的政策改進(jìn)具有重要意義。

二、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展觀視角下我國(guó)糧食安全政策演進(jìn)歷程

（一）糧食短缺時(shí)期以追求“數(shù)量”為目標(biāo)（1949—1977年）

1949年，我國(guó)人口數(shù)量為5.4167億，糧食總產(chǎn)量為11318萬(wàn)噸，人均糧食總量為208.9公斤。1977年，我國(guó)人口數(shù)量增加至9.4974億，糧食總產(chǎn)量達(dá)到28273萬(wàn)噸，人均糧食總量為297.7公斤④。

新中國(guó)成立之初，面對(duì)土地制度不合理的狀況，為了解放農(nóng)村生產(chǎn)力，激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，1950年6月，我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)土地改革法》，實(shí)行農(nóng)民土地所有制，將土地重新合理分配，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在這個(gè)時(shí)期，我國(guó)面臨糧食短缺的問(wèn)題，同時(shí)人口數(shù)量也持續(xù)增加，糧食的產(chǎn)量增長(zhǎng)速度趕不上人民的需求增加速度[11]。并且，我國(guó)選擇優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供原始積累，以“剪刀差”政策將農(nóng)業(yè)部門的剩余價(jià)值轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門。面對(duì)多方因素導(dǎo)致的進(jìn)入市場(chǎng)流通的糧食數(shù)量減少、糧食供銷脫節(jié)的復(fù)雜情況，1953年，我國(guó)頒布了《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購(gòu)與計(jì)劃供應(yīng)的命令》，來(lái)保障人民生活的糧食供應(yīng)，促進(jìn)國(guó)家建設(shè)的順利實(shí)施。該政策指出，要在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行糧食計(jì)劃收購(gòu)和計(jì)劃供應(yīng)，所有的糧食經(jīng)營(yíng)和加工企業(yè)統(tǒng)一由糧食部門管理，統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策正式出臺(tái)[12]。1956年，我國(guó)頒布了《一九五六年到一九六七年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》，該政策指出要根據(jù)地區(qū)情況采取各種增產(chǎn)措施，要大力提高糧食的產(chǎn)量，明確提出增加肥料、開(kāi)墾荒地、擴(kuò)大耕地面積的增產(chǎn)措施，并開(kāi)展防治病蟲害工作，有計(jì)劃的生產(chǎn)農(nóng)藥和農(nóng)械。1955年7月，毛澤東在《關(guān)于農(nóng)村合作化問(wèn)題》報(bào)告中指出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社要增加農(nóng)作物的產(chǎn)量，并且農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)資料，如肥料的使用是糧食增產(chǎn)的必要條件之一。1960年，我國(guó)發(fā)布了《關(guān)于全黨動(dòng)手，大辦農(nóng)業(yè)，大辦糧食的指示》，提出我國(guó)糧食要增產(chǎn)節(jié)約，保障糧食生產(chǎn)，盡可能地提高化學(xué)肥料和農(nóng)藥的生產(chǎn)，將制造農(nóng)藥和生物藥品的重要原料納入國(guó)家計(jì)劃，保證供應(yīng)。1966年，我國(guó)糧食產(chǎn)量突破21000萬(wàn)噸⑤，糧食的供需形勢(shì)明顯緩和。

1949年至改革開(kāi)放前這一時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，國(guó)家從政策方面加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持，通過(guò)增加肥料使用、擴(kuò)大耕地面積等方式，來(lái)改變糧食供給短缺的局面[13]。同時(shí)還在財(cái)政上給予一定支持，投資建設(shè)了一批農(nóng)機(jī)、化肥企業(yè)，從提升糧食“數(shù)量”上來(lái)保障國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，極大地緩解了我國(guó)糧食短缺現(xiàn)象。

（二）豐年有余時(shí)期以追求“質(zhì)量”為目標(biāo)（1978—2007年）

1978年，我國(guó)人口數(shù)量為9.6259億，糧食總產(chǎn)量為30477萬(wàn)噸，人均糧食總量為316.6公斤。2007年，我國(guó)人口數(shù)量增加至13.2129億，糧食總產(chǎn)量達(dá)到50160萬(wàn)噸，人均糧食總量為379.6公斤⑥。

十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)計(jì)劃用糧政策開(kāi)始松動(dòng)，1978年我國(guó)通過(guò)了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決議》，該政策提出要集中力量抓好農(nóng)業(yè)技術(shù)改造，從實(shí)際出發(fā)，按照自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，并提出要提高糧食統(tǒng)購(gòu)價(jià)格，給予一定補(bǔ)貼。在增加化肥、農(nóng)藥等產(chǎn)品的生產(chǎn)和使用的同時(shí)，要推廣科學(xué)施肥、科學(xué)用藥，認(rèn)真研究防治使用這些產(chǎn)品造成的污染辦法。1982年的中央一號(hào)文件指出我國(guó)農(nóng)業(yè)要實(shí)行科學(xué)施肥，精耕細(xì)作，注重保護(hù)生態(tài)平衡，生產(chǎn)高效低殘毒農(nóng)藥，走有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的道路。強(qiáng)調(diào)糧食生產(chǎn)“效益”，改造中產(chǎn)、低產(chǎn)田，追求生產(chǎn)要素的利用“效益”，提高化肥施用效益。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，賦予了農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力[14]，推動(dòng)了農(nóng)產(chǎn)品向規(guī)?；纳唐方?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。到1992年底，我國(guó)多地糧食庫(kù)存增加，共有844個(gè)縣（市）開(kāi)放了糧食價(jià)格。1993年，我國(guó)糧食產(chǎn)量達(dá)到45649萬(wàn)噸，人均糧食總量為385.2萬(wàn)噸⑦，統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷從此正式退出歷史舞臺(tái)。同年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《九十年代中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展做出具體規(guī)劃，以“增加糧食產(chǎn)量，提升糧食品質(zhì)，適應(yīng)人民小康生活需要”為目標(biāo)，提出了對(duì)農(nóng)業(yè)質(zhì)量的要求，同時(shí)積極調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)食物多樣化發(fā)展。1995年，我國(guó)豬牛羊肉產(chǎn)量達(dá)到4254萬(wàn)噸，牛奶產(chǎn)量達(dá)到562萬(wàn)噸，禽蛋達(dá)到1676萬(wàn)噸，非糧食物產(chǎn)量在這一時(shí)期明顯增加，種類豐富，人民生活水平提升。1996年，我國(guó)糧食產(chǎn)量突破萬(wàn)億斤大關(guān)，達(dá)到10090.7億斤⑧，同年，我國(guó)發(fā)布了《中國(guó)的糧食問(wèn)題》，指出我國(guó)城鄉(xiāng)居民溫飽問(wèn)題已基本解決，非糧食物對(duì)口糧的替代作用會(huì)有所增加，此后的糧食消費(fèi)需求將會(huì)向動(dòng)物性食品和水果蔬菜等傾斜。并提出，要保護(hù)耕地，提高復(fù)種指數(shù)，依靠科技進(jìn)步轉(zhuǎn)變糧食增長(zhǎng)方式，科學(xué)用肥。2003年，《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》正式實(shí)施，指出要提高農(nóng)業(yè)效益，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，明確指出要保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，發(fā)展優(yōu)質(zhì)、高效益農(nóng)業(yè)，通過(guò)立法的形式明確保障糧食安全。2004年，我國(guó)恢復(fù)了暫停十三年的“中央一號(hào)”文件，文件指出要加強(qiáng)對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的建設(shè)和投入，建設(shè)優(yōu)質(zhì)糧食基地，擴(kuò)大良種補(bǔ)貼范圍，提升農(nóng)業(yè)科研水平，增加綠色食品、無(wú)公害食品的生產(chǎn)，并加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌安排生態(tài)工程建設(shè)。

改革開(kāi)放以后，隨著糧食供需矛盾的緩和[15]，開(kāi)始追求科學(xué)施肥、科學(xué)用藥，使用高效低殘留化學(xué)農(nóng)藥，增加對(duì)農(nóng)業(yè)污染的防治。推進(jìn)科教興農(nóng)，改善生產(chǎn)條件，通過(guò)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高，糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了糧食短缺向豐年有余的轉(zhuǎn)變。

（三）節(jié)節(jié)攀升時(shí)期以追求“高質(zhì)量”與“綠色”協(xié)同發(fā)展為目標(biāo)（2008年—至今）

2008年，我國(guó)人口數(shù)量為13.2802億，糧食總產(chǎn)量為52871萬(wàn)噸，人均糧食總量為398公斤。2021年，我國(guó)人口數(shù)量增加至14.1260億，糧食總產(chǎn)量達(dá)到68285.1萬(wàn)噸，人均糧食總量為487.75公斤⑨。

2008年國(guó)際糧食危機(jī)的爆發(fā)導(dǎo)致糧食緊缺，非洲、亞洲等地多國(guó)面臨糧食供應(yīng)不足問(wèn)題，全球糧食價(jià)格波動(dòng)明顯。糧食安全再次成為國(guó)際關(guān)心的重要問(wèn)題，人們對(duì)影響糧食安全的環(huán)境污染、資源浪費(fèi)、高碳能消耗農(nóng)業(yè)、食物浪費(fèi)等因素提起高度重視[16]。同年，我國(guó)發(fā)布了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，提出要發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)污染防治，建設(shè)優(yōu)質(zhì)、高效、安全的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。我國(guó)根據(jù)國(guó)內(nèi)和國(guó)際的糧食形勢(shì)，對(duì)糧食安全做出長(zhǎng)期規(guī)劃，于2008年11月，發(fā)布了《國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要（2008—2020年）》，明確提出我國(guó)糧食安全面臨的多重挑戰(zhàn)：耕地?cái)?shù)量逐年減少，能夠擴(kuò)大糧食播種面積的空間有限；水資源短缺問(wèn)題嚴(yán)重，且受氣候變暖的影響，旱澇災(zāi)害頻發(fā)，嚴(yán)重威脅我國(guó)糧食安全等。因此要嚴(yán)格落實(shí)保障我國(guó)糧食安全的政策與措施，實(shí)時(shí)灌區(qū)節(jié)水改造工程，積極開(kāi)發(fā)節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)；嚴(yán)格控制面源污染，推廣有機(jī)肥料、生物肥料的使用。2015年，聯(lián)合國(guó)召開(kāi)了會(huì)議，把糧食安全問(wèn)題作為人類面臨的巨大挑戰(zhàn)之一。同年10月，我國(guó)黨的十八屆五中全會(huì)提出了“綠色”的發(fā)展理念，要堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展道路，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策。2016年9月，李克強(qiáng)總理發(fā)布《中國(guó)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程國(guó)別方案》，方案中指出要堅(jiān)持綠色發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展。我國(guó)將以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為重點(diǎn)之一來(lái)完善農(nóng)業(yè)政策，預(yù)計(jì)到2020年農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展取得初步成效，2030年農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展取得顯著成效。2017年10月，習(xí)近平總書記指出要樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山”的理念，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，創(chuàng)造生態(tài)效益，形成綠色發(fā)展方式。2019年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中國(guó)的糧食安全》白皮書，走中國(guó)的特色糧食安全之路要提升耕地質(zhì)量，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)行耕地輪休規(guī)劃，消除面源污染，實(shí)行耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”政策，落實(shí)“高質(zhì)量”發(fā)展要求。2020年中央一號(hào)文件指出“確保糧食安全始終是治國(guó)理政的頭等大事”，強(qiáng)調(diào)糧食生產(chǎn)要穩(wěn)面積、穩(wěn)產(chǎn)量。2021年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線，在糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，促進(jìn)化肥農(nóng)藥減量增效。2021年我國(guó)發(fā)布的《“十四五”推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》中指出：要推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，提升耕地質(zhì)量水平，加強(qiáng)污染耕地治理。2022年中央一號(hào)文件把“保障國(guó)家糧食安全”提升到底線的高度，提出要全力抓好糧食生產(chǎn)，推進(jìn)國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)，堅(jiān)持“中國(guó)碗”里裝“中國(guó)糧”。連續(xù)多年的中央一號(hào)文件都將可持續(xù)發(fā)展的理念深入貫徹，強(qiáng)調(diào)人與自然和諧共生。

在這一階段，隨著人民生活質(zhì)量的提升，我國(guó)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段，農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展與綠色發(fā)展交匯，形成農(nóng)業(yè)高質(zhì)量綠色發(fā)展新理念，我國(guó)的糧食安全政策開(kāi)始更加追求“綠色”發(fā)展的理念，實(shí)現(xiàn)了從“數(shù)量”到“質(zhì)量”再到“綠色”發(fā)展的轉(zhuǎn)變。

圖1 1949年以來(lái)我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略演進(jìn)路徑

三、我國(guó)糧食安全面臨的新形勢(shì)

歷經(jīng)七十多年，我國(guó)糧食安全得到了有效保障，糧食產(chǎn)量從1949年的11318萬(wàn)噸增加至2021年的68285.1萬(wàn)噸，增加了6.03倍。人均糧食總量從1949年的297.7公斤增加至2021年的487.75公斤，增加了1.64倍⑩。但是，我國(guó)面臨人多地少、資源緊張的國(guó)情仍未改變，糧食安全保障中仍存在一些新挑戰(zhàn)。

（一）自然資源稟賦約束增大，糧食產(chǎn)量增速減緩

過(guò)去七十多年的糧食產(chǎn)量快速提升，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)和農(nóng)民的生活水平都得到明顯的提高。但在這些成果的背后，付出的代價(jià)是環(huán)境受到污染、生態(tài)逐步惡化。農(nóng)藥殘留、農(nóng)村工業(yè)污染是主要的農(nóng)業(yè)污染源，過(guò)量施用農(nóng)藥化肥、超采地下水等非可持續(xù)生產(chǎn)方式會(huì)導(dǎo)致自然資源稟賦約束進(jìn)一步增大[17]。2020年5月，我國(guó)發(fā)布了《2019年全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)情況公報(bào)》，公報(bào)中指出我國(guó)耕地質(zhì)量平均等級(jí)為4.76，評(píng)價(jià)為中等的耕地面積占比最多，為46.81%，耕地質(zhì)量不高?！?020年中國(guó)水資源公報(bào)》中顯示，2020年我國(guó)農(nóng)業(yè)用水量為3612.4億m3，占全國(guó)用水總量的62.1%，農(nóng)業(yè)用水量仍然處于高位。我國(guó)糧食生產(chǎn)中，農(nóng)用化肥的投入量巨大。我國(guó)的農(nóng)用化肥施用量從1978年的884萬(wàn)噸增加到2015年的6022.6萬(wàn)噸，2015年的農(nóng)用化肥施用量是目前為止我國(guó)的最高值。在2015年至2020年期間農(nóng)用化肥施用量逐年遞減，2020年的農(nóng)用化肥施肥量減少至5250.7萬(wàn)噸，但使用量仍然有很大的可縮減空間。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素中肥料農(nóng)藥等化學(xué)品技術(shù)的過(guò)多濫用，會(huì)加劇面源污染，破壞原本的自然土壤結(jié)構(gòu)和水資源環(huán)境，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)利用能力。并且近年來(lái)，我國(guó)糧食的總產(chǎn)量增幅逐漸降低，面對(duì)糧食播種面積總體下降的趨勢(shì)，如何提升糧食產(chǎn)能，提高單產(chǎn)水平，降低損耗，仍然需要一段時(shí)間的探索。

（二）糧食進(jìn)出口結(jié)構(gòu)不平衡，糧食競(jìng)爭(zhēng)力較弱

我國(guó)雖然是產(chǎn)糧大國(guó)，但是同時(shí)也是糧食進(jìn)口大國(guó)，2021年我國(guó)的糧食進(jìn)口量達(dá)到歷史新高1.6454億噸，進(jìn)口量最高的為大豆，進(jìn)口量達(dá)到9652萬(wàn)噸，是我國(guó)大豆產(chǎn)量的4.92倍。美國(guó)和巴西是我國(guó)最重要的糧食進(jìn)口來(lái)源國(guó)，2021年進(jìn)口量占比分別為37.3%和35.3%，合計(jì)占比超過(guò)70%。從2004年開(kāi)始，我國(guó)從糧食凈出口國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)榧Z食凈進(jìn)口國(guó)，2008年以前，我國(guó)的主要進(jìn)口糧食為大豆，約占進(jìn)口糧食總量的80%。2008年以后，我國(guó)的玉米等谷物進(jìn)口量也增加明顯。2012年，隨著我國(guó)部署糧食臨時(shí)收儲(chǔ)工作，大麥、高粱以及DDGS（Distillers Dried Grains with Solubles）開(kāi)始大量進(jìn)口，主要進(jìn)口國(guó)仍以美國(guó)為主，尤其是我國(guó)的大豆對(duì)進(jìn)口的依賴度很高。在糧食價(jià)格方面，我國(guó)的糧食生產(chǎn)成本相較于美國(guó)大型農(nóng)場(chǎng)機(jī)械化生產(chǎn)的成本高，我國(guó)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和土地流轉(zhuǎn)都導(dǎo)致人工成本上升[18]，曾多次出現(xiàn)進(jìn)口糧食的價(jià)格低于我國(guó)國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格，這是我國(guó)糧食競(jìng)爭(zhēng)力較弱的重要原因之一。其次，我國(guó)的優(yōu)質(zhì)糧食品種產(chǎn)量較少，存在不足，在優(yōu)質(zhì)的糧食產(chǎn)品方面仍然存在著缺口，依賴于國(guó)外進(jìn)口[19]。當(dāng)前，我國(guó)糧食對(duì)進(jìn)口的依賴度仍然較高，受國(guó)際環(huán)境影響，市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)勢(shì)必會(huì)對(duì)我國(guó)糧食進(jìn)出口造成影響，如何增加過(guò)度依賴進(jìn)口的糧食品種的生產(chǎn)量，如大豆，提高其油料產(chǎn)能和自給率，保持適度進(jìn)口，仍需要一段時(shí)間的發(fā)展與探索。

四、新形勢(shì)下保障我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略政策取向

（一）堅(jiān)持“兩藏”戰(zhàn)略，綠色發(fā)展，保護(hù)環(huán)境，提高產(chǎn)能

要堅(jiān)持“藏糧于地，藏糧于技”戰(zhàn)略，確保牢牢守住18億畝耕地紅線，嚴(yán)格耕地保護(hù)制度，推廣耕地輪作、增施有機(jī)肥，涵養(yǎng)土壤，提高耕地質(zhì)量，增加糧食單產(chǎn)[20]?？萍际寝r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重要手段之一，要依靠科技進(jìn)步，科技創(chuàng)新，培育出品質(zhì)優(yōu)良的種子，提高糧食生產(chǎn)規(guī)模化、機(jī)械化。建立智慧農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)，構(gòu)建智慧糧倉(cāng)。打好種業(yè)翻身仗，推動(dòng)育種創(chuàng)新，集中力量突破科技難題，推動(dòng)我國(guó)從種業(yè)大國(guó)向種業(yè)強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變。加大對(duì)新技術(shù)、新品種、新機(jī)械的研發(fā)，針對(duì)農(nóng)業(yè)“卡脖子”技術(shù)問(wèn)題深入研究，掌握核心技術(shù)。積極開(kāi)展綠色可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)，注重資源的可持續(xù)利用和保護(hù)，開(kāi)展精耕細(xì)作，資源節(jié)約型農(nóng)業(yè)。利用生物工程技術(shù)，開(kāi)展糧食病蟲害防治工作，以減少化肥農(nóng)藥的使用。全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，增加綠色優(yōu)質(zhì)糧食供給，構(gòu)建高效、環(huán)保、高質(zhì)的可持續(xù)糧食生產(chǎn)體系。

（二）立足國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)，堅(jiān)持“中國(guó)碗”里裝“中國(guó)糧”

在面對(duì)“雙循環(huán)”背景下，要立足于國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，面對(duì)多元化的糧食需求轉(zhuǎn)型升級(jí)，要堅(jiān)持“中國(guó)碗”里裝“中國(guó)糧”，以確?？诩Z絕對(duì)安全為核心，加快建立重點(diǎn)糧食品種的儲(chǔ)備體系，堅(jiān)持谷物基本自給。針對(duì)我國(guó)需要大量進(jìn)口的糧食品種，我國(guó)積極推廣農(nóng)戶種植，增加我國(guó)的自給能力，可采取給予一定補(bǔ)貼、提高價(jià)格保障種植戶收益等方式，以此激勵(lì)農(nóng)戶種植。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)整體布局，找準(zhǔn)“走出去”切入點(diǎn)，打造完整的糧食海外供應(yīng)鏈，增強(qiáng)我國(guó)對(duì)這類糧食供給的掌握能力，擔(dān)當(dāng)我國(guó)在國(guó)際中的責(zé)任，共促全球發(fā)展，履行聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，保障糧食安全。

（三）積極推廣節(jié)糧減損，倡導(dǎo)綠色餐飲發(fā)展

通過(guò)建立政策法規(guī)適當(dāng)約束人民的浪費(fèi)糧食行為，督促人民勤儉節(jié)約，珍惜糧食，2014年我國(guó)曾印發(fā)了《關(guān)于厲行節(jié)約反對(duì)食品浪費(fèi)的意見(jiàn)》，指出要推行科學(xué)文明的餐飲消費(fèi)方式，避免食材浪費(fèi)，引導(dǎo)消費(fèi)者形成文明節(jié)儉的理念，并要加強(qiáng)糧食在各個(gè)環(huán)境的管理，減少糧食損失浪費(fèi)。但當(dāng)前我國(guó)浪費(fèi)食物的情況仍然較為嚴(yán)重，2018年，我國(guó)發(fā)布的《中國(guó)城市餐飲食物浪費(fèi)報(bào)告》中指出，我國(guó)城市餐飲食物浪費(fèi)的總量為1700-1800萬(wàn)噸，食物浪費(fèi)成為威脅我國(guó)糧食安全的重要因素之一[21]。政府應(yīng)倡導(dǎo)餐飲業(yè)積極引導(dǎo)消費(fèi)者適量點(diǎn)餐，禁止設(shè)定最低消費(fèi)，并增加節(jié)約糧食標(biāo)語(yǔ)，餐后主動(dòng)幫忙打包等方式。倡導(dǎo)餐飲業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)理念，發(fā)展綠色餐飲，各級(jí)政府要加大節(jié)約糧食觀念的宣傳力度，組織展開(kāi)宣傳教育活動(dòng)，促進(jìn)節(jié)約糧食成為群眾自覺(jué)行為，促使勤儉節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)在全社會(huì)蔚然成風(fēng)。

注 釋：

①數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒2021》。

②數(shù)據(jù)來(lái)源：《第七次全國(guó)人口普查公報(bào)》。

③④⑤⑥⑦⑧⑨⑩數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局http://www.stats.gov.cn/。