浙江省“一肩挑”政策實施評價研究
——以杭州市蕭山區(qū)G村為例

中國計量大學(xué)人文與外語學(xué)院 董佩玟，張珂，徐賢婷，倪佳檸，賈依娜·阿德勒

一、背景

制度建設(shè)是近年來的重要議題，制度創(chuàng)新貫穿于社會發(fā)展的各方面。以農(nóng)村基層治理為例，“一肩挑”就是重要的制度創(chuàng)新，它是指村黨組織書記、村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責(zé)人由同一人擔(dān)任①。雖然“一肩挑”作為一種正式的制度是近兩年才提出的，但在20世紀90年代前后，部分地區(qū)開始嘗試對“一肩挑”模式進行探索，如1988年湖北省谷城縣冷集鎮(zhèn)進行“一肩挑”嘗試。三十多年來，全國實施“一肩挑”模式的農(nóng)村比例不斷提高，并取得了一定的成效。

實踐表明，實施“一肩挑”政策有利于鞏固黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位，同時也能夠緩解村“兩委”之間的摩擦，有效推動了基層治理。2017年以來，“一肩挑”政策越來越受到黨的高度關(guān)注。逐步出臺的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》等文件都強調(diào)，全面推行村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會主任。這些文件的出臺將“一肩挑”政策置于國家既定政策的高度，并要求在全國范圍內(nèi)推進“一肩挑”。然而，由于不同地區(qū)的經(jīng)濟基礎(chǔ)與發(fā)展?fàn)顩r存在差異，導(dǎo)致地方在推進“一肩挑”的實施過程中產(chǎn)生了一些問題。因此，我們在向全國范圍內(nèi)的廣大農(nóng)村全面推進“一肩挑”的同時，更應(yīng)排除各方困難、利用各種條件以最大限度發(fā)揮“一肩挑”的效用。

二、歷史演變與價值

（一）“一肩挑”制度的歷史演變

1.初期探索階段。20世紀80年代，在村委會普遍成立的背景下，產(chǎn)生了關(guān)于鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)權(quán)歸屬問題的爭論，即在農(nóng)村基層治理體系中，村黨組織書記與村民委員會主任兩者之中誰居于領(lǐng)導(dǎo)地位？又如何解決因領(lǐng)導(dǎo)權(quán)歸屬問題的模糊而產(chǎn)生的兩委內(nèi)部矛盾、職權(quán)則難以區(qū)分的問題？為了解決上述問題，有些地方開始在實踐中嘗試運用“一肩挑”。1988年湖北省谷城縣冷集鎮(zhèn)率先組織13個千人以下的村進行“一肩挑”的嘗試，并于1993年將該模式推廣至全鎮(zhèn)②。此后，山東、海南、廣東等地的農(nóng)村也對“一肩挑”模式進行了初步探索。

2.鼓勵提倡階段。進入20世紀以來，黨中央愈發(fā)重視農(nóng)村黨組織在農(nóng)村各項事務(wù)中的作用。2002年7月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》中提出：“提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認以后，再推薦為黨支部書記人選”③。從文件可知，在這一階段國家對“一肩挑”政策的實施以鼓勵倡導(dǎo)為主。中共中央組織部、民政部的主要領(lǐng)導(dǎo)在全國村兩委換屆選舉工作座談會上提倡“一肩挑”政策，但地方應(yīng)立足實際，不搞一刀切④。到2016年底，全國約有30%的鄉(xiāng)村實施了“一肩挑”政策。

3.全面推行階段。2018年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃2018-2022》，明確指出大力推進村“一肩挑”，規(guī)定村級黨政“一肩挑”占比要從2016年的30%,增加到2022年50%⑤。后來中共中央發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》與《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》這些文件中，都明確規(guī)定了村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責(zé)人。由此可見，在制度設(shè)計層面，村兩委“一肩挑”制度正式成為一種中央既定政策并在全國范圍內(nèi)推行。

（二）“一肩挑”制度的價值

（1）化解“兩委”矛盾的重要法寶。長期以來，由于在制度設(shè)計上對村“兩委”責(zé)任的劃分模糊不清等原因，導(dǎo)致村“兩委”之間一直存在職權(quán)不分、相互推諉等問題?！耙患缣簟闭呙鞔_規(guī)定黨組織書記與村委會主任由同一人擔(dān)任，并由其全面領(lǐng)導(dǎo)村中的各項事務(wù)，使村“兩委”之間的關(guān)系得以明確，解決了鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)權(quán)長期以來模糊不清的問題，從源頭化解了村“兩委”的矛盾。（2）加強黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)實需求。在農(nóng)村基層治理中，基層黨組織是實現(xiàn)黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)的載體,故而鞏固村黨組織在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位是迫在眉睫的，應(yīng)當(dāng)充分承擔(dān)起黨組織在基層治理工作中的掌舵人角色。在“一肩挑”制度內(nèi)涵的要求下，村兩委的權(quán)力得到了一定程度上的制約，對黨中央的全面領(lǐng)導(dǎo)工作帶來了積極推動作用，以達到黨對“一肩挑”工作的最初目的與價值實現(xiàn)。（3）實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在舉措。中國特色社會主義邁入了新時代，鄉(xiāng)村社會正經(jīng)歷重大變革，鄉(xiāng)村治理面臨的困難重重?！耙患缣簟敝贫日菍r(nóng)村基層治理制度的重大創(chuàng)新，它理順了“兩委”關(guān)系,鞏固了黨在農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)地位，完善了村級議事協(xié)商機制等制度保障，使鄉(xiāng)村治理的制度體系更加健全。同時，在“一肩挑”政策的要求下，村干部也需通過不斷的學(xué)習(xí)來提高治理能力，這對于鄉(xiāng)村治理能力的提升產(chǎn)生了積極影響，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在舉措。

三、內(nèi)涵及相關(guān)理論

（一）內(nèi)涵解析

“一肩挑”的主體是村黨組織書記。村黨組織書記應(yīng)依法承擔(dān)起村委會主任、村級集體經(jīng)濟組織以及合作經(jīng)濟組織負責(zé)人的角色。客體是指村黨組織書記必須承擔(dān)的職能職責(zé)，即上述多種角色的工作職能職責(zé)，并在此基礎(chǔ)上加強指導(dǎo)與規(guī)范工作，支持保障各群體各組織工作的順利展開?！耙患缣簟备母锵抡麄€換屆工作的展開必須經(jīng)過黨內(nèi)選舉、動員組織參加村民委員會選舉、股東代表大會選舉，從而最終實現(xiàn)村黨組織書記的“一肩挑”。整套流程是可選擇的，具有雙向進入、交叉任職的特點。

（二）制度優(yōu)勢

“一肩挑”是以強化黨組織在基層治理工作中的領(lǐng)導(dǎo)地位為目的，推行的村書記與村主任“一肩挑”，村委委員和支部委員交叉任職的一種制度。我國不同地區(qū)之間的實際換屆選舉狀況略有不同?！耙患缣簟闭叩膶嵭?，可以有效解決基層管理中存在的問題，為村干部治理鄉(xiāng)村提供良好的制度保障，其積極作用還包括：第一，是國家政策的具體貫徹落實，是國家與基層之間緊密的協(xié)調(diào)紐帶，有利于黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，有利于村民自治；第二，維持良好的基層內(nèi)部秩序，避免治理混亂的風(fēng)險，在一定程度上提高公共事務(wù)治理效率；第三，村班子的優(yōu)化精簡，降低兩委矛盾，在使村務(wù)治理更加靈活便捷的同時還可以減少行政成本；第四，提高村民自治效率促進了自治重心的下移，可以最大化調(diào)動村民參與治理的積極性與主動性。

（三）內(nèi)在邏輯

（1）組織再造模式。組織再造是指村兩委“一肩挑”變革帶來的組織的變化，在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化這一大環(huán)境中的組織重塑。在鄉(xiāng)村治理中，應(yīng)做到以政府為主導(dǎo)的“治理”和以基層群眾自我服務(wù)的自治達到有效整合，即鄉(xiāng)村治理和村民自治有機結(jié)合。兩者在組織規(guī)劃、事權(quán)、思想指導(dǎo)而言，都是相輔相成的關(guān)系，在組織再造的過程中要將落腳點置于鄉(xiāng)村——國家治理能力體系現(xiàn)代化上。要考慮其中的風(fēng)險和兩面性并進行有效規(guī)避，以達到建設(shè)好村級組織治理的目標。（2）政治吸納模式。所謂政治吸納，即政治體系在功能實現(xiàn)的基礎(chǔ)上的對社會的一種制度安排，主要體現(xiàn)在政治體系的社會吸納功能層面，而我們通過“把政黨帶進來”解決村干部的激勵問題。一是政治激勵，暢通黨組織書記的晉升道路；二是物質(zhì)激勵，在中央財政的支持下村干部待遇會逐年提升；三是榮譽激勵，在心理層面上使村干部得到認可感。

（四）實施機制

（1）干部的選用機制。在村班子中有合適候選人的情況下，通過選舉轉(zhuǎn)讓的方式來實現(xiàn)選用路徑，如優(yōu)秀書記兼主任。在村班子中沒有合適候選人時，可以采用回請制、試崗制、下派制、返聘制這四種路徑去挑選最合適的候選人。（2）落選人員安置機制。在換屆選舉中，針對落選人員也應(yīng)建立合理的安置安撫機制。各地常見的安置手段多為柔性安排，例如：職位降格但待遇不變、提前退讓但待遇不變、落選后返聘、崗位再安置等等。（3）干部的激勵監(jiān)督機制。為了更好更高效地調(diào)動“一肩挑”村干部的工作積極性，配套的激勵監(jiān)督機制不可或缺。一方面，通過提高薪酬、增加晉升機會等手段去表彰、鼓勵干部的工作，同時安排培訓(xùn)提升干部的工作能力。另一方面，通過開展黨員議事會和村民議事會等多方監(jiān)督來制約權(quán)力。

四、案例概況

（一）基本情況

在2020年7月9日 杭 州 蕭山的村社組織換屆試點工作正式啟動，G村作為試點村之一，在9月上旬基本完成了換屆工作。書記主任“一肩挑”，任期“三改五”等在試點區(qū)全面推行，通過對村社體系、權(quán)力運行及架構(gòu)等一系列變革，在制度設(shè)計上為全省市的“一肩挑”改革工作進行積極探索，提供經(jīng)驗。G村位于杭州市蕭山區(qū)浦陽鎮(zhèn)，是由原先的四個小的自然村組成，被浙江省政府命名為“省級全面小康建設(shè)示范村”，也是浦陽鎮(zhèn)規(guī)模最大的行政村。全村占地4.5平方公里，共有1200戶，戶籍人口3650人，外來常住人口1450人。

（二）G村實施“一肩挑”政策的整體成效

第一，村委干部數(shù)量減少，緩解了村委組織結(jié)構(gòu)混亂，人員冗余的問題。G村在推行“一肩挑”政策過程中，順勢推動了本村的村委組織結(jié)構(gòu)調(diào)整：村干部人員隊伍更加精簡，分工聯(lián)系更加明確，責(zé)任認定也更加清晰。第二，村委干部年齡和學(xué)歷結(jié)構(gòu)得到改善，解決了村委干部老齡化、素質(zhì)偏低的問題?！耙患缣簟闭邔嵤┖?，G村也拓寬了自身選人用人的視野，尤其注重加強后備力量的培養(yǎng)與選拔。G村按照村社后備力量數(shù)與村社兩委班子成員數(shù)1:1的比例來儲備后備力量，其中主職后備至少有1名在45周歲以下，為本村村務(wù)建設(shè)的可持續(xù)性發(fā)展提供了堅實的后備力量。第三，村委干部的待遇得到極大提高，解決了待遇偏低，村委工作積極性不高的問題。G村為了加強村務(wù)專職工作者隊伍建設(shè)，在實施“一肩挑”政策后進一步完善了村務(wù)工作者的工資福利政策，采取“基本工資+工作津貼+生活補貼+任職年限津貼”的報酬制度，工資福利的保障與提高在極大程度上刺激了村委干部的工作積極性，同時也激勵了年輕一代的新生力量投入到村務(wù)建設(shè)當(dāng)中去。第四，村“兩委”之間的矛盾大大減少，工作效率進一步提高。實行“一肩挑”政策后，原有的容易產(chǎn)生矛盾的二元權(quán)利結(jié)構(gòu)被打破，使村務(wù)工作的展開更加便利，減少了復(fù)雜的流程與不必要的協(xié)調(diào)工作，進一步提高了決策的下達速度和村委的工作效率。村民滿意度提高，進一步強化了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，鞏固了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。實施“一肩挑”政策之后，村書記兼任村委會主任實現(xiàn)了黨務(wù)、村務(wù)一把抓，有效地向村民傳達了黨組織的意圖，村民對村委干部的工作能力認可度也得到了進一步的提高，這極大地增強了黨的組織和群眾基礎(chǔ)，使村黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)村級的各項事務(wù)。雖然“一肩挑”政策的實施，取得了許多成效，但經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，因為這項政策還處在初期實踐階段，所以還不是很完善。課題組針對G村開展了實地調(diào)研，通過走訪，問卷發(fā)放，向村委主任及工作人員進行了解后發(fā)現(xiàn)在實施過程中也存在一些問題與困境。

五、存在問題

（一）行政化加劇，誘導(dǎo)體制性過熱問題

在推進基層治理現(xiàn)代化過程中，“一肩挑”政策在向下推行時會出現(xiàn)被片面解讀的問題，這就很容易誤導(dǎo)村級組織按照機關(guān)制度來進行組織管理，進而加劇村級組織的行政化，造成村級治理的群眾自治性質(zhì)發(fā)生改變。同時，在“一肩挑”政策實施后，國家對基層治理采取了更為積極的手段，極大地刺激著村級干部處理本村事務(wù)、有所作為的急切心情，這就很容易造成基層治理體制性過熱的問題，導(dǎo)致一些地區(qū)在發(fā)展本地產(chǎn)業(yè)時脫離實際。

（二）政策實施機制不完善，缺少保障

在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中，尤其是推行“一肩挑”政策以來，出現(xiàn)了很多新的問題，亟需國家法治體系的完善和保障。我國現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理所遵循的法律法規(guī)很大程度上都是參照城市治理立法，國家的法律法規(guī)與鄉(xiāng)村的治理規(guī)則還未得到有效銜接，這就使法律很難解決鄉(xiāng)村治理過程中出現(xiàn)的新問題與新挑戰(zhàn)，從而造成相關(guān)政策的缺失，無法保障“一肩挑”政策的良好實施。

（三）人才流失，干部壓力加大

在實施“一肩挑”改革情況下，一方面對于干部選舉的門檻提高，村兩委“一肩挑”對干部提出了更高的要求，無論是年齡、學(xué)歷、還是政治面貌都有了一定的限制，對于干部的綜合能力、政治素養(yǎng)、群眾基礎(chǔ)等也提出了較高的要求，一時難以選出可以勝任的人才。另一方面，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，許多年輕人或有能力的人才更加趨向離開農(nóng)村，人才不斷外流。同時，在改革后，行政人員精簡但行政事務(wù)卻更加復(fù)雜煩瑣，基層干部的工作任務(wù)與壓力勢必增加。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，如果干部的薪酬待遇沒有提高，不能滿足家庭需要，對于村干部來說無疑加劇了壓力。

（四）監(jiān)督困難，容易形成“絕對權(quán)力”

從內(nèi)部監(jiān)督來看，改革之前村主任和書記之間可以實現(xiàn)互相監(jiān)督與制衡，但改革之后，由一人任職，導(dǎo)致制約失衡，并且形成了權(quán)利的高度集中，容易形成“絕對權(quán)利”，這要求村干部具有極高的自我約束能力，否則就會滋生基層腐敗。從外部監(jiān)督來看，一方面大多數(shù)村民不敢監(jiān)督或民主監(jiān)督渠道受阻。另一方面有關(guān)部門也缺乏對于村干部的科學(xué)考評和系統(tǒng)巡查，審計缺乏針對性與力度。

（五）引發(fā)新矛盾與 “利益受損者”的抗?fàn)?/h3>

表1 G村實施“一肩挑”后村三委干部分工表

從目前調(diào)研來看，由于缺少對政策的了解，部分村民對實施“一肩挑”政策并不完全認同，這就說明“一肩挑”政策的民意基礎(chǔ)還不夠牢固，如若強行推進基層治理改革，就很容易使村民產(chǎn)生不滿情緒。同時，“一肩挑”打破了原本的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)，將權(quán)力集中在一人身上，這也會導(dǎo)致一定程度的利益失衡，使原本的村莊領(lǐng)袖成為“利益受損者”，從而會一定的不甘情緒，甚至?xí)璧K“一肩挑”選舉和制度的正常運行。

六、對策建議

（一）聚焦體制問題，因地制宜發(fā)展

首先，“一肩挑”要聚焦鄉(xiāng)村治理的體制問題，協(xié)調(diào)好“鄉(xiāng)政村治”和“一肩挑”，在村級組織中充分發(fā)揮村民的主體性，在國家行政組織與群眾自治組織的配合中充分保障村民參與基層管理的基本權(quán)利。其次，“一肩挑”政策下的村級組織在進行基層治理時要因地制宜。不僅包括基層組織負責(zé)人要統(tǒng)籌全局并結(jié)合本地實際與上級政策安排推行治理，還包括要尊重基層群眾的意見與建議，實現(xiàn)村干部與村民的“共治”。

（二）健全政策保障，增強法律意識

首先，國家要注重在“一肩挑”政策實施后村級治理各個領(lǐng)域發(fā)生的新情況，及時填補法律的漏洞與短板，全面加強鄉(xiāng)村治理法律法規(guī)的頂層設(shè)計。其次，要加強村級組織隊伍的法律知識普及與普法宣傳工作，培養(yǎng)和提高村干部與村民的法律意識與法治思維，為“一肩挑”政策實施后的鄉(xiāng)村建設(shè)與和諧鄉(xiāng)村社會秩序提供堅實的法律保障。

（三）重視人才發(fā)展，緩解干部壓力

重視人才問題，完善機制緩解干部壓力。要加強對人才的優(yōu)待政策，提高薪酬待遇，改善工作環(huán)境，打破對于地域、行業(yè)的限制，面向全社會吸引高素質(zhì)人才進入。同時，要從農(nóng)村黨員發(fā)展工作上著手，改善黨員年齡結(jié)構(gòu)，加大對于青年黨員的發(fā)展力度，改進黨員發(fā)展工作。對于緩解干部壓力，要深化村級行政改革，完善流程，減少干部行政性負擔(dān)。此外，要完善績效考核機制，對工作認真的村干部給予一定的獎勵，并暢通干部的晉升通道，并完善補助機制。

（四）加強監(jiān)督管理，完善監(jiān)督體系

加強內(nèi)部監(jiān)督體系，明確職責(zé)分工，推進村級干部依法履職。加強對村主任的監(jiān)督與考察，理順村級組織干部隊伍與村主任之間的關(guān)系，村委會也要做好對村主任的監(jiān)督工作，防止村主任獨斷專行。同時，也要強化外部的監(jiān)督保障機制。包括上級部門、監(jiān)督委員會、村民監(jiān)督等。上級部門要強化對于基層權(quán)利的監(jiān)督，完善各項管理制度，落實對于村干部的審核與巡查。建立村民監(jiān)督委員會對村務(wù)工作進行監(jiān)督，要求村務(wù)公開。增強群眾的民主監(jiān)督權(quán)利，對于腐敗現(xiàn)象可以進行反饋與舉報，有關(guān)部門要予以重視。

（五）加強宣傳力度，提升民意認同

針對“一肩挑”政策引發(fā)的新矛盾，首先，要加強政策的宣傳力度，使村民深入了解政策內(nèi)涵，增強村民對“一肩挑”政策的認同感。其次，村委組織要增強透明度，接受群眾的監(jiān)督，健全相關(guān)的權(quán)力監(jiān)督制約體系，為實現(xiàn)良好運行提供制度保障。

注釋

①《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》

②程同順、史猛.推進村級組織負責(zé)人“一肩挑”的條件與挑戰(zhàn)——基于p鎮(zhèn)的實地調(diào)研戰(zhàn)[J].南開學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2019(4):76-86.

③關(guān)于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》

④改革開放30年農(nóng)村基層民主政治建設(shè)重要資料選編[M].北京：民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司,2008:19

⑤《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃2018—2022》