地方PPP項目物有所值定量評價實踐的思考和啟示
——以Y市污水處理PPP項目為例

張馨予 張曉慶

當前，我國各地正在城市污水、垃圾處理、城市交通等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面開展PPP模式。財政部《PPP物有所值評價指引(試行)》提出“物有所值評價包括定性評價和定量評價?，F(xiàn)階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價”。物有所值評價是旨在分析采用PPP模式與傳統(tǒng)政府單一主體投資、建設(shè)、運營模式的優(yōu)勢，為相關(guān)部門實施同類項目提供參考和借鑒。定量評價在未來PPP模式實施中定會普遍運用。目前我國尚缺乏PPP項目物有所值評價尤其是定量評價的實踐經(jīng)驗。本文結(jié)合Y市污水處理PPP項目定量評價作實例分析，對實踐中出現(xiàn)的問題進行反思，期望對地方PPP項目定量評價有所啟示。

一、Y市污水處理PPP項目基本情況

隨著城市化進程的加快，城鎮(zhèn)人口規(guī)模逐漸擴大，城市污水處理量不斷增加。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，Y市政府為解決當?shù)匚鬯幚砟芰Σ蛔?、污水處理質(zhì)量不高等問題，擬新建污水處理二期工程。項目建成后將和原有污水處理廠共同承擔本市老城組團中心片區(qū)、礦區(qū)片區(qū)的全部區(qū)域以及北部新城片區(qū)、南部地區(qū)生活污水處理任務(wù)。為減輕本級財政在建設(shè)期一次性投入資金的壓力，決定采用BOT操作模式，由社會資本方成立項目公司籌資建設(shè)，采用“政府付費”按年支付運營補貼方式。該工程已被納入省級示范項目。

Y市污水處理二期工程選址在本市一村南，建設(shè)用地由政府劃撥171.5畝，工程規(guī)模為建設(shè)污水處理能力12萬噸/日，分期實施，先期工程規(guī)模8萬噸/日，預(yù)計建設(shè)期為一年，遠期工程規(guī)模4萬噸/日。該工程現(xiàn)階段已完成招投標工作并開始建設(shè)，社會資本方中標文件列明先期工程廠區(qū)初始建設(shè)投資23148萬元，設(shè)備更新投資5331萬元。Y市市級財政為使項目持續(xù)穩(wěn)定運行，跟蹤測算服務(wù)費標準以確保物有所值，需對二期工程進行物有所值定量評價并做出結(jié)論。

二、Y市污水處理PPP項目物有所值定量評價過程

物有所值定量評價是比較PPP模式與傳統(tǒng)政府采購模式的總收益和總成本，確定哪種模式總成本低而總效益高。由于目前階段各地尚未建立起PSC和PPP值數(shù)據(jù)庫，現(xiàn)階段定量評價建立在產(chǎn)出規(guī)格相同的假設(shè)性前提基礎(chǔ)上。

（一）PSC值的測算

1.初始PSC值的測算。初始PSC值=(建設(shè)成本-資本性收益)+(運營維護成本-第三方收入)+其他成本

(1)建設(shè)成本包含項目前期費用以及房屋建筑物、機器設(shè)備、土地使用權(quán)等工程投入成本。Y市污水二期工程項目建設(shè)成本包括廠房初始建設(shè)投資23148萬元、設(shè)備更新投資5331萬元。

(2)資本性收益為項目通過轉(zhuǎn)讓或租賃資產(chǎn)等方式獲得的收益。Y市污水二期工程項目傳統(tǒng)投資模式下不存在轉(zhuǎn)讓、租賃和處置資產(chǎn)的客觀因素，故資本性收益為0。

(3)運營維護成本包含項目運營期運營維護所需的原本。根據(jù)生產(chǎn)負荷計算經(jīng)營成本(原材料、工資及福利、設(shè)備修理費等)，同時考慮資產(chǎn)折舊和攤銷、借款利息支出等因素。經(jīng)測算，Y市污水二期工程項目運營維護成本1630萬元/年。

(4)第三方收入是從提供公共服務(wù)從第三方獲得的收入。Y市污水二期工程項目不存在第三方收入。

(5)其他成本。Y市污水二期工程項目不存在其他成本。

2.競爭性中立調(diào)整值的測算。Y市污水二期工程項目采用傳統(tǒng)模式政府撥付運營費用，不產(chǎn)生企業(yè)所得稅。競爭性中立調(diào)整值主要為企業(yè)所得稅，按所得稅率25%計算確定企業(yè)所得稅為252.69萬元。

3.項目全部風險成本的測算。Y市污水二期工程項目按照可轉(zhuǎn)移風險、可分擔風險以及不可轉(zhuǎn)移分擔風險進行分類?？赊D(zhuǎn)移風險按項目建設(shè)成本的18%考慮，其中自留風險20%；可分擔風險按照建設(shè)成本的2%考慮，其中政府分擔50%；不可轉(zhuǎn)移風險按照項目運營成本10%考慮。經(jīng)測算，項目全部風險成本共計8868萬元。

4.折現(xiàn)率。Y市污水二期工程項目綜合考慮市場、經(jīng)濟增長、市政公用行業(yè)等因素，確定項目折現(xiàn)率為5%。測算PPP值的折現(xiàn)率與測算PSC值的折現(xiàn)率相同。

5.測算結(jié)果。經(jīng)測算，Y市污水二期工程項目初始PSC值=69940萬元，PSC值=84240萬元，PSC現(xiàn)值=56122萬元。

（二）PPP值的測算

1.股權(quán)投資支出成本。Y市政府不承擔Y市污水二期工程項目股權(quán)投資支出責任，由社會資本全額出資。

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2.運營補貼。Y市政府承擔Y市污水二期工程項目26年經(jīng)營期內(nèi)的全部運營補貼支出責任。評價時將社會投資建設(shè)成本及設(shè)備更新改造資金折現(xiàn)后作為年金現(xiàn)值，政府年度運營補貼支出以年金(即等額還本付息加合理利潤)的方式確定。當年運營補貼支出的折現(xiàn)率按照5%，合理利潤率按照4.64%進行測算。將項目年均建設(shè)成本折現(xiàn)并考慮合理利潤以及年度運營成本并考慮合理利潤后，求得全生命周期運營補貼支出合計93922萬元。

3.政府自留風險成本與測算PSC值中項目全部風險成本中的自留風險成本相同。Y市污水二期工程項目可分擔風險成本按照建設(shè)成本的2%考慮，其中政府分擔50%；不可轉(zhuǎn)移風險承擔成本，按照項目年度運營成本的10%測算。政府自留風險成本合計4469萬元。

政府風險承擔成本=承擔的可轉(zhuǎn)移風險成本+可分擔風險成本+不可分擔轉(zhuǎn)移風險成本=0+8.90+163.00=171.90(萬元)(年均)

4.PPPa測算結(jié)果。經(jīng)測算Y市污水二期工程項目PPPa值為98391萬元，PPPa現(xiàn)值=53294萬元。

（三）結(jié)論

PPP值＜PSC值，通過物有所值定量評價。故適宜采用PPP模式。

三、地方PPP模式物有所值定量評價實踐的幾點思考

Y市污水二期工程項目物有所值定量評價最終出具了采購階段的定量分析評價報告，財政評審機構(gòu)進行了審核，但以下幾個問題值得思考和商榷：

(一)折現(xiàn)率取值的高低對測算PPP值影響有很大影響進而決定物有所值評價結(jié)果。折現(xiàn)率越高，物有所值定量分析通過的可能性就更高。本文PPP項目物有所值定量評價中確定折現(xiàn)率的基準是地方同期政府債券收益率，而測算PSC值的折現(xiàn)率與測算PPP值所采取的折現(xiàn)率是否相同尚待商榷。

(二)本文PPP項目物有所值定量評價按照5%的折現(xiàn)率以及4.64%的合理利潤率測算政府建設(shè)運營成本(包括建設(shè)投資和運營成本)。而財政評審方認為：既然明確PPP項目社會資本方資金由其自籌，就不應(yīng)該給予社會資本方建設(shè)投資部分(23148萬元)的利息，而應(yīng)按照建設(shè)投資的5%折現(xiàn)率測算建設(shè)成本投資回報；政府運營補貼支出則應(yīng)按照經(jīng)營成本的10%利潤率測算。測算依據(jù)的不同定會對社會資本方的收益和積極性造成不同程度的影響。

(三)PSC值一般由基本PSC值風險承擔成本、競爭性中立調(diào)整值等構(gòu)成。其中，基本PSC值的測算較為容易，風險承擔成本和競爭性中立調(diào)整值則較難確定。風險的分擔比例的劃分應(yīng)當適當，政府向社會資本方過高或過低地轉(zhuǎn)移風險都是不合適和不可取的?？偟脑瓌t是不同的風險應(yīng)該由能夠更加有效控制和管理風險的一方來承擔，而且風險與收益要對等。

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(四)定量評價可綜合運用于項目識別、準備、采購和實施階段。定量評價在不同階段可對政府和社會資本合作模式是否能夠降低項目全生命周期的成本進行考量。在項目決策階段，由于實際成本未知，通常采用影子報價；而在采購階段，則為社會資本實際報價和政府承擔自留風險的成本加總之和。由于Y市污水二期工程項目運行的特殊性，決定了本次物有所值評價是采購階段的定量評價，相關(guān)參考數(shù)據(jù)來源于招投標文件。但是財政評審方認為，由于項目已處于建設(shè)階段，應(yīng)直接按建設(shè)執(zhí)行階段進行定量評價，其采用的數(shù)據(jù)分別來源于可研報告、投標公告及部分結(jié)算資料。雙方口徑的不一致，直接導致項目建設(shè)投資和總成本運營費用計算不同。值得思考的是，針對同一PPP項目，是否應(yīng)當采用同一階段的數(shù)據(jù)進行評價，待項目竣工決算完成后再行調(diào)整，作為政府有關(guān)部門提供口徑一致的參考依據(jù)。

(五)PPP項目綜合經(jīng)濟社會效益及其時間價值難以衡量，導致PPP項目整體效益考慮不完整，影響評價結(jié)果的可靠性甚至可選擇性。如果項目未通過物有所值評價，但若是財力無法承擔而社會效益明顯的項目，盡管物有所值評價結(jié)論為負值，但考慮到項目實施帶來的社會效益遠大于成本增加，從有效結(jié)合政府和社會資源的優(yōu)勢，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率等更大的視角去考量，采用PPP模式推動此類項目的建設(shè)和運營仍是可行和必要的。

四、啟示

由于物有所值定量及可參考評價案例較少，實踐中缺乏充足的數(shù)據(jù)積累。隨著PPP項目的深入推廣，數(shù)據(jù)積累和評價方法的完善顯得尤為重要。我國各級政府應(yīng)當穩(wěn)步推進PPP項目的物有所值評價，國家有關(guān)部門要借鑒參照國外成熟做法和成功經(jīng)驗，完善包含方法、程序、評價內(nèi)容、衡量標準等在內(nèi)的物有所值評價體系，建立基本數(shù)據(jù)庫和專業(yè)分析平臺。地方政府在國家有關(guān)部門指導下根據(jù)地方實際和項目具體情況開展工作，并將相關(guān)資料信息及時上報和共享。