杭州市韌性城市建設(shè)現(xiàn)狀及對策

施益軍 岳文澤

前言

作為人類活動的主要空間載體，城市的發(fā)展建設(shè)與對災害風險的抵御始終相伴。進入21世紀以來，先后發(fā)生2003)的SARS疫情、2008)的汶川地震、2010)舟曲特大泥石流災害、2010)玉樹地震、2014)上海外灘踩踏事件、2015)天津濱海新區(qū)爆炸事件、2016)江蘇阜寧龍卷風災害、2017)四川九寨溝地震、2020)以來的新冠肺炎疫情等各類災害事件，已嚴重影響了我國城市社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和人民群眾的生命財產(chǎn)安全。在此背景下，“韌性城市”（城市能夠憑自身的能力抵御災害，減輕災害損失，并通過合理地調(diào)配資源以從災害中快速恢復），已經(jīng)成為我國城市治理中的必由之路與現(xiàn)實選擇。

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五)規(guī)劃和二〇三五)遠景目標的建議》明確提出，建設(shè)韌性城市，提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控。黨的十九屆五中全會首次把統(tǒng)籌發(fā)展和安全納入“十四五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的指導思想，強調(diào)要加強國家安全體系和能力建設(shè)，筑牢國家安全屏障，可見安全發(fā)展在我國城鎮(zhèn)化工作和建設(shè)中的重要地位和重大意義。

杭州作為新時代全面展示中國特色社會主義制度優(yōu)越性的重要窗口的核心城市，在率先推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時，也面臨著嚴峻的風險形勢。通過總結(jié)杭州在經(jīng)歷各類災害后恢復重建的經(jīng)驗教訓，有助于凝練有效指導城市防災減災的理論與方法，從而助力更加宜居、更具韌性的現(xiàn)代城市建設(shè)。

杭州城市安全的災害風險

根據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》規(guī)定，目前威脅杭州城市安全的災害風險主要包括自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件四類，杭州也同樣面臨這四類災害風險。

（一）自然災害

自然災害具有破壞力極大、影響范圍廣和不可避免的特點，會對城市建設(shè)、社會經(jīng)濟和居民安全帶來嚴重的影響。我國是世界上自然災害種類最多的國家，位于我國東部沿海地區(qū)的杭州市，具有成災頻率高、災后修復難度大、恢復時間長的特點。加上社會經(jīng)濟系統(tǒng)的整體承災和抗災能力較低，長期以來造成的損失嚴重。據(jù)統(tǒng)計，僅2021)一)，杭州市有11個區(qū)縣共計112個鄉(xiāng)鎮(zhèn)受災，緊急轉(zhuǎn)移人口50萬余人，直接經(jīng)濟損失約53338.99萬元（圖1）。

圖1 2021)臺風“煙花”造成杭州多處路段嚴重積水

（二）安全生產(chǎn)事故

城市事故災難是在城市居民的日常生產(chǎn)和生活各項活動中，由于人為原因造成的，并給城市居民健康和生命安全、財產(chǎn)安全造成一定損失的，具有隨機性、突發(fā)性和不可避免性的非常規(guī)突發(fā)事件。安全事故對社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展具有重大影響。近)來頻發(fā)的各類安全生產(chǎn)事故給杭州市造成了重大的經(jīng)濟損失。僅2021)一)，杭州全市共發(fā)生各類生產(chǎn)安全事故162起，造成人員死亡130人。

（三）公共衛(wèi)生事件

根據(jù)緊急狀態(tài)產(chǎn)生的原因，公共衛(wèi)生事件分為兩類：一類是由自然災害引起的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件；另一類是由人為因素或社會動亂引發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件。公共衛(wèi)生事件會對人類的生命健康安全、經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定造成不同程度的威脅。據(jù)統(tǒng)計，杭州市2004)至2018)，共計報告突發(fā)公共衛(wèi)生事件284起，發(fā)病10824例，死亡21例，波及998084人，罹患率為1.08%。

（四）社會安全事件

城市社會安全事件是在社會發(fā)展過程中因長期積壓的社會問題，因人為因素引發(fā)的可能造成重大社會影響或危害社會穩(wěn)定、干擾社會秩序的突發(fā)性公共安全事件。社會安全事件具有緊急性、關(guān)聯(lián)性、嚴重性、社會性和群體性等特點。據(jù)不完全統(tǒng)計，近)來杭州各類社會安全事件發(fā)生總量雖有所下降，但發(fā)生頻率仍較高且造成嚴重影響。各類安全事件中60%以上均為社會安全事件，以電信網(wǎng)絡詐騙為例，2018)至2020)，分別為160余件、180余件和390余件，明顯呈上升趨勢。

杭州韌性城市建設(shè)面臨的問題

當前杭州市城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過80%（圖2），隨著城市人口數(shù)量和密度的日益增加、生產(chǎn)活動和社會物質(zhì)財富的不斷集中，城市災害風險在不斷增加，造成的后果也越發(fā)嚴重。因此，加快韌性城市建設(shè)已成為全社會的共識。受制于我國韌性城市建設(shè)整體起步較晚，杭州市在理論、法規(guī)、規(guī)劃、實施層面均存在不同的問題與挑戰(zhàn)，制約著韌性城市建設(shè)的推進。

圖2 2010)至2021)杭州城鎮(zhèn)化率與GDP變化

（一）理論認識與法規(guī)建設(shè)層面

（1）公眾對韌性城市認識不足，參與度較低

社會對韌性城市理念認知不足直接降低了公眾參與度。韌性城市強調(diào)多元主體參與、“上下互動”的規(guī)劃理念，韌性城市建設(shè)需要公眾的密切配合。在全社會形成良好的韌性文化，是一個長期的過程。韌性城市建設(shè)涵蓋城市經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等諸多方面，因此建設(shè)韌性城市僅依靠單一的政府治理效果是有限的。目前杭州韌性城市建設(shè)的主體仍然僅是城市政府，從理念推廣到規(guī)劃設(shè)計再到建設(shè)實踐，公眾的參與度都比較低。

（2）韌性城市理論體系有待完善

韌性城市作為一種全新的城市規(guī)劃建設(shè)理念，在實踐過程中對其概念、內(nèi)涵認識的不足，造成相關(guān)理念的混淆及實施的盲目性。目前我國國內(nèi)主要以借鑒學習國外經(jīng)驗為主，尚未發(fā)展出適合我國國情的韌性城市理論體系，亟須加強對韌性城市理論進行科學性和系統(tǒng)性的研究，探索具有中國特色的韌性城市理論體系。杭州市由于自然、社會、經(jīng)濟、文化條件不同，在韌性城市建設(shè)實踐過程中存在著很大的差異，韌性城市理論體系亟須完善。

（3）韌性城市建設(shè)的法律法規(guī)缺乏

長期以來杭州城市防災工作相關(guān)法律法規(guī)體系的不夠完善，導致防災管理工作交叉，防災工作程序、防災規(guī)劃有待規(guī)范，制度建設(shè)、管理和決策系統(tǒng)等落后于防災工作的實際需要。另外，我國現(xiàn)行的城市規(guī)劃相關(guān)法規(guī)尚未結(jié)合韌性城市理念及內(nèi)涵進行對應的調(diào)整，已無法適應韌性城市規(guī)劃的需要，難以為杭州市韌性城市建設(shè)提供切實的法律保障。

（二）規(guī)劃層面

（1）韌性城市建設(shè)的前期風險評估難度較大

城市災害風險評估可以為韌性城市建設(shè)指明方向。在杭州韌性城市建設(shè)過程中，城市災害風險評估需要收集大量的數(shù)據(jù)資料，包括災害的基礎(chǔ)資料、致災因子、承災體等。這些資料來自不同部門，數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑和標準不一，獲取難度大。加上長期以來對于城市災害風險重視不夠，導致風險評估難度較大。另外，目前尚缺乏多災害風險評估的有效技術(shù)方法。

（2）韌性城市規(guī)劃與現(xiàn)有規(guī)劃關(guān)系不明

我國城市規(guī)劃種類眾多，相關(guān)規(guī)劃之間的銜接存在較多問題。在杭州韌性城市規(guī)劃過程中，要處理好韌性城市規(guī)劃與現(xiàn)有規(guī)劃之間的關(guān)系，尤其是搭載國土空間規(guī)劃編制和實施改革的浪潮，解決韌性城市規(guī)劃與不同層面規(guī)劃的對接，避免由于規(guī)劃可操作性不強，進而導致韌性城市目標無法實現(xiàn)、與初衷相背離的困境。

（三）實施層面

（1）韌性城市建設(shè)實施主體不清

規(guī)劃對韌性城市建設(shè)影響深遠，雖由規(guī)劃部門編制、上級規(guī)劃部門負責審批，但是涉及環(huán)境、市政、交通、應急等多方面的對策措施，在建設(shè)實施過程中則需要多部門、跨行業(yè)共同合作。在目前的行政體制下，尚沒有一個部門完全有權(quán)力監(jiān)督相關(guān)措施的實施或充分協(xié)調(diào)各部門之間的配合，導致杭州推進韌性城市建設(shè)過程中的主體不清、實施不力。

（2）韌性城市建設(shè)治理流程不明

韌性城市建設(shè)的治理流程不完善一定程度上增加了杭州韌性城市推進的困難。由于我國韌性城市建設(shè)尚處于起步階段，采取的多是示范和試點模式，開展范圍和規(guī)模都比較小，建設(shè)管理流程和建設(shè)標準尚在摸索當中，韌性城市建設(shè)治理的各個環(huán)節(jié)都沒有形成一個成熟的流程，因而使得杭州韌性城市建設(shè)進程難以獲得各層次的法律保障和政策支持。

（3）韌性城市建設(shè)中的防災與應急管理低效

目前許多新的城市災害涉及非傳統(tǒng)危機領(lǐng)域，應急預案還存在空白。由于缺乏危險關(guān)鍵控制點的全面調(diào)查和定期系統(tǒng)的危害性因素及脆弱性評估，致使應急預案大多是上行下效，沒有針對性和可操作性。當前的防災管理，各部門應急聯(lián)動敏捷性有待提高、資源共享度低、人力物力浪費大，缺乏一個統(tǒng)一的、強有力的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)。各級系統(tǒng)互不隸屬、機制不同、信息無法互通，部門難以快速協(xié)調(diào)，應急處理效率低下。

（4）基礎(chǔ)設(shè)施對韌性城市建設(shè)的支撐不強

基礎(chǔ)設(shè)施是城市正常運行和健康發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，對提升城市防災能力和推進韌性城市建設(shè)具有重要支撐作用。當前，杭州市城市基礎(chǔ)設(shè)施仍存在總量不足、標準不高、運行管理粗放等問題。由于財力有限和重視程度不夠，在防災基礎(chǔ)設(shè)施方面仍存在投入不足的問題。加上設(shè)施設(shè)備的維護不到位、應急演練缺乏針對性，在遇到突發(fā)應急事件的時候，往往陷于被動，給經(jīng)濟發(fā)展和人民生命財產(chǎn)安全帶來危害。

推進杭州韌性城市建設(shè)的對策建議

針對杭州在韌性城市建設(shè)中存在的突出問題與薄弱環(huán)節(jié)，提出如下相應的對策建議。

（一）強化規(guī)劃與評估對韌性城市建設(shè)的引領(lǐng)

（1）韌性城市理念與現(xiàn)行各類規(guī)劃融合

韌性城市規(guī)劃是保障城市安全的源頭，是韌性城市建設(shè)的重要引領(lǐng)。杭州韌性城市規(guī)劃要以災害風險評估為基礎(chǔ)，根據(jù)風險評價結(jié)果，對韌性城市建設(shè)提出合理建議，使城市的防災減災能力得到最大程度提升。通過將韌性城市規(guī)劃納入到國土空間規(guī)劃體系當中，將韌性城市理念的內(nèi)涵、目標、指標體系等融入到國土空間規(guī)劃及相關(guān)專項規(guī)劃中（圖3），更好地提升城市防災能力，實現(xiàn)城市韌性的目標。同時，通過完善相應法律法規(guī)，保障韌性城市規(guī)劃的實施和落地。

圖3 韌性城市規(guī)劃編制體系

（2）開展韌性城市建設(shè)評估

韌性城市建設(shè)評估對于提升杭州城市韌性具有重要意義，有利于杭州韌性城市建設(shè)的長遠發(fā)展。為此，需要構(gòu)建符合杭州城市現(xiàn)狀的韌性城市評測指標體系與方法，定量、半定量地刻畫城市韌性。同時，充分利用大數(shù)據(jù)、GIS、遙感、AI等技術(shù)，積極開展韌性城市評估。基于評估結(jié)果，發(fā)現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)，改進提升城市韌性的方法、技術(shù)指引及政策建議等，為更好地實現(xiàn)韌性城市目標提供保障。

（二）夯實韌性城市建設(shè)的基礎(chǔ)

（1）統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

在杭州韌性城市規(guī)劃的框架下，統(tǒng)籌城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，攻克原有城市市政工程薄弱環(huán)節(jié)，加強源頭治理，防范城市風險。有序推進城市基礎(chǔ)設(shè)施和地下管網(wǎng)綜合管廊模式建設(shè)，扎實推進防災工程建設(shè)和改造。對現(xiàn)有的老舊但仍然可以提供服務的基礎(chǔ)設(shè)施進行翻新和維護，對效能低下的基礎(chǔ)設(shè)施進行廢棄重建；在更新現(xiàn)有硬件設(shè)施的基礎(chǔ)上，規(guī)劃增加新的應急性基礎(chǔ)設(shè)施的供給。

（2）加強災害風險基礎(chǔ)大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)

依托杭州市“城市大腦”平臺（圖4），加強災害風險基礎(chǔ)大數(shù)據(jù)平臺統(tǒng)一建設(shè)，組織編制基礎(chǔ)信息共享目錄，建設(shè)基礎(chǔ)大數(shù)據(jù)應用平臺，實行信息集中存儲、統(tǒng)一管理，面向全系統(tǒng)開展定制式、訂閱式、“滴灌式”信息服務。同時，基于應用平臺，結(jié)合實際開發(fā)大數(shù)據(jù)應用，重點加強自然災害風險、災情數(shù)據(jù)統(tǒng)計、重大安全隱患、應急響應等基礎(chǔ)信息綜合分析研判，為風險防范、預警預報、指揮調(diào)度、應急處置等提供智能化、專業(yè)化、精細化支撐。

圖4 杭州市城市大腦體系構(gòu)成（圖片來源：《杭州市城市數(shù)據(jù)大腦規(guī)劃》）

（三）完善韌性城市建設(shè)的監(jiān)管體系

（1）建設(shè)災害風險預警監(jiān)測系統(tǒng)

城市災害風險的監(jiān)測預警是韌性城市建設(shè)的基礎(chǔ)工作。通過建設(shè)杭州城市災害綜合風險監(jiān)測預警系統(tǒng)（圖5），接入氣象、水文、地震、地質(zhì)、海洋、環(huán)境、地理信息等相關(guān)監(jiān)測資源和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，構(gòu)建協(xié)同聯(lián)動、全域覆蓋的監(jiān)測預警網(wǎng)絡，提升災害鏈綜合風險監(jiān)測、風險早期識別和預報預警能力。同時，強化對城市安全隱患的監(jiān)督檢查，嚴格落實重大安全事故隱患掛牌督辦。完善城市安全責任體系，做到責任落實無空檔、監(jiān)督管理無盲區(qū)。

圖5 城市災害風險預警監(jiān)測系統(tǒng)架構(gòu)圖（來源：《城市安全風險綜合監(jiān)測預警平臺建設(shè)指南（試行）》）

（2）加強應急管理，提高應急能力

應急管理是韌性城市建設(shè)的重要保障。通過完善應急指揮“一張圖”和應急資源管理平臺，建設(shè)杭州城市數(shù)字化應急預案庫，推進應急管理部門系統(tǒng)內(nèi)數(shù)據(jù)共享、系統(tǒng)外部門數(shù)據(jù)互通，匯聚互聯(lián)網(wǎng)和社會單位數(shù)據(jù)，提升應急處置能力。同時，強化信息獲取和公眾服務，一方面，充分利用災害風險隱患信息報送系統(tǒng)，強化災害事故信息獲??；另一方面，及時發(fā)布針對特定區(qū)域、特定人群的災害預警和轉(zhuǎn)移避險等信息，提高精準性和時效性。

（四）提高韌性城市建設(shè)中的公眾認識

通過強化城市安全與韌性城市建設(shè)的宣傳教育，提升公眾對杭州韌性城市建設(shè)的認知。鼓勵建設(shè)具有特色的城市安全文化教育體驗基地、場館，積極推進把安全文化元素融入城市建設(shè)，營造關(guān)注安全、關(guān)愛生命的社會氛圍。同時，建設(shè)智能化城市韌性與城市安全科普宣教系統(tǒng)，打造資源共享平臺，制作、發(fā)布城市安全科普宣教內(nèi)容，充分利用微博、微信等新媒體加強公益宣傳，普及安全知識，強化公眾防災意識，提高防災避險、自救互救能力。