綜合施策 系統(tǒng)增強(qiáng)城市韌性

蘆嘉慧 翟國(guó)方 魯鈺雯

2020)10月，國(guó)家“十四五”規(guī)劃提出要“增強(qiáng)城市防洪排澇能力，建設(shè)海綿城市、韌性城市”，標(biāo)志著建設(shè)韌性城市正式上升為我國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略。為什么要建設(shè)韌性城市，如何建設(shè)韌性城市，下面就這兩個(gè)問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)單闡述。

韌性城市是應(yīng)對(duì)城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的新理念和新范式

當(dāng)今世界處在一個(gè)不確定性因素越發(fā)突出的時(shí)代。20世紀(jì)以來(lái)，隨著人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的高度集聚，在創(chuàng)造出更多的物質(zhì)財(cái)富的同時(shí)，也帶來(lái)了更多、更高的風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)，除了傳統(tǒng)的地震、洪澇、臺(tái)風(fēng)和泥石流等自然災(zāi)害外，還包括環(huán)境污染、工業(yè)事故、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、交通事故、傳染病等風(fēng)險(xiǎn)，人類已經(jīng)進(jìn)入“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”（圖1）。據(jù)應(yīng)急管理部統(tǒng)計(jì)，2021)中國(guó)自然災(zāi)害共造成1.07億人次受災(zāi)，死亡失蹤867人，直接經(jīng)濟(jì)損失3340.2億元。

圖1 2021)8月土耳其博茲庫(kù)爾特地區(qū)遭遇極端暴雨引發(fā)洪澇災(zāi)害

目前，新冠肺炎疫情還在全球肆虐，給人類帶來(lái)了巨大的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。城市作為人類集體生活的社會(huì)形式和物質(zhì)環(huán)境背景，承擔(dān)著應(yīng)對(duì)并抵御災(zāi)害、風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的第一責(zé)任。如何應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，尤其是城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，是國(guó)內(nèi)外共同關(guān)注的重大問(wèn)題。

韌性城市被認(rèn)為是有效應(yīng)對(duì)城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的新理念和新范式。韌性是指系統(tǒng)在遭受沖擊后反彈或恢復(fù)的響應(yīng)性，是系統(tǒng)具有的防御能力、適應(yīng)恢復(fù)能力和轉(zhuǎn)型學(xué)習(xí)能力的綜合表征?！绊g性城市”是指能夠憑借自身能力抵御災(zāi)害，減輕災(zāi)害損失，并合理地調(diào)配資源以從災(zāi)害中快速恢復(fù)的城市。當(dāng)災(zāi)害事件發(fā)生時(shí)，韌性城市能夠及時(shí)感知、快速應(yīng)對(duì)、迅速恢復(fù)，保持城市基本正常運(yùn)行，并通過(guò)自我調(diào)節(jié)來(lái)更好地應(yīng)對(duì)未來(lái)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。

由于城市是一個(gè)集自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化、基礎(chǔ)設(shè)施等多種要素于一體的復(fù)雜系統(tǒng)，因此，表現(xiàn)在城市韌性上，就是一個(gè)由生態(tài)（自然）韌性、經(jīng)濟(jì)韌性、社會(huì)韌性、治理（政治）韌性、基礎(chǔ)設(shè)施韌性等構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)（圖2）。

圖2 城市韌性的復(fù)雜系統(tǒng)

以聯(lián)合國(guó)為代表的國(guó)際組織都在呼吁開展韌性城市的規(guī)劃建設(shè)，重視社區(qū)韌性的提升。1994)，聯(lián)合國(guó)在橫濱召開了第一屆世界減災(zāi)大會(huì)，首次提出要重視社區(qū)韌性的提升建設(shè)。2005)，第二屆世界減災(zāi)大會(huì)通過(guò)《兵庫(kù)行動(dòng)框架》，“韌性城市”理念貫穿全文。2013)，美國(guó)洛克菲勒基金會(huì)啟動(dòng)“全球100韌性城市”項(xiàng)目。2016)，第三屆聯(lián)合國(guó)住房與可持續(xù)城市發(fā)展大會(huì)（人居Ⅲ）將倡導(dǎo)“城市的生態(tài)與韌性”列為《新城市議程》的核心內(nèi)容之一。日本、荷蘭等國(guó)家一直很重視韌性城市的規(guī)劃和建設(shè)，也取得了積極成效，為世界各國(guó)所借鑒。

我國(guó)的韌性城市也經(jīng)歷了一個(gè)由引介、探索到系統(tǒng)發(fā)展的過(guò)程（圖3）。在2015)之前，我國(guó)的韌性城市建設(shè)基本處于引介階段。在此時(shí)期，有關(guān)韌性城市方面的實(shí)踐工作主要集中在城市面臨地震、洪澇、病疫和恐怖襲擊方面等具體的災(zāi)害韌性，以及經(jīng)濟(jì)衰退或者快速城鎮(zhèn)化方面的經(jīng)濟(jì)韌性。

圖3 我國(guó)韌性城市規(guī)劃建設(shè)發(fā)展過(guò)程

2015)以后，我國(guó)進(jìn)入韌性城市規(guī)劃本土化的探索和快速發(fā)展階段。南京大學(xué)開展的《合肥市市政設(shè)施韌性提升規(guī)劃研究》是我國(guó)首個(gè)基于韌性城市理論的規(guī)劃實(shí)踐項(xiàng)目；國(guó)家自然科學(xué)基金委配合雄安新區(qū)建設(shè)，啟動(dòng)了“韌性雄安”應(yīng)急課題；中國(guó)地震局把“韌性城鄉(xiāng)”列入《國(guó)家地震科技創(chuàng)新工程》。2020)6月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部選取天津、上海、黃石等36個(gè)城市為試點(diǎn)城市，組織開展以“防疫情、補(bǔ)短板、擴(kuò)內(nèi)需”為主題的城市體檢項(xiàng)目，將“安全韌性”作為實(shí)施城市體檢的八項(xiàng)核心指標(biāo)之一。

隨著我國(guó)“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系的確立，安全韌性發(fā)展已成為城市規(guī)劃中的重要內(nèi)容。2020)10月，國(guó)家“十四五”規(guī)劃提出“建設(shè)海綿城市、韌性城市”，韌性發(fā)展已成為我國(guó)城市發(fā)展的重要方向。

建設(shè)韌性城市需要科學(xué)綜合施策

城市是一個(gè)不斷演化發(fā)展的自組織系統(tǒng)，不僅與外部自然進(jìn)行物質(zhì)和能量交換，以維持系統(tǒng)的運(yùn)行，系統(tǒng)內(nèi)部更是有著如自然、經(jīng)濟(jì)、教育、法制、文化等子系統(tǒng)。城市各子系統(tǒng)之間相互支撐和作用，共同影響城市系統(tǒng)的演化。而城市災(zāi)害可以看作是城市子系統(tǒng)內(nèi)部，或者城市子系統(tǒng)之間，或者城市外部與城市之間的關(guān)系調(diào)整，鑲嵌于城市系統(tǒng)的演化過(guò)程中。

因此，我們認(rèn)為，城市的安全韌性系統(tǒng)是一個(gè)由對(duì)象（災(zāi)種）、過(guò)程、要素、治理主體和防災(zāi)空間五個(gè)維度所構(gòu)成的，相互嵌套的五維體系，韌性城市的科學(xué)建設(shè)需要綜合施策（圖4）。

圖4 城市安全韌性五維體系

（一）對(duì)象綜合：多災(zāi)種應(yīng)對(duì)的城市韌性系統(tǒng)

城市風(fēng)險(xiǎn)是多種多樣的，既有傳統(tǒng)的自然災(zāi)害、傳染病、火災(zāi)等，也有核電站泄漏、網(wǎng)絡(luò)攻擊等新技術(shù)發(fā)展帶來(lái)的新興風(fēng)險(xiǎn)。既有像2008)美國(guó)次貸危機(jī)的“灰犀?！笔录?，也有像2001)“9·11”事件的“黑天鵝”事件。盡管不同災(zāi)害應(yīng)對(duì)的基本理論和思路基本相同，但具體操作千差萬(wàn)別，需要具體災(zāi)害具體分析。

如今復(fù)合災(zāi)害發(fā)生的案例并不少見(jiàn)。例如2008)的中國(guó)南方雪災(zāi)引發(fā)了交通癱瘓等基礎(chǔ)設(shè)施的失效；2011)日本以東的太平洋大地震引發(fā)海嘯，海嘯又引發(fā)福島核電站的核泄漏，核泄漏造成半徑20km內(nèi)的居民長(zhǎng)期無(wú)家可歸，即使災(zāi)害已經(jīng)發(fā)生了10余)，但仍然還有2萬(wàn)多人遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)避難；新冠肺炎疫情還在肆虐全球，有些地方疊加發(fā)生了高溫干旱、地震、洪澇等災(zāi)害，不僅增加了抗疫的難度，也加劇了災(zāi)害造成的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失（圖5、圖6）。因此，一個(gè)具有系統(tǒng)韌性的城市，不僅僅局限于單災(zāi)種的應(yīng)對(duì)，而是在可能引發(fā)次生災(zāi)害或多災(zāi)害并發(fā)的情景下，仍能保持城市功能的正常運(yùn)行。

圖5 重慶持續(xù)高溫少雨，嘉陵江河床暴露

圖6 鄭州特大暴雨災(zāi)害后遭受新一輪的新冠肺炎疫情，加大洪澇災(zāi)害應(yīng)對(duì)難度

然而，以往的城市防災(zāi)建設(shè)中，其災(zāi)種應(yīng)對(duì)更多是基于洪澇、地震、事故災(zāi)害等單災(zāi)種的應(yīng)對(duì)，缺少對(duì)多災(zāi)種情景下災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性分析和綜合規(guī)劃應(yīng)對(duì)。而城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估是韌性城市規(guī)劃建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，不僅要評(píng)估地震、洪澇等單一災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)大小，還要評(píng)估這些災(zāi)害引發(fā)的次生災(zāi)害、次次生災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)，甚至也要考慮地震、洪澇等不同的災(zāi)害在時(shí)空上同時(shí)獨(dú)立發(fā)生的可能。災(zāi)害造成的影響，不僅有人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，甚至還會(huì)對(duì)自然環(huán)境和社會(huì)文化產(chǎn)生負(fù)面的影響。因此，多災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)的綜合評(píng)估與應(yīng)對(duì)，需要多學(xué)科、多部門的緊密協(xié)同合作。

（二）過(guò)程綜合：災(zāi)前—災(zāi)中—災(zāi)后的全過(guò)程綜合

災(zāi)害的發(fā)生，有時(shí)看起來(lái)好像是突發(fā)的，但實(shí)際上往往經(jīng)歷了一個(gè)較長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程。例如地震，只有當(dāng)能量集聚到一定規(guī)模、必須釋放時(shí)才會(huì)發(fā)生，因此具有一定的周期性。安全事故，也遵循海恩法則，即：每一起嚴(yán)重事故的背后，必然有29起輕微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隱患。該法則同時(shí)告訴我們，事故的發(fā)生是量變的結(jié)果，再完美的制度，如果不落到實(shí)處，都將導(dǎo)致嚴(yán)重事故發(fā)生。

因此，韌性城市的規(guī)劃建設(shè)，應(yīng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，是災(zāi)前的預(yù)防和監(jiān)測(cè)、災(zāi)中的應(yīng)急處理和災(zāi)后的恢復(fù)與重建的統(tǒng)一，包括城市風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)研究、避險(xiǎn)降險(xiǎn)、應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、決策指揮、恢復(fù)重建等多方面內(nèi)容。這三個(gè)階段環(huán)環(huán)相扣，一環(huán)失誤，后環(huán)緊急，還易引發(fā)次生災(zāi)害。

隨著2018)我國(guó)應(yīng)急管理部門的組建，應(yīng)急管理總體上要求關(guān)口前移、源頭治理、全過(guò)程治理，有力地推進(jìn)了我國(guó)城市防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力的提升。但由于體制、機(jī)制、法制等原因的影響，市縣等基層的工作重點(diǎn)還是災(zāi)后的應(yīng)急救援，工作模式還是“政出多門”“九龍治水”，一定程度上影響了城市韌性的有效提升。因此，有必要將城市應(yīng)急預(yù)案編制與演練、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置、災(zāi)后恢復(fù)與重建等內(nèi)容融入到城市規(guī)劃建設(shè)的日常工作中，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)和災(zāi)害應(yīng)對(duì)從非常態(tài)化到常態(tài)化準(zhǔn)備的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建常態(tài)與應(yīng)急相結(jié)合的新型韌性治理體系。

（三）要素綜合：多要素相互支撐的韌性治理體系

城市安全的治理要素，一般由城市安全管理的法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、組織機(jī)構(gòu)、治理機(jī)制以及信息支撐等構(gòu)成。多種要素的相互協(xié)調(diào)與支撐，才能建構(gòu)起一個(gè)靈活而穩(wěn)定的城市安全系統(tǒng)。

韌性評(píng)價(jià)模型與評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建是韌性從理論到實(shí)踐的橋梁，而要素是韌性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。不同的要素在城市韌性中的作用存在差異，在不同的國(guó)家、不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、不同的災(zāi)害發(fā)展階段、對(duì)不同的災(zāi)害種類等都是不一樣的。因此，要素的選取、要素對(duì)災(zāi)害損失以及恢復(fù)過(guò)程的影響需要進(jìn)行具體而細(xì)致的分析，尤其是引進(jìn)和借鑒國(guó)外理論與方法時(shí)，需要充分關(guān)注中國(guó)與西方國(guó)家之間存在的政治制度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的差異，也需要有一個(gè)本地化和適用性檢驗(yàn)的過(guò)程。

在對(duì)中國(guó)城市災(zāi)害韌性評(píng)估及其提升策略進(jìn)行研究時(shí)，盡管借鑒了2014)Cutter等學(xué)者提出的社區(qū)基線韌性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（BRIC），構(gòu)建了經(jīng)濟(jì)韌性、社會(huì)韌性、環(huán)境韌性、社區(qū)韌性、基礎(chǔ)設(shè)施韌性及組織韌性6個(gè)方面的二級(jí)指標(biāo)，但對(duì)于三級(jí)指標(biāo)，我國(guó)并沒(méi)有直接采用Cutter等的指標(biāo)，而是在綜合梳理國(guó)內(nèi)外既有文獻(xiàn)研究成果的基礎(chǔ)上，根據(jù)城市災(zāi)害韌性的含義，依照指標(biāo)體系構(gòu)建的原則，通過(guò)參考所選指標(biāo)在已有文獻(xiàn)中出現(xiàn)的頻率，依據(jù)其在國(guó)內(nèi)城市的發(fā)展?fàn)顩r與數(shù)據(jù)獲取的難易程度，選取了指標(biāo)并建立定量研究和定性研究相結(jié)合的復(fù)合指標(biāo)體系，評(píng)估了我國(guó)288個(gè)地級(jí)市的城市韌性水平，為城市災(zāi)害韌性提升策略制定提供了科學(xué)依據(jù)，得到了學(xué)界較好的肯定。

（四）主體綜合：多主體共同參與的韌性治理機(jī)制

城市的安全韌性需要社會(huì)各個(gè)主體的共同參與。社會(huì)是人與人關(guān)系的總和。不同的社會(huì)機(jī)構(gòu)，如家庭、學(xué)校、社區(qū)、社團(tuán)組織、企業(yè)和政府等，對(duì)城市安全所起的作用各不相同。針對(duì)不同的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，不同的治理主體，如各級(jí)政府、社會(huì)以及個(gè)人，在不同的環(huán)節(jié)中發(fā)揮的作用以及相互協(xié)調(diào)合作，也是不一樣的。因此，構(gòu)建良好的多主體共同參與的韌性治理機(jī)制，應(yīng)遵循“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策”的原則，實(shí)現(xiàn)各主體高效而有序地合作與應(yīng)對(duì)。

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)在韌性城市規(guī)劃與實(shí)踐方面，公眾參與的廣度、深度與成效還存在一定的差距。頂層設(shè)計(jì)與問(wèn)計(jì)于民相結(jié)合，已經(jīng)成為韌性城市建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，可有效提高政府、社會(huì)組織和居民在各種緊急情況下的存續(xù)、適應(yīng)和協(xié)同發(fā)展的能力。在國(guó)家的層面上，加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提升是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的微觀表征。而在居民層面，韌性城市、韌性社區(qū)的建設(shè)可以增強(qiáng)城市內(nèi)居民利用其現(xiàn)有的技能、知識(shí)和資源來(lái)應(yīng)對(duì)各種危機(jī)的能力；促進(jìn)居民主動(dòng)地通過(guò)去了解更多的相關(guān)政府和社會(huì)組織積極建立社會(huì)聯(lián)系，提高居民的社會(huì)參與度并提升社會(huì)責(zé)任感。

（五）空間綜合：將韌性理念融入到城市的空間規(guī)劃之中

任何活動(dòng)都必須在一定的空間中完成?？臻g是有層級(jí)的，按照主體責(zé)任進(jìn)行劃分，自上而下與國(guó)家的行政管理機(jī)構(gòu)的層級(jí)相對(duì)應(yīng)，有國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）等層級(jí)。如果安全事件的影響超越國(guó)境的話，像世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織會(huì)介入。空間規(guī)模也是有大小的，具體可以用面積或高度（如山脈）或深度（如海洋）來(lái)表征。特定的空間活動(dòng)（如城市），既受到空間內(nèi)部要素（如區(qū)）的影響，也受到空間外部環(huán)境的制約（如省甚至國(guó)家、國(guó)際），因此，韌性城市的規(guī)劃建設(shè)，必須做到在空間體系中的無(wú)縫對(duì)接。

在傳統(tǒng)的城市規(guī)劃建設(shè)中，盡管有城市抗震防災(zāi)、防洪、人防、消防等規(guī)劃，但由于缺乏上位的城市綜合防災(zāi)規(guī)劃或城市韌性提升規(guī)劃，在城市層面缺乏總體目標(biāo)和各災(zāi)種應(yīng)對(duì)策略的相互協(xié)調(diào)，再加上各個(gè)規(guī)劃獨(dú)立編制，經(jīng)常造成空間資源利用的沖突和浪費(fèi)，降低了空間利用效率，影響了城市韌性提升效能。今后一方面要將城市韌性提升納入城市國(guó)土空間總體規(guī)劃的總目標(biāo)，同時(shí)編制城市綜合防災(zāi)規(guī)劃或城市韌性提升規(guī)劃，明確城市防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的總目標(biāo)、總?cè)蝿?wù)和總策略；另一方面，在城市國(guó)土空間總體規(guī)劃和綜合防災(zāi)規(guī)劃等上位規(guī)劃的指導(dǎo)下，除了編制各個(gè)災(zāi)種的專項(xiàng)規(guī)劃外，還應(yīng)在各個(gè)層級(jí)的專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃中具體落實(shí)韌性理念。