農(nóng)村土地征收關(guān)系和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)淺議

李玉梅 侯志剛 郭京裕

政府征收農(nóng)村土地工作中，存在政府職員與土地承包人爭執(zhí)、失地農(nóng)民上訪討補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象。試想，政府向村委征地，怎么直接和承包人掐上了？當(dāng)時(shí)按協(xié)議結(jié)清補(bǔ)償了，怎么又另外要補(bǔ)償？這是一對(duì)矛盾：如果補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理，政府就不應(yīng)另外補(bǔ)償；如果政府另外補(bǔ)償正確，說明補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。所以，應(yīng)對(duì)土地征收關(guān)系和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)冷靜研究，妥善解決，清醒做事、明白花錢，避免頭痛治頭、足痛治足。對(duì)此筆者談點(diǎn)看法。

一、土地征收關(guān)系

舉個(gè)購房的例子：甲向乙購房、乙的房現(xiàn)租給丙。乙有產(chǎn)權(quán)，丙沒產(chǎn)權(quán)。甲買房，應(yīng)與房主乙協(xié)商定立購房合同，甲與丙無直接關(guān)系、也無需協(xié)商；乙賣房，要中止與丙的租房協(xié)議，無需涉及甲。甲乙丙三者之間是鏈條關(guān)系，不是三角關(guān)系。這個(gè)道理很簡單，大家也公認(rèn)。推及政府向村委征收土她，道理是相通的，即政府應(yīng)向村委征收土地，而不是向承包人征收土地。

（一）政府與村委

我國農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，村委代表全體村民行使所有權(quán)，單位、個(gè)人(含村民)只能依法取得承包權(quán)(或者使用權(quán))，無所有權(quán)。根據(jù)規(guī)定，把集體土地變?yōu)槿裢恋?，即把村委土地變?yōu)閲彝恋?，屬于土地一?jí)市場，由政府壟斷交易。政府向村委征收土地，不是向承包人征收土地；村委把土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府，交易主體是政府與村委。村委代表的是全體村民，而不是某個(gè)承包人，即全體村民≠土地承包人。

（二）村委與承包人

按照實(shí)際使用權(quán)，被征土地分為兩類：一是村委留存的土地，包括未被承包(分配)的土地和公共用地。二是村委承包出去的土地。包括被占用、被承包的土地。政府向村委征收之前，村委應(yīng)依法與承包人協(xié)商，中止合同，收回土地。必須明確三個(gè)問題：首先，被征收的土地往往只涉及一部分承包入、一部分承包地。再是現(xiàn)有承包人(使用人)不一定是本村村民。其次，現(xiàn)有使用人可能是流轉(zhuǎn)人或者再流轉(zhuǎn)人，不一定是初始承包人?？梢娬魇蘸螅逦У氐扔谌宕迕袷У?；當(dāng)時(shí)的補(bǔ)償卻只涉及部分當(dāng)事人。

二、法律依據(jù)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

政府與村委協(xié)商、征收土地，村委與承包人協(xié)商、收回土地(包括承包人與流轉(zhuǎn)入?yún)f(xié)商)，屬于不同環(huán)節(jié)、不同層次，兩者的法律依據(jù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是不同的，不能混為一談。

（一）政府對(duì)村委的補(bǔ)償

政府根據(jù)《土地法》等給予村委補(bǔ)償。標(biāo)準(zhǔn)按照被征收土地的原用途制定，以耕地為例，補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。下面只討論土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)兩項(xiàng)補(bǔ)償。一是土地補(bǔ)償費(fèi)?！锻恋胤ā芬?guī)定為被征收耕地前三年平均年產(chǎn)值的6至10倍。二是安置補(bǔ)助費(fèi)。《土地泫》規(guī)定為被征收前三年平均年產(chǎn)值的4至6倍，最高不得超過15倍。另外規(guī)定，兩項(xiàng)補(bǔ)償尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省級(jí)批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)，但是兩項(xiàng)補(bǔ)償總和不得超過30倍。也就是，兩項(xiàng)補(bǔ)償通常為前三年平均年產(chǎn)值的10至25倍，最高不超過30倍。而且沒有考慮以后物價(jià)增長。按照一個(gè)承包期30年計(jì)算，兩項(xiàng)補(bǔ)償≤一個(gè)承包期的產(chǎn)值。以糧食年產(chǎn)值1500元／畝計(jì)算，兩項(xiàng)補(bǔ)償最低為1.5萬元／畝、最高為4.5萬元／畝。

（二）村委對(duì)承包人的補(bǔ)償

村委依據(jù)《土地承包法》及《土地法>《合同法》等給予承包人補(bǔ)償。村委中止承包合同，應(yīng)當(dāng)依據(jù)合同補(bǔ)償。一是合同有約定的，按照約定補(bǔ)償。例如村委承包給村民張三6畝口糧田，期限30年。合同約定，遇到政府征收或者不可抗力因素，由村委按照剩余年限重新承包給同等耕地。青苗(糧食作物)依法補(bǔ)償，改變用途按糧食作物補(bǔ)償；經(jīng)村委批準(zhǔn)建設(shè)的地上附著物依法補(bǔ)償，未經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)的地上附著物不賠償。村委收回承包地時(shí)，將以合同約定補(bǔ)償。二是合同無約定的，村委與承包人協(xié)商，根據(jù)實(shí)際，采取土地置換、現(xiàn)金等多種方式補(bǔ)償。例如村委承包給村民李四4畝口糧田，期限1998—2028年計(jì)30年。2018年村委中止合同收回土地時(shí)，到承包期滿還剩10年。村委與李四協(xié)商，以地?fù)Q地，或者現(xiàn)金補(bǔ)償；到下一個(gè)承包期，李四仍享受全村統(tǒng)籌承包。如果以現(xiàn)金補(bǔ)償，需計(jì)算李四剩余10年承包期的種植損失，按照土質(zhì)和本村上半年種植小麥、下半年種植玉米的傳統(tǒng)，并參照當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)價(jià)格，簽訂協(xié)議，2019年補(bǔ)償1500元/畝，以1500元/畝年保底，以后根據(jù)當(dāng)?shù)匦←湣⒂衩讎沂諆?chǔ)價(jià)格調(diào)整，一年一算，一年一付。另外，土地流轉(zhuǎn)、，再流轉(zhuǎn)，屬于承包人與流轉(zhuǎn)人、流轉(zhuǎn)人與再流轉(zhuǎn)人之間的協(xié)議和補(bǔ)償問題，多數(shù)不涉及村委，不予贅述。

三、現(xiàn)實(shí)做法和存在問題

有的地方政府未弄清“政府—村委—承包人—流轉(zhuǎn)人”的鏈條關(guān)系，越俎代庖，直接與承包人交涉，滋生矛盾。有的混淆了政府對(duì)村委補(bǔ)償、村委對(duì)承包人補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，直接特補(bǔ)償一次性兌付給村委、承包人，監(jiān)管缺失，埋下隱患。

（一）政府直接與承包人交涉于理不通

有的地方政府為了表示親民、恤民，或者不相信、不依靠村委，直接與承包人協(xié)商土地征收事宜，解釋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，忙得不亦樂乎。一方面政府站在最前沿，直接面對(duì)承包人，增加了不必要的沖突。政府職員覺得識(shí)大局、懂政策、有能力，實(shí)際是不諳村情、民意。沒有切準(zhǔn)問題的實(shí)質(zhì)，方法不對(duì)，工作越位，做無用功，必然感到焦頭爛額，身勞神疲，里外不為人。另一方面村委是土地所有者、承包的當(dāng)事方，最貼近承包人，最把握承包的實(shí)情、內(nèi)涵和處置辦法，卻成了旁觀者、局外人，在其位而不能謀其事、出其力，只能看熱鬧。由于混淆了村委與承包人的關(guān)系，有的地方甚至將屬于村委的補(bǔ)償錯(cuò)兌付給承包人，擠占了村級(jí)補(bǔ)償，造成村級(jí)資金流失。另外，政府征收畝數(shù)和村委收回畝數(shù)，計(jì)量依據(jù)也不同：政府征收數(shù)大于村委收回承包數(shù)，因?yàn)槌邪贤话銥閮粲玫禺€數(shù)，不含邊坡、溝渠、障礙物和公共道路等，征收畝數(shù)大于合同畝數(shù)部分，為村委所有。

（二）政府補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、資金監(jiān)管缺失

①補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。土地是村民生產(chǎn)勞動(dòng)的載體、生活的重要來源，普通村民一生下來就依賴村委分配的那份土地，一直到老。土地被征收，給予最高一個(gè)承包期30年產(chǎn)值的補(bǔ)償，應(yīng)該說偏低。為什么說偏低呢？可從三方面論證。首先，多數(shù)村民自出生村委就分給承包地、口糧田。即使從成年再分給承包地，也可享有兩年承期即60年的承包權(quán)。至60歲(以后65歲)政府才發(fā)養(yǎng)老金，至少應(yīng)享有60多年的承包經(jīng)營收入。以前三年平均年產(chǎn)值30倍補(bǔ)償，等于抵項(xiàng)了60年(或者65年)的動(dòng)態(tài)收入。如果村民剛承包的土地就被政府征收，村委用現(xiàn)金補(bǔ)償，按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，需補(bǔ)償村民一個(gè)承包期30年的損失。那么村委從政府獲取的補(bǔ)償，最多只能補(bǔ)償該村民。等于村委把土地拱手讓給政府，什么也沒得到，安置費(fèi)等于零；而到了下一承包期，這個(gè)失地村民必然向村委要地，平均分享村委擁有的可承包地。如果村民直接把承包地流轉(zhuǎn)30年，獲得的流轉(zhuǎn)收入，也高于政府給予村委的補(bǔ)償。以上三方面都證明，現(xiàn)行政府征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是偏低的。②補(bǔ)償資金藍(lán)管缺失。村委正常發(fā)包、承包人正常使用土地，土地收入會(huì)逐年獲得、分年度開支，村委年年有開支，承包人(村民)年年有錢花。土地被政府征收后，如果補(bǔ)償資金一次計(jì)算、分年度兌付，可保障村級(jí)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、村民正常生活。像退休金不能一次發(fā)完而定期發(fā)放是同樣的道理?，F(xiàn)在不然，各級(jí)政府要求將補(bǔ)償款一次性兌付給村委和個(gè)人，很多村委、個(gè)人領(lǐng)取補(bǔ)償后，覺得有錢了，不知節(jié)儉和分期開支，寅吃卯糧，很快花光。當(dāng)沒錢可花時(shí)(本應(yīng)分期花)，又想起了政府，借口土地被政府征收沒了來源，報(bào)怨、上訪，有的地方政府為了息訪，再拿錢給村委，或者給村民買保險(xiǎn)、發(fā)補(bǔ)助。雖然政府再拿錢得了民心，卻花得不明不白，拿了雙份的錢、冤枉錢。

四、改進(jìn)建議

一是政府要明確與村委、承包人的關(guān)系和補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)。政府根據(jù)《土地法》等給予村委土地征收補(bǔ)償，村委根據(jù)《承包法》等給承包人補(bǔ)償。政府不要缺位，也不要越位。二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要合理，該提高的要提高，該花的要主動(dòng)花、一分不少，花到明處。例如耕地征收補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)總額可按兩個(gè)承包期的產(chǎn)值即60年或者更長年份計(jì)算。三是政府要加強(qiáng)補(bǔ)償資金監(jiān)管，敢于擔(dān)當(dāng)，根據(jù)實(shí)際情況，完善制度，或強(qiáng)制用補(bǔ)償款為村民辦理社保，或建立專項(xiàng)基金，或建立分期兌付機(jī)制，既要杜絕資金被截留、擠占，也要保障分期開支，又要避免政府另外花不應(yīng)花的錢?？傊?，改進(jìn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，該補(bǔ)的補(bǔ)到位，是對(duì)村委和村民負(fù)責(zé)；認(rèn)真監(jiān)管，不該花的不花，是對(duì)全體公民、納稅人負(fù)責(zé)。