淺析老齡化背景下的應(yīng)急避難場所規(guī)劃應(yīng)對及韌性提升

李文靜

引言

無論是地震、暴雨、洪澇、颶風(fēng)等自然災(zāi)害，還是目前仍未平息的新冠肺炎疫情，面臨災(zāi)害時，老)人常常更容易受到傷害。隨著)齡增加，老)人行動能力弱、獲取防災(zāi)資源能力有限，脆弱性加劇，導(dǎo)致在各類災(zāi)害事件中老)人的直接和間接傷亡比例都較高。我國自1999))末進(jìn)入人口老齡化階段以來，老)人口規(guī)模和老齡化率一直處于上升趨勢（圖1）。雖然，我國進(jìn)入老齡化社會的時間較晚，但是我國老)人口基數(shù)大、增速快，引起了城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)領(lǐng)域的廣泛思考，也給城市防災(zāi)減災(zāi)工作帶來了新的挑戰(zhàn)。

圖1 我國老)人口變化

應(yīng)急避難場所（以下簡稱“避難場所”）是緩解災(zāi)害對城市的沖擊、保障群眾生命安全的基礎(chǔ)設(shè)施，合理規(guī)劃避難場所也是增強(qiáng)城市韌性的重要措施之一。首先，應(yīng)確保避難場所本身安全且具備較強(qiáng)韌性，在災(zāi)害中能夠充分發(fā)揮效用，不會因?yàn)?zāi)害沖擊而喪失庇護(hù)受災(zāi)群眾的能力。在我國，避難場所的理論研究和規(guī)劃實(shí)踐起步較晚，經(jīng)驗(yàn)積累相對薄弱。隨著韌性概念的引入以及風(fēng)險社會的到來，對避難場所適用災(zāi)種、配建標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)災(zāi)能力提出了更高的要求。雖然，已經(jīng)有學(xué)者關(guān)注到老)人防災(zāi)問題，認(rèn)為不斷增加的老)群體規(guī)模會對現(xiàn)有避難場所規(guī)劃實(shí)踐產(chǎn)生影響。但是，目前從老)人需求切入的避難場所相關(guān)研究仍較少，以定性的策略探討為主，尚未系統(tǒng)梳理老齡化對避難場所規(guī)劃的影響和應(yīng)對措施。本文結(jié)合目前避難場所的規(guī)劃流程，梳理老)人的避難需求，重點(diǎn)探討人口老齡化對避難場所規(guī)劃的影響以及避難場所規(guī)劃的韌性提升措施，希冀研究成果能夠?yàn)楸茈y場所規(guī)劃應(yīng)對人口老齡化、充分保障城市安全、改善群眾災(zāi)后庇護(hù)環(huán)境提供借鑒。

老齡化對應(yīng)急避難場所規(guī)劃的影響

（一）老)人的避難需求

老齡化引起了城市公共安全與防災(zāi)領(lǐng)域研究者的重視，主要?dú)w因于老)人高于普通成)人的避難需求。隨著老齡化率不斷攀升，基于普通成)人視角規(guī)劃的避難場所在應(yīng)災(zāi)能力和韌性方面的短板逐漸暴露。老)人的行動能力弱，視覺、聽覺等感官系統(tǒng)退化以及其他身體原因，導(dǎo)致他們對外界環(huán)境變化的感知和應(yīng)對能力下降，災(zāi)后離不開家人和社會的幫扶以及穩(wěn)定的安置環(huán)境。本小節(jié)結(jié)合老)人的身心特征和行為需求，重點(diǎn)闡述老)人比普通成)人需求程度更高的若干避難需求。

1.室內(nèi)避難空間

老)人難以忍受長時間在公園、廣場等大型戶外空間避難，體育館、校舍等室內(nèi)環(huán)境更適合老)人避難。無論是地震災(zāi)害，還是暴雨洪澇，或是新冠肺炎疫情，老)人對于可以遮風(fēng)擋雨的室內(nèi)避難場所的訴求高于普通人。這并不代表普通成)人不需要室內(nèi)避難場所，而是普通成)人的身體素質(zhì)較好，在避難場所資源有限的情況下，對室外避難環(huán)境的耐受力更強(qiáng)。此外，老)人由于行動不便，有的還需要借助輪椅等輔助工具通行。因此，老)人在完成通行、如廁、就寢等行為時通常要比普通成)人占用更多的空間，相應(yīng)的避難空間需求更高，在《防災(zāi)避難場所設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB51143—2015）中對有特殊需求的老)群體的人均避難面積已經(jīng)有所提高。

2.醫(yī)療物資和設(shè)施

突發(fā)重大災(zāi)害，除了適宜的避難空間，老)人還需要充足的避難物資和設(shè)施以維持穩(wěn)定的避難生活。通常能夠用于中長期避難生活的場所都應(yīng)配備水、電、床鋪、食品等滿足基本生活需求的物品，在此基礎(chǔ)上老)人還對藥品和醫(yī)療設(shè)施有較高程度的需求。因?yàn)?，?人普遍患有慢性疾病，在日常生活中對于治療血壓、血糖、心臟等常用藥物依賴較大。同時，老)人的基礎(chǔ)疾病可能受到災(zāi)害的影響而加劇并引發(fā)其他病癥，在避難過程中對醫(yī)療救治的需求更高。所以，在災(zāi)后避難期間，除了滿足基本的生活需求，避難場所還需要根據(jù)老)人的身體情況儲備充足的藥物并預(yù)留醫(yī)療空間。

3.疏散距離和方式

避難場所發(fā)揮效用的前提是受災(zāi)群眾在有限的時間內(nèi)能夠成功到達(dá)避難場所，因此，就近疏散一直是災(zāi)后救援的主要原則，即在避難過程中保證疏散時間和距離盡量短。不同疏散方式對應(yīng)的疏散距離和時間不同，例如，地震發(fā)生初期，受災(zāi)群眾以步行疏散為主；災(zāi)情穩(wěn)定后可以采用機(jī)動車輔助轉(zhuǎn)移和安置。老)人骨骼和肌肉系統(tǒng)衰退，行動能力遲緩，隨著)齡增長，老)人的步速普遍降低。因此，相同時間內(nèi)老)人可承受的步行疏散距離更短，對避難場所的空間距離要求更高。即使是有家人幫扶的老)群體，也會不同程度地影響家人的疏散速度，降低受災(zāi)群眾可承受的疏散距離。

（二）影響應(yīng)急避難場所規(guī)劃的主要內(nèi)容

基于以上若干老)人不同于普通成)人的避難需求分析，結(jié)合目前避難場所規(guī)劃實(shí)踐從 “災(zāi)害風(fēng)險分析”到“應(yīng)急交通及其他輔助設(shè)施” 的流程（圖2），分析老齡化對避難場所規(guī)劃環(huán)節(jié)和內(nèi)容的影響。

圖2 老齡化對避難場所規(guī)劃內(nèi)容的影響

1.避難人口預(yù)測

避難人口作為規(guī)劃避難場所的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，影響到避難場所建設(shè)規(guī)模、場所選址與空間分布等主要規(guī)劃內(nèi)容。為了增強(qiáng)避難場所應(yīng)對災(zāi)害的韌性，除了預(yù)測避難人口總規(guī)模，還應(yīng)全面收集避難人口空間分布、避難人口)齡、健康狀況與避難需求等信息，且相關(guān)信息越詳細(xì)越好?；诔B(tài)化的需求、均質(zhì)化的人口分布和同質(zhì)化的行為能力預(yù)測避難人口，其結(jié)果與災(zāi)時的避難需求可能差距過大。因此，避難人口預(yù)測應(yīng)是對特定災(zāi)害情景的一種模擬，如果預(yù)測總量過大會造成場所資源浪費(fèi)，增加城市建設(shè)負(fù)擔(dān)，預(yù)測總量過小，則難以為城市安全“兜底”。例如，在新冠肺炎疫情暴發(fā)之初，武漢面臨最突出的問題就是床位不夠。

老)人受身心特征影響，難以和普通成)人歸為同質(zhì)群體。因此，在預(yù)測避難人口時不能只是籠統(tǒng)地預(yù)測可能的受災(zāi)人口總量，應(yīng)根據(jù)城市人口空間分布，分)齡結(jié)構(gòu)預(yù)測更為詳細(xì)的避難人口數(shù)據(jù)。尤其是在老)人集中的區(qū)域，例如大型的老舊社區(qū)和養(yǎng)老社區(qū)等。還需要重點(diǎn)識別可能受災(zāi)人口的行為特征和避難需求，通過應(yīng)急避難能力評估對避難人口進(jìn)一步分類，以便更為準(zhǔn)確地預(yù)測可能需要的避難場所面積和類型、可承受的疏散距離以及需要的應(yīng)急設(shè)施。

2.避難場所選址和布局

無論是應(yīng)對難以預(yù)測的地震災(zāi)害，還是暴雨、臺風(fēng)等可以提前組織疏散的災(zāi)種，在盡量短的時間內(nèi)找到安全的場所避難，是保證受災(zāi)群眾生命安全的關(guān)鍵（圖3）。因此，通過可達(dá)性分析或是以疏散距離來確定避難場所的服務(wù)范圍，一直是避難場所選址和布局環(huán)節(jié)中的關(guān)鍵。相同時間內(nèi)老)人可承受的步行疏散距離比普通成)人的短，并且隨著我國戶均人口規(guī)模減少，老)人在災(zāi)后緊急狀況下能夠獲得家人幫扶的概率降低。老)人日常生活以居住區(qū)為核心展開，對于長距離、體力消耗大的活動參與度低，晝夜人口分布差異小。因此，在老)人集中的區(qū)域，如果繼續(xù)延用普通成)人的疏散距離標(biāo)準(zhǔn)布局避難場所，相同時間內(nèi)老)人則難以成功到達(dá)，增加了老)人的避難負(fù)擔(dān)。

老)人行動能力和恢復(fù)能力都較弱，在布局避難場所時除了考慮老)人的疏散速度還需注重避難場所類型、空間規(guī)模和配套設(shè)施等選址因素，確保老)人能夠被合理安置，降低二次或者多次避難的概率。我國避難場所以應(yīng)對地震災(zāi)害的室外場地居多，老齡化背景下避難場所選址應(yīng)注重受災(zāi)群眾中長期避難需求，增加室內(nèi)避難場所選址與布局。同時考慮老)人生活特點(diǎn)，配套相應(yīng)的信息交流媒介、無障礙通行、心理疏導(dǎo)等，提高疏散效率以及老)人在避難期間的安全感。

3.避難輔助設(shè)施

在避難場所規(guī)劃實(shí)踐中通常包含了應(yīng)急交通規(guī)劃內(nèi)容，以及場所內(nèi)應(yīng)急用電、用水、廁所、標(biāo)識牌等設(shè)施的布局，但是，已有規(guī)劃對于輔助中長期避難生活的一些城市公共服務(wù)設(shè)施的關(guān)注較少。一種災(zāi)害的暴發(fā)可能還會引發(fā)其他次生災(zāi)害，比如地震容易引發(fā)火災(zāi)、洪澇可能引起疫病等，要求一個避難場所能夠同時應(yīng)對所有種類的災(zāi)害并支撐所有受災(zāi)群眾的避難生活不太現(xiàn)實(shí)。雖然城市公共服務(wù)設(shè)施不屬于避難場所規(guī)劃范疇，但是考慮到維持中長期避難生活離不開醫(yī)療、消防、商業(yè)、娛樂等公共服務(wù)設(shè)施的配合，在避難場所規(guī)劃中應(yīng)明確場所與其他城市公共服務(wù)設(shè)施的聯(lián)動機(jī)制。

老)人身體素質(zhì)較差，避難期間對醫(yī)療設(shè)施和藥品的依賴程度高。如果避難群眾數(shù)量多，在擁擠的避難環(huán)境中用電也會增加火災(zāi)的風(fēng)險，與消防設(shè)施在空間上接近可以減輕災(zāi)后火災(zāi)風(fēng)險。避難場所難以一次性儲備大量物資以滿足中長期或是長期的避難生活需求，尤其是老)人由于身體原因，在飲食方面有更多的限制以確保身體健康。如果發(fā)生重大災(zāi)害需要長時間避難，為了維持正常的避難生活，避難場所應(yīng)與周邊大型商超或其他食品供應(yīng)商建立合作機(jī)制，確保災(zāi)后食品等物資供應(yīng)充足。

應(yīng)急避難場所規(guī)劃韌性提升措施

老齡化背景下的避難場所規(guī)劃應(yīng)根據(jù)城市人口)齡結(jié)構(gòu)的變化進(jìn)行適度調(diào)整，從而整體提高避難場所保障群眾生命安全的能力和應(yīng)對災(zāi)害的韌性。本文嘗試從統(tǒng)籌規(guī)劃、選址布局、適老化建設(shè)及防災(zāi)宣傳四個方面總結(jié)老齡化背景下避難場所規(guī)劃的韌性提升措施。

（一）在時空維度下綜合統(tǒng)籌人口老齡化與避難場所規(guī)劃

人口老齡化不是靜態(tài)概念，反映的是一個動態(tài)變化的過程，從時間維度上可以看出老)人口增長趨勢，在空間維度上可以反映老)人的聚集程度。因此老齡化背景下提升避難場所的韌性，應(yīng)兼顧人口老齡化發(fā)展的時間趨勢和空間特征，提高避難場所規(guī)劃應(yīng)對人口老齡化的能力。目前我國人口城鎮(zhèn)化率已超過60%，城市用地越發(fā)緊張，但是為了守住城市安全發(fā)展的底線，避難場所規(guī)模必須得到保證。應(yīng)通過預(yù)測城市人口規(guī)模和老齡化率，結(jié)合城市人口分布及城市發(fā)展方向，對老)人口的避難場所需求進(jìn)行研判。例如，在城市新區(qū)，開發(fā)之初常住人口少，基于長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃的避難場所還暫不需要全部啟用，此時，采取“留白”的方式控制好避難場所用地范圍，分階段進(jìn)行建設(shè)，既可以減輕建設(shè)壓力，同時還可以增加避難場所規(guī)劃對區(qū)域人口發(fā)展和建成環(huán)境變化的適應(yīng)力，提高應(yīng)急避難場所空間韌性。目前我國調(diào)整了生育政策，但是人口老齡化率和老)人口規(guī)模仍在攀升，這預(yù)示著未來災(zāi)后各階段的受災(zāi)群眾中老)人口及相應(yīng)的避難空間需求都會提高。在有限的城市資源中，為了提高老)人的避難生活質(zhì)量，需要根據(jù)避難人口預(yù)測結(jié)果，從選址、布局、建設(shè)等多方面對避難場所進(jìn)行韌性提升改造。

（二）增加避難場所選址并提高避難場所與其他服務(wù)設(shè)施的聯(lián)動合作

老)人行動能力弱，可承受的疏散距離有限，對于居住區(qū)及周邊的環(huán)境更加熟悉，為了滿足老)人就近避難的需求，可以結(jié)合安全生活圈綜合布局避難場所及其相關(guān)輔助設(shè)施。首先，充分利用居住區(qū)周邊的安全空間增設(shè)避難場所，即使場所規(guī)模小也可以為老)人提供臨時庇護(hù)和中轉(zhuǎn)過渡的空間。其次，在老)人集中的區(qū)域重點(diǎn)增加老)人熟悉的室內(nèi)避難場所選址，例如社區(qū)活動中心、老)大學(xué)、校舍等，平衡室內(nèi)外避難場所的類型結(jié)構(gòu)，為老)人災(zāi)后提供更多可以穩(wěn)定避難的環(huán)境。為了節(jié)約避難場所的建設(shè)成本并豐富場所功能，可以通過與城市公共服務(wù)設(shè)施合作來緩解避難場所醫(yī)療救助和物資供應(yīng)的壓力。因此，用于中長期避難的室內(nèi)外避難場所應(yīng)在空間上與醫(yī)院、消防站、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等城市公共服務(wù)設(shè)施靠近，提高避難者轉(zhuǎn)移和救治的效率，通過協(xié)作方式增加避難場所應(yīng)對災(zāi)害的韌性。

（三）加強(qiáng)避難場所適老化建設(shè)以滿足老)人中長期避難需求

從已有的避難場所規(guī)劃研究和實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)，重疏散輕安置、重規(guī)劃輕建設(shè)是影響避難場所充分發(fā)揮效用的主要因素。當(dāng)面臨重大災(zāi)害時，受災(zāi)群眾需要在避難場所內(nèi)滯留較長的時間，科學(xué)合理地設(shè)計(jì)避難空間對提高受災(zāi)群眾的避難生活質(zhì)量至關(guān)重要。因此，在確定避難場所選址布局的基礎(chǔ)上還可以向場所設(shè)計(jì)延伸，彌補(bǔ)避難場所適老化建設(shè)的不足。結(jié)合老)人口分布，借鑒日本福祉型避難場所建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，對可能承載老)避難者且規(guī)模大的避難場所，根據(jù)老)人的行為特征改善避難場所內(nèi)的功能分區(qū)和空間布局，專門規(guī)劃出可服務(wù)老)人的避難空間。對場所內(nèi)的通道、衛(wèi)生間等空間落實(shí)無障礙設(shè)計(jì)，方便老)人使用。同時，還應(yīng)加強(qiáng)具體項(xiàng)目的設(shè)計(jì)審查，督促落實(shí)避難場所功能區(qū)配置和避難空間適老化設(shè)計(jì)方案。從規(guī)劃設(shè)計(jì)到建設(shè)實(shí)施以及監(jiān)督管理，多環(huán)節(jié)協(xié)作、共同強(qiáng)化避難場所對人口老齡化的規(guī)劃韌性。

（四）完善面向老)群體的應(yīng)急避難和防災(zāi)知識宣傳

為了充分發(fā)揮避難場所的效用，需要在避難場所與老)人之間建立良好的認(rèn)知與互動。以社區(qū)為單位，結(jié)合老)人的認(rèn)知能力，組織老)人定向開展形式多樣的宣傳活動，例如線下宣講、防災(zāi)視頻宣傳、知識競猜、繪制防災(zāi)地圖等（圖4），讓老)人切實(shí)理解避難場所規(guī)劃的目的、避難場所啟用和關(guān)閉流程以及場所內(nèi)相關(guān)應(yīng)急設(shè)施的使用方法，學(xué)習(xí)科學(xué)防災(zāi)和避難的技巧。非災(zāi)時，也可以在避難場所內(nèi)加強(qiáng)宣傳，讓老)人在日常使用公園、廣場、老)大學(xué)、社區(qū)活動中心時也能接觸到防災(zāi)知識和技巧，加強(qiáng)對避難空間的認(rèn)知。同時，采用一些易于老)人理解的圖案信息去指示避難場所和應(yīng)急設(shè)施，提高場所的可識別性，在日常維護(hù)中根據(jù)場所信息及時更新標(biāo)識牌內(nèi)容，明確指示場所的空間位置。通過加強(qiáng)宣傳、公眾參與等規(guī)劃“軟件”，輔助避難場所規(guī)劃“硬件”的韌性提升。

圖4 社區(qū)防災(zāi)宣傳

結(jié)語

合理規(guī)劃避難場所，提高避難場所韌性是守護(hù)城市安全底線的重要環(huán)節(jié)，老齡化背景對避難場所規(guī)劃建設(shè)提出了更高的要求。本文梳理了若干老)人的避難需求以及老齡化對避難場所規(guī)劃的影響，為提升避難場所韌性奠定基礎(chǔ)。今后可以在時空雙重維度下綜合統(tǒng)籌人口老齡化和避難場所規(guī)劃，結(jié)合老)人口信息增加避難場所選址并平衡場所類型，強(qiáng)化避難場所與其他服務(wù)設(shè)施的協(xié)作，對于定向服務(wù)于老)人的避難空間應(yīng)加強(qiáng)適老化建設(shè)，并以社區(qū)為單位加大防災(zāi)宣傳力度。希冀通過以上措施可以提高老齡化背景下避難場所的應(yīng)災(zāi)能力及規(guī)劃韌性。