南京韌性城市規(guī)劃建設現(xiàn)狀及對策思考

魯鈺雯

引言

伴隨著人類社會的發(fā)展與進步，極端氣候和自然災害的頻發(fā)制約了人類社會的經(jīng)濟發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，1960—2021)，全球自然災害發(fā)生數(shù)量呈明顯上升的趨勢，自然災害數(shù)量及損失急速增加。除自然災害之外，由于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和科技進步，人為導致的事故災害和技術災害事故也呈現(xiàn)出急速增長的態(tài)勢，如火災、危險化學品爆炸、交通事故等。值得注意的是，近)來突發(fā)性公共衛(wèi)生事件有顯著上升的趨勢，例如席卷全球的新冠肺炎疫情涉及面廣、影響范圍大，對全球范圍內(nèi)的居民健康都造成了較大的威脅。

由于環(huán)境變化和自然災害頻發(fā)，城市系統(tǒng)面臨著逐漸增大的壓力和干擾。我國處在經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的增速階段，隨著高速城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市人口和空間規(guī)模越來越大，空間要素密度增加，人口、經(jīng)濟、服務設施等資源要素不斷向城市聚集。城市現(xiàn)代化發(fā)展帶來的高機動性增強了城市物質(zhì)空間要素的流動性和廣域連鎖性，加重了次生災害發(fā)生的風險?？焖俪擎?zhèn)化發(fā)展的背景下，城市面臨的風險種類、頻率、強度及影響范圍都將產(chǎn)生較大的變化。

以上的潛在威脅迫使城市尋找新的規(guī)劃方法和規(guī)劃策略來抵御風險。合理的規(guī)劃能夠為應對氣候變化和災害風險做出貢獻，城市系統(tǒng)應該學會如何提高自身相關屬性以應對風險并減輕損失。然而，傳統(tǒng)規(guī)劃“剛性”的管理方式未能考慮到韌性系統(tǒng)自身的能力和發(fā)展趨勢。面對各種各樣的城市風險，政府、城市規(guī)劃者和各利益相關者等需要引入一種更具靈活性和適應性的方式來應對風險，探索出更安全和更可持續(xù)的空間發(fā)展道路。“韌性”（Resilience）被定義為系統(tǒng)抵御干擾并維持其基本功能的能力，它提供了一種應對變化和災難的新方法。在城市研究中引入“韌性”理念，將韌性理念與城市研究、規(guī)劃設計相結(jié)合，是一種應對災害沖擊提升城市安全的新視角。 “韌性城市”（Resilient city）是在干擾下保持主要功能和關鍵結(jié)構(gòu)的城市系統(tǒng)。2020)4月，習近平總書記在中央財經(jīng)委員會第七次會議上發(fā)表重要講話，強調(diào)“打造宜居城市、韌性城市、智能城市，建立高質(zhì)量的城市生態(tài)系統(tǒng)和安全系統(tǒng)”。面對沖擊與威脅，建設韌性城市已經(jīng)成為國際社會普遍共識。

南京位于我國東部沿海地區(qū)，是長江三角洲三大中心城市之一，是江蘇省省會和國家級歷史文化名城，對于長三角一體化發(fā)展具有重要意義。建設更具韌性的安全城市，正在成為南京推動城市治理現(xiàn)代化的重要抓手。目前，南京在防災減災、應急管理及韌性城市建設等領域取得了一定的發(fā)展，但仍存在一些不足，一方面南京災害風險疊加，城市面臨的不確定性逐漸加強，安全形勢嚴峻；另一方面缺少從全局角度統(tǒng)籌安全韌性發(fā)展的韌性規(guī)劃體系。在上述背景下，提高南京城市韌性，探索南京韌性城市規(guī)劃建設的理論和方法具有重要的政治意義和現(xiàn)實指導價值。

南京安全風險交織，城市面臨的不確定性和復雜性加劇

（一）自然災害風險交織疊加

南京市自然災害種類多、影響范圍大、發(fā)生頻率高。氣象災害、地震災害、地質(zhì)災害等時有發(fā)生，極端天氣發(fā)生概率增加。

地震災害。南京市地處華北地震區(qū)長江下游—黃海地震帶內(nèi)，是國家明確的VII度設防地區(qū)?！笆濉逼陂g，南京市共發(fā)生地震52次，其中有感地震9次，主要分布在溧水區(qū)（5次）、鼓樓區(qū)（1次）、玄武區(qū)（1次）、建鄴區(qū)（1次）和江寧區(qū)（1次），防震減災面臨新的挑戰(zhàn)。

地質(zhì)災害。南京市處于低山丘陵區(qū)，地質(zhì)巖性、地質(zhì)構(gòu)造復雜，地質(zhì)環(huán)境條件脆弱（圖1）。根據(jù)南京市規(guī)劃和自然資源局2020)度地質(zhì)災害隱患排查工作結(jié)果，全市現(xiàn)有地質(zhì)災害隱患點240處，比2019))底增加11處，總威脅人數(shù)約2000人，潛在經(jīng)濟損失約3.09億元。

圖1 南京市市區(qū)地質(zhì)災害易發(fā)區(qū)分布圖（南京市國土資源局）

氣象災害。南京市地處長江下游，瀕江近海，屬亞熱帶季風氣候，雨量充沛，四季分明。近)來南京市暴雨、干旱、冰雹、大風等各類氣象災害發(fā)生概率攀升。除此之外，2022)的持續(xù)高溫天氣也對居民產(chǎn)生較大影響（圖2、圖3）。據(jù)江蘇氣象統(tǒng)計，2022)6月1日至8月7日全省最高氣溫達41.3℃，全省平均最高氣溫（33.4℃）及平均氣溫（28.7℃）均為1961)來新高，高溫日數(shù)1961)以來最多。南京市氣象災害應急指揮部辦公室于7月11日10時起，啟動全市氣象災害（高溫）Ⅳ級應急響應。

圖2 中央氣象臺全國氣溫預報圖示

圖3 江蘇省實時氣溫（2022.8.10）

洪澇災害。洪澇災害是南京市因其自身特殊的地理位置和氣象特點周期性遭遇的一種傳統(tǒng)型氣象災害。近)來，南京市幾乎每)都出現(xiàn)內(nèi)澇災害，一些地勢低洼、排水管網(wǎng)建設不完善的居民區(qū)被淹，城市道路交通系統(tǒng)運轉(zhuǎn)失靈或部分癱瘓。

（二）安全生產(chǎn)形勢復雜嚴峻

南京各類災害事故風險相互交織、疊加放大、易發(fā)多發(fā)的客觀形勢依然存在，防災減災救災和應急管理工作仍面臨嚴峻挑戰(zhàn)。例如，南京市火災形勢嚴峻。近幾)來，南京市狠抓隱患整改等一系列措施，火災事故得到有效預防，但是一些地區(qū)和行業(yè)的消防工作依然薄弱，火災事故仍較突出，鼓樓區(qū)、秦淮區(qū)、玄武區(qū)為全市火災事故的高發(fā)區(qū)。此外，由于城市建筑高層化及超高層化發(fā)展，易燃室內(nèi)裝飾材料的普遍使用，火災隱患隨之增加。

（三）快速城鎮(zhèn)化過程中積累的傳統(tǒng)安全風險凸顯

目前，南京市已進入城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的中后期，城市人口不斷增多，規(guī)模不斷擴大，公共服務設施、超大規(guī)模城市綜合體、高層建筑等建設日趨復雜，增大了城市運行風險系數(shù)。同時，部分區(qū)域防災基礎薄弱，老城區(qū)、棚戶區(qū)和歷史保護街區(qū)安全發(fā)展水平與現(xiàn)代化建設要求不適應不協(xié)調(diào)。近)來，一些地區(qū)接連發(fā)生重特大生產(chǎn)安全事故，給人民群眾生命財產(chǎn)安全和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展造成重大損失。

全面提升南京城市韌性建設水平的重要性

在緩解災害風險研究方法上，我國城市規(guī)劃建設主要通過防災減災規(guī)劃和公共安全規(guī)劃來強調(diào)基礎安全設施的重要性，如抗震規(guī)劃、防洪規(guī)劃及消防專項規(guī)劃?，F(xiàn)有國土空間規(guī)劃涉及防災減災和韌性發(fā)展方面主要體現(xiàn)在消防、人防、防洪、抗震等規(guī)劃內(nèi)容中，缺少對國土安全、城鄉(xiāng)災害的系統(tǒng)風險分析和規(guī)劃指標設置。隨著城市韌性建設逐漸受到重視，韌性理念提供了一種指導城市健康有序發(fā)展的新思路。然而目前韌性與空間規(guī)劃還未有效融合，如何銜接韌性規(guī)劃與現(xiàn)有規(guī)劃體系，還缺乏較為詳細的闡述。雖然目前許多城市的總體規(guī)劃目標中提到了構(gòu)建“韌性城市”，但是由于國土空間規(guī)劃和專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃之間的傳導問題，還并未能有效地將具體韌性愿景落實到物質(zhì)空間單元。

南京作為省會城市、特大城市、中心城市，在“十四五”時期邁入城市發(fā)展的新階段，迫切需要以韌性發(fā)展為導向，全面提升對各類突發(fā)事件的抵御、恢復能力。長期以來，南京十分重視城市的安全韌性發(fā)展建設（表1），江蘇省第十四次黨代會報告明確提出要全力防范化解風險隱患，更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全?！绊g性城市”寫進了江蘇“十四五”規(guī)劃和2035)遠景目標中?！赌暇┦谐鞘锌傮w規(guī)劃（2018—2035）》提出“守護城市 堅韌安全”的指導思想。在此背景下，全面提升南京城市韌性建設水平的重要性更加凸顯。

表1 南京市城市韌性建設相關規(guī)劃文件

韌性導向的南京規(guī)劃建設響應策略

（一）構(gòu)建全災種應對的韌性規(guī)劃框架

韌性的目的是應對不確定擾動。對城市來說，這種擾動因素大多來自于“災害”，災害始終伴隨著城市的發(fā)展。韌性的引入提供了一種應對災害風險的新方法（圖4）。將城市韌性理念納入空間規(guī)劃框架和目標，形成與國土空間規(guī)劃緊密銜接、相互協(xié)調(diào)反饋并同步編制的規(guī)劃體系。通過前期準備、城市韌性與風險評估、基于韌性提升的規(guī)劃與設計、規(guī)劃實施監(jiān)測與評價四個部分構(gòu)建面向災害風險防御的城市空間韌性規(guī)劃框架。其中，城市韌性的提升首要任務是了解城市的韌性程度，科學、全面、合理地構(gòu)建城市韌性定量評價指標體系。根據(jù)南京城市的特點、防災需求和災害風險的種類，建立南京城市韌性評價指標體系，研究其韌性的空間分布特征及發(fā)展演化規(guī)律，分析城市未來可能的不確定性情景?；陲L險評估結(jié)果和韌性分析結(jié)果，識別城市發(fā)展存在的主要安全問題并確定國土空間安全發(fā)展底線。

圖4 災害情境下的城市韌性優(yōu)化概念框架

（二）明確全要素覆蓋的空間韌性格局

提升城市空間韌性的思路是改變傳統(tǒng)規(guī)劃建設中被動地應對災害風險的方式，以城市空間為載體，積極主動地適應和應對城市變化和災害風險，發(fā)揮城市空間主動防災功能，并對規(guī)劃建設提出反饋。以“空間要素”作為韌性建設的主要抓手，明確多層次戰(zhàn)略性的留白空間和動態(tài)預留機制，應對未來發(fā)展的不確定性；優(yōu)化城市功能布局和空間結(jié)構(gòu)，發(fā)展多中心組團結(jié)構(gòu)提升應對風險的冗余性；優(yōu)化存量土地，促進土地利用混合，建立公園、廣場、體育館等公共空間 “平災結(jié)合”系統(tǒng)，提高城市空間功能多樣性和集約性；優(yōu)化城市基礎設施布局和城市交通網(wǎng)絡安全底線，確保城市韌性發(fā)展。

（三）完善全過程銜接的安全治理體系

將韌性理念引入國土空間規(guī)劃并進行有效銜接具有重要意義和現(xiàn)實需求。按照國土空間規(guī)劃的整體架構(gòu)，應當在總體規(guī)劃—詳細規(guī)劃—專項規(guī)劃的上下傳導過程中，將安全策略貫穿于各級規(guī)劃編制內(nèi)容中，形成層次清晰、重點突出的分級應對體系，構(gòu)建由戰(zhàn)略層面、戰(zhàn)術層面向操作層面?zhèn)鲗鋵嵉陌踩w系。同時，以全生命周期的系統(tǒng)邏輯統(tǒng)籌城市安全，在災前階段統(tǒng)籌防災備災、災害發(fā)生階段深化監(jiān)測預警、災后階段完善應急救援，制定城市韌性建設和應急響應的策略與方針。

（四）搭建智能化的安全韌性建設平臺

科學預測和情景模擬作為規(guī)劃決策的參考越發(fā)重要。第一，需要建立災害和城市空間數(shù)據(jù)庫。城市空間數(shù)據(jù)庫是城市空間韌性評估的前提，構(gòu)建城市空間數(shù)據(jù)庫能夠?qū)Τ鞘锌臻g韌性優(yōu)化起到積極作用。第二，借助國土空間信息管理平臺，接入災害信息網(wǎng)絡平臺，針對地震災害、氣象災害、地質(zhì)災害、火災爆炸事故、交通事故與公共衛(wèi)生事件等主要風險，建立綜合統(tǒng)籌多種災害的監(jiān)測預警體系。第三，借助人工智能技術構(gòu)建災害風險評估和韌性建設的全過程智能化平臺進行風險韌性評估、決策分析和空間優(yōu)化模擬（圖5）。

圖5 基于AI技術的災害風險與韌性評估信息平臺