新冠肺炎疫情防控背景下的韌性城市規(guī)劃與建設(shè)

冷紅 赫蘭秀

引言

韌性城市是指“城市或城市系統(tǒng)能夠化解和抵御外界的沖擊，保持其主要特征和功能不受明顯影響的能力”。韌性城市規(guī)劃研究包括城市應(yīng)對氣候變化、自然災(zāi)害及公共衛(wèi)生安全等一系列問題。

20世紀(jì)90)代，“韌性”首次被引入城市規(guī)劃領(lǐng)域，主要應(yīng)用于預(yù)防地震與洪水等自然災(zāi)害為主的城市防災(zāi)建設(shè)。2019))末，新冠肺炎疫情在世界范圍內(nèi)暴發(fā)，極大地威脅到了全球公眾健康。公眾健康安全與城市規(guī)劃存在較強的關(guān)聯(lián)，城市規(guī)劃如何響應(yīng)疫情防控引發(fā)熱議。在此背景下，韌性城市規(guī)劃關(guān)注重點從原有的自然災(zāi)害擴展到公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域，從預(yù)防災(zāi)害發(fā)生轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)對災(zāi)害發(fā)生的適應(yīng)性規(guī)劃。傳統(tǒng)的韌性城市規(guī)劃通過物質(zhì)系統(tǒng)抵御災(zāi)害，而疫情防控背景下的韌性城市規(guī)劃則通過加強城市應(yīng)對突發(fā)事件的自我調(diào)節(jié)能力和恢復(fù)能力來提升城市韌性。因此，為了更快地從疫情的沖擊中恢復(fù)城市秩序及提高新冠肺炎疫情防控能力，各個城市現(xiàn)已將韌性城市規(guī)劃列入城市建設(shè)重點。

目前，城市規(guī)劃領(lǐng)域諸多學(xué)者提出韌性城市建設(shè)包含基礎(chǔ)設(shè)施韌性、制度韌性、經(jīng)濟韌性和社會韌性四個方面。在疫情防控背景下，本文對韌性城市理念進(jìn)行解讀，并從上述四個方面分析現(xiàn)有城市規(guī)劃存在的短板與挑戰(zhàn)，提出疫情防控背景下韌性城市規(guī)劃建設(shè)思考，旨在推動我國韌性城市規(guī)劃進(jìn)程，提高城市應(yīng)對突發(fā)事件的響應(yīng)能力和恢復(fù)能力。

韌性城市理念

“韌性”這一詞匯最早是物理學(xué)家用來描述當(dāng)材料受到外界沖擊發(fā)生形變時所表現(xiàn)出的抵抗能力，之后先后出現(xiàn)在工程領(lǐng)域、生態(tài)領(lǐng)域，并逐漸被引入人類學(xué)、災(zāi)害學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、城鄉(xiāng)規(guī)劃等社會科學(xué)領(lǐng)域。在此背景下，為了應(yīng)對突發(fā)的氣候變化和自然災(zāi)害，2002)“倡導(dǎo)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展國際理事會”（ICLEI）首次提出“城市韌性”（Urban Resilience）議題，并將其引入城市防災(zāi)領(lǐng)域。由于過去傳統(tǒng)的城市防災(zāi)規(guī)劃已經(jīng)無法滿足城市發(fā)展的需求，我國在十九屆五中全會首次提出了建設(shè)“韌性城市”，旨在增強城市面對氣候變化和自然災(zāi)害時的應(yīng)對能力，韌性城市理念逐漸取代傳統(tǒng)防災(zāi)規(guī)劃并成為國家發(fā)展戰(zhàn)略。

目前，已有諸多專家學(xué)者研究韌性城市，但韌性城市仍然沒有統(tǒng)一的規(guī)定性概念，不同規(guī)劃學(xué)者對韌性城市有著不同的解讀。趙燕菁認(rèn)為韌性包含兩層含義，一是抗沖擊，二是快修復(fù)。仇保興認(rèn)為，韌性城市是指其社會、經(jīng)濟、技術(shù)系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施在不確定因素對其的沖擊下，仍能維持自身基本的功能、結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)和特征的城市。翟國方認(rèn)為韌性城市包含了諸多方面，如自然、經(jīng)濟、社會、文化、技術(shù)、政策等。同時，對于韌性城市規(guī)劃的探討也應(yīng)該是全方面的，不能是單一的、局部的。杰哈（Jha）、邁納（Miner）和斯坦頓（Standon）等學(xué)者認(rèn)為韌性城市建設(shè)主要包括基礎(chǔ)設(shè)施韌性、制度韌性、經(jīng)濟韌性和社會韌性四個方面。

在新冠肺炎疫情防控背景下，韌性城市研究對城市抵御疫情沖擊有著非常重要的作用。各城市應(yīng)盡快加強韌性規(guī)劃，以快速消除疫情對城市發(fā)展的影響。本文將從杰哈等學(xué)者提出的四個方面論述新冠肺炎疫情防控背景下現(xiàn)存城市規(guī)劃的短板與挑戰(zhàn)。

新冠肺炎疫情防控背景下現(xiàn)存城市規(guī)劃的短板與挑戰(zhàn)

目前，除了個別城市制訂了較為完善的韌性規(guī)劃，大多數(shù)城市的韌性規(guī)劃還處于起步階段，尚未形成明晰的建設(shè)路徑和總體方略。在新冠肺炎疫情對城市的沖擊下，進(jìn)一步暴露了我國韌性城市規(guī)劃存在的許多短板以及對基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟、制度、社會層面提出的新挑戰(zhàn)。

（一）基礎(chǔ)設(shè)施韌性層面

城市缺少應(yīng)對突發(fā)衛(wèi)生事件的預(yù)判與提前布局。武漢在新冠肺炎疫情暴發(fā)初期暴露出城市應(yīng)急空間和物資儲備不足，公共醫(yī)療資源緊缺且配置不合理等問題。武漢市主要醫(yī)療資源集中分布在城市人口密度高的老城區(qū)和商圈附近。疫情暴發(fā)時，人員密集增大了防疫難度，嚴(yán)重威脅到城市正常運轉(zhuǎn)。與此同時，城市空間布局不合理也造成了消極的影響，在前期城市規(guī)劃中，城市用地布局缺乏冗余空間。疫情暴發(fā)后，醫(yī)療救治場所嚴(yán)重不足，臨時征用室內(nèi)體育場館作為應(yīng)急醫(yī)療場所，后又快速建設(shè)火神山、雷神山兩座方艙醫(yī)院，來滿足防疫的需求（圖1、圖2）。

圖1 武漢體育中心方艙醫(yī)院

圖2 雷神山醫(yī)院

（二）制度韌性層面

現(xiàn)階段我國韌性城市規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)體系不完善，城市建設(shè)缺乏強制性保障，相關(guān)對策不成系統(tǒng)。如北京市在城市韌性層面結(jié)合城市韌性評價與城市風(fēng)險分析提出若干對策，但并沒有與《北京城市總體規(guī)劃（2016)—2035)）》相結(jié)合，形成系統(tǒng)化、制度化的建設(shè)方案。除此之外，公共安全、交通運輸?shù)雀黝I(lǐng)域之間聯(lián)動協(xié)作能力不足，突顯城市應(yīng)急管理短板。疫情防控期間，為了避免疫情外溢，不少區(qū)域采用“一刀切”的交通管控措施，部分地方對涉及民生保障的城市停車、貨車運輸?shù)冗^度執(zhí)法（圖3），有些疫情不嚴(yán)重的地區(qū)也禁止機動車出行，缺乏科學(xué)有效的智慧交通管理。由于政府缺乏對城市各要素的信息化平臺化管理，無法形成高效的防疫制度體系，導(dǎo)致相關(guān)防疫政策實施滯后，進(jìn)一步增加了城市防疫難度。

圖3 區(qū)域交通管制

（三）經(jīng)濟韌性層面

新冠肺炎疫情暴發(fā)的城市往往會出現(xiàn)物資緊缺的情況，短時間內(nèi)全國其他城市的補給并不能及時地填補缺口，主要的資源缺口一般都是由省內(nèi)周邊城市提供。疫情發(fā)生時，許多省市由于資源供應(yīng)不足，從而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈斷裂。其主要原因是城市規(guī)劃過程中區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局不合理及產(chǎn)業(yè)鏈不完善導(dǎo)致的城市經(jīng)濟韌性差。為預(yù)防和控制新冠肺炎的傳播，各國都采取了“封鎖城市”的措施限制人口流動，對服務(wù)、零售、休閑、酒店、娛樂、交通等多個行業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害。隨著企業(yè)收入的下降，失業(yè)率可能會大幅上升，從而進(jìn)一步將經(jīng)濟的供給側(cè)沖擊轉(zhuǎn)變?yōu)楦蟮男枨髠?cè)沖擊。除此之外，疫情對傳統(tǒng)行業(yè)的中微企業(yè)的沖擊較大，打破穩(wěn)定的市場，導(dǎo)致城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，城市GDP下降，且短時間內(nèi)難以恢復(fù)。

（四）社會韌性層面

社區(qū)作為城市的基本單元，是城市治理的重要組成部分。社區(qū)內(nèi)部社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)及社區(qū)空間等都是城市社會韌性的影響因素。目前，公眾對社區(qū)活動的參與度較低，缺乏社區(qū)歸屬感，社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)薄弱，對公共安全風(fēng)險認(rèn)知不足且缺乏應(yīng)對能力，不利于社區(qū)應(yīng)對突發(fā)事件時的交流合作。除此之外，疫情發(fā)生時，小區(qū)封閉式管理（圖4），人群活動范圍受限，社區(qū)內(nèi)部的綠地和公共空間不足以滿足居民的行為活動需求，且大多數(shù)老舊社區(qū)內(nèi)部沒有預(yù)留綠地空間，導(dǎo)致疫情發(fā)生時，社區(qū)內(nèi)缺乏防疫場地及隔離場所，物質(zhì)空間亟待改善。社會網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)空間等方面脆弱性的表現(xiàn)，揭露了社區(qū)風(fēng)險治理體系的不完備與治理能力的薄弱，缺乏社會韌性。

圖4 小區(qū)封閉管理

新冠肺炎疫情防控背景下韌性城市規(guī)劃思考

針對上述疫情防控背景下現(xiàn)存城市規(guī)劃的短板與挑戰(zhàn)，可以看出傳統(tǒng)的韌性城市規(guī)劃已不能滿足疫情防控的要求，且相關(guān)規(guī)劃政策的落實，缺乏強制性保障。本文從頂層設(shè)計—規(guī)劃編制—規(guī)劃實施三個層面提出疫情防控背景下韌性城市規(guī)劃重點（圖5），旨在推進(jìn)我國韌性城市規(guī)劃建設(shè)。

圖5 疫情防控背景下城市規(guī)劃重點

（一）頂層設(shè)計

突如其來的新冠肺炎疫情，引發(fā)了社會各界對韌性城市規(guī)劃的關(guān)注。習(xí)近平總書記2020)4月10日在中央財經(jīng)委員會第七次會議上發(fā)表重要講話，強調(diào)“打造韌性城市，建立高質(zhì)量的安全系統(tǒng)”，標(biāo)志著我國韌性城市規(guī)劃已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略層面。 2020)10月，《國家中長期經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》中要求：“在生態(tài)文明思想和總體國家安全觀指導(dǎo)下制定城市發(fā)展規(guī)劃，打造宜居城市、韌性城市、智能城市，建立高質(zhì)量的城市生態(tài)系統(tǒng)和安全系統(tǒng)?！?020)11月，黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五)規(guī)劃和二〇三五)遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中提出建設(shè)“韌性城市”，“提高城市治理水平，加強特大城市治理重點中的風(fēng)險防控”。在疫情防控背景下已有個別城市針對公共衛(wèi)生安全提出韌性城市規(guī)劃指導(dǎo)意見，旨在全面提升城市應(yīng)對突發(fā)事件的響應(yīng)能力。如南京市委市政府組織專題研討，提出應(yīng)從基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境和治理體系等方面全方位增強城市韌性；西安市通過先期開展前瞻性研究，為相關(guān)韌性規(guī)劃編制提供借鑒和參考，將“建設(shè)韌性城市”納入“西安市‘十四五’經(jīng)濟社會發(fā)展綱要”，將“強化城市韌性”納入全新的國土空間規(guī)劃。除此之外，為了更好地應(yīng)對未來各種災(zāi)害，政府相關(guān)部門應(yīng)該盡快健全韌性城市建設(shè)法律法規(guī)體系，制定針對韌性城市規(guī)劃的指導(dǎo)意見。

（二）規(guī)劃編制

現(xiàn)階段雖然不少城市已經(jīng)開展韌性城市規(guī)劃，甚至將韌性城市規(guī)劃列入國土空間規(guī)劃重點專項規(guī)劃單元，但針對疫情防控、公共衛(wèi)生安全方面的規(guī)劃內(nèi)容尚不完善。結(jié)合中央全面深化改革委員會第十二次會議提出的“完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系”的指示，城市應(yīng)將疫情防控相關(guān)規(guī)劃盡快納入國土空間規(guī)劃體系，從總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項規(guī)劃三個規(guī)劃編制層面，落實疫情防控要求，提升城市韌性。

1.總體規(guī)劃層面。應(yīng)積極發(fā)揮總體規(guī)劃公共政策屬性以及對經(jīng)濟社會的宏觀調(diào)控功能，在國家宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，通過省級區(qū)域聯(lián)動、市縣布局設(shè)施完善及鎮(zhèn)鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進(jìn)，健全疫情防控規(guī)劃體系。省級總體規(guī)劃的疫情防控重點在于推動區(qū)域一體化發(fā)展，打破行政區(qū)劃限制，建立區(qū)域防疫聯(lián)合中心，形成信息、資源、設(shè)施的共建共享與一體化管理，以便于區(qū)域公共衛(wèi)生—地理信息數(shù)據(jù)的共享、資源的及時調(diào)配和設(shè)施的充分利用。在編制市縣級總體規(guī)劃時應(yīng)因地制宜，合理布局產(chǎn)業(yè)，加強與所在城市圈、城市群合作，促進(jìn)多區(qū)域聯(lián)動，在經(jīng)濟上協(xié)同發(fā)展的同時提升城市的經(jīng)濟韌性。如天津市在“十四五”規(guī)劃中就提出建設(shè)雙城發(fā)展格局， 打破城市單中心結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)雙城聯(lián)動，互為補充。鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃應(yīng)加快提升其經(jīng)濟韌性，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，為疫情防控奠定經(jīng)濟基礎(chǔ)。健全公共資源分配機制，在應(yīng)急管理體系中為農(nóng)業(yè)發(fā)展留出余地，完善社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以提升社會韌性。

2.詳細(xì)規(guī)劃層面。作為城市政策的載體和城市管理的依據(jù)，詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)構(gòu)建符合我國城市發(fā)展情況的韌性城市評測指標(biāo)體系與方法，定量研究城市韌性水平，為后疫情時代的韌性城市建設(shè)提供科學(xué)依據(jù)。在詳細(xì)規(guī)劃編制過程中，應(yīng)科學(xué)控制醫(yī)療服務(wù)設(shè)施用地占比，合理布局醫(yī)療資源，預(yù)留臨時性集中醫(yī)療設(shè)施用地，構(gòu)建良好的公共衛(wèi)生應(yīng)急救治醫(yī)療空間結(jié)構(gòu)布局，推動城市公共安全體系與應(yīng)急物資儲備的建設(shè)，提前做好應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的準(zhǔn)備。如北京在《關(guān)于加快推進(jìn)韌性城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》中指出，優(yōu)化城市空間布局，城市重要基礎(chǔ)設(shè)施，人員密集場所在空間布局上應(yīng)讓出災(zāi)害高風(fēng)險空間；完善防災(zāi)分區(qū)、統(tǒng)籌布局公共衛(wèi)生安全設(shè)施。

3.專項規(guī)劃層面。主要承擔(dān)著落實和細(xì)化總體規(guī)劃，在總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃之間建立連接的作用。目前城市防災(zāi)專項規(guī)劃中僅有針對抗震、消防、人防和防洪的相關(guān)規(guī)劃編制及設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，還未涉及疫情防控規(guī)劃編制及標(biāo)準(zhǔn)制定。城市可以在綜合防災(zāi)專項規(guī)劃的基礎(chǔ)上，融入城市防疫新視角，編制韌性城市專項規(guī)劃，并對各類安全韌性規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌和耦合，形成綜合性更強的韌性城市專項規(guī)劃。加強城市公共應(yīng)急能力建設(shè)，公共建筑和公園廣場應(yīng)設(shè)定部分空間作為突發(fā)事件的應(yīng)急避難所，同時強化應(yīng)急物資產(chǎn)能保障，確保公共資源供給彈性。完善公共衛(wèi)生安全應(yīng)急體系的建設(shè)，加快補齊基礎(chǔ)設(shè)施、公共衛(wèi)生安全、防災(zāi)減災(zāi)等規(guī)劃短板。在國土空間總體規(guī)劃的整體統(tǒng)籌下，推動防災(zāi)專項規(guī)劃與基礎(chǔ)設(shè)施專項規(guī)劃的協(xié)同共治。如將醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施專項單獨納入規(guī)劃編制體系中，將公共衛(wèi)生風(fēng)險納入防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)專項，針對傳染病多樣性和不確定性的特點，將重大傳染病防治納入城市醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施專項規(guī)劃中，剛性與彈性結(jié)合，在醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施空間布局上滿足防疫需求。

（三）規(guī)劃實施

在規(guī)劃實施層面，按照國土空間規(guī)劃體系中各類規(guī)劃對疫情防控的要求，劃分為城市、社區(qū)兩個主體，落實規(guī)劃決策。

1.城市層面。應(yīng)形成規(guī)劃、實施、管理、監(jiān)測、評估、預(yù)警的全周期、全要素的規(guī)劃管理體系，實現(xiàn)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時的快速響應(yīng)。把握智慧城市和數(shù)字城市建設(shè)的機遇，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)的作用，進(jìn)一步提升城市制度韌性。在智慧城市建設(shè)背景下，城市應(yīng)將靜態(tài)設(shè)施配置轉(zhuǎn)向動態(tài)應(yīng)急能力建設(shè)，對傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施實行數(shù)字化、平臺化、精細(xì)化管理，滿足突發(fā)事件高峰期所需。如南京市樹立“全周期管理”的意識，優(yōu)先加強城市公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施和平臺的建設(shè)，建構(gòu)反應(yīng)靈活、上下協(xié)調(diào)、聯(lián)防聯(lián)控的應(yīng)急管理體制。紐約在韌性城市規(guī)劃中提出應(yīng)建立城市各部門決策者、非政府組織、基礎(chǔ)管理者、社區(qū)、公民等多主體的協(xié)作體系。我國國家政府及地方政府也應(yīng)建立以政府為核心的多元主體共治模式，打破政府各部門內(nèi)部以及與外界的屏障，促進(jìn)跨領(lǐng)域、跨部門協(xié)作，完善全周期應(yīng)急管理體系，為長期的城市韌性建設(shè)打下堅實的基礎(chǔ)。

2.社區(qū)層面。社區(qū)作為城市公共安全風(fēng)險治理的基本單元，是最能體現(xiàn)城市韌性的部分，因此要提升社會韌性，就需要加強社區(qū)韌性建設(shè)。2020)，習(xí)近平總書記在北京指導(dǎo)新冠肺炎疫情防控工作時強調(diào)：“把防控力量向社區(qū)下沉，加強社區(qū)各項防控措施的落實。”提升市區(qū)—街道—社區(qū)的醫(yī)療服務(wù)水平，在社區(qū)內(nèi)完善應(yīng)急醫(yī)療資源儲備；對社區(qū)空間進(jìn)行整治改造，提高空間的多樣性和冗余性，為快速應(yīng)對各種緊急災(zāi)害打下堅實的基礎(chǔ)；完善城市防疫多層級制度，提升社區(qū)治理能力，加強對基層管理人員的培訓(xùn)，及時向社區(qū)居民科普防疫知識及相關(guān)政策。同時還應(yīng)該發(fā)揮群眾居民的主觀能動性和積極性，提倡公眾參與，增加居民歸屬感，在社區(qū)內(nèi)建立良好的社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，提高社區(qū)自組織能力。在疫情防控背景下，韌性城市規(guī)劃應(yīng)從社區(qū)韌性建設(shè)出發(fā)，以人為本，以智慧化管理平臺為技術(shù)手段，以點帶面，最終實現(xiàn)城市韌性的提升。

結(jié)語

我國傳統(tǒng)的韌性城市規(guī)劃已經(jīng)不足以應(yīng)對疫情常態(tài)化時期出現(xiàn)的各種挑戰(zhàn)。新冠肺炎疫情的暴發(fā)暴露了現(xiàn)行韌性城市規(guī)劃的短板，城市缺乏應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。政府管理部門與城市規(guī)劃部門需要及時糾錯，在吸取現(xiàn)階段城市規(guī)劃經(jīng)驗的同時結(jié)合疫情防控要求提出針對性的韌性城市規(guī)劃，可以從頂層設(shè)計—規(guī)劃編制—規(guī)劃實施三個層面來提升城市韌性，形成多元主體參與，以數(shù)字科技為推動力，全方位多領(lǐng)域共同合作的城市治理模式，進(jìn)而提升城市應(yīng)對突發(fā)事件的適應(yīng)能力和恢復(fù)能力。我們對疫情防控背景下城市規(guī)劃的反思，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在對新韌性城市的規(guī)劃當(dāng)中，而又不應(yīng)僅限于此，還需要更多的思考與實踐。