浙江省森林保險現(xiàn)狀及困境

王天會 田治威

關(guān)鍵字：森林保險；打包聯(lián)保；承包到戶

一、引言

浙江省位于中國東南沿海，屬亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，是一個森林災(zāi)害多發(fā)的省份，災(zāi)害類型主要有火災(zāi)、氣象災(zāi)害和病蟲害。隨著林業(yè)產(chǎn)業(yè)的逐漸發(fā)展，浙江省從2006年開始試行林木火災(zāi)保險，2008年末開展浙江省政策性林木綜合保險工作，2010年第二批納入中央財政森林保險保費補貼范圍。2015年，浙江全省總參保面積為6822.67萬畝，總保險金額284.61億元，總保費5921.9萬元。其中，公益林參保面積4548.45萬畝，商品林參保面積2362.78萬畝。雖然政策性林木參保面積逐年增加，但是在試行過程中還是出現(xiàn)了很多的阻礙，比如農(nóng)戶森林保險需求不高、森林保險保費保額制定困難、保險公司對開設(shè)森林保險這一險種的興趣不足等，即使政府提供農(nóng)戶大量的保費補貼，給予保險公司相應(yīng)的財政支持，也沒有轉(zhuǎn)變農(nóng)戶和保險公司對于森林保險的冷淡態(tài)度，造成浙江省森林保險發(fā)展較慢，無法向正常的市場化進程發(fā)展。本文以該現(xiàn)象為出發(fā)點，探討影響浙江省森林保險供需不足的原因，在此基礎(chǔ)上提出能夠提高浙江省森林保險供需水平的意見和改進措施。

二、浙江省森林保險運行模式

（一）浙江省森林保險實施現(xiàn)狀

1.浙江省森林保險保額情況。浙江省林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，經(jīng)濟作物種類多，與其他省簡單將森林保險產(chǎn)品按林種分為公益林和商品林不同，浙江省的森林保險產(chǎn)品分為火災(zāi)險和綜合險兩大類，即將森林保險分為公益林火災(zāi)險、公益林綜合險、商品林火災(zāi)險和商品林綜合險四大類，并在此基礎(chǔ)上對保額、費率進行了區(qū)分。公益林火災(zāi)險的保額為300元/畝，商品林火災(zāi)險的保額由農(nóng)戶和保險公司協(xié)商確定(每畝保額在200元—800元)。浙江省林木保險的金額，在全國統(tǒng)一林木保險的基礎(chǔ)上進行了一定的改變，浙江省林木保險金額遵循“保成本、低保障”的原則，最大程度減少農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)，對不同品種林木的單位保險金額在再植成本的50-60%之間確定，具體如下：

2.浙江省森林保險保費情況。公益林屬于綠色生態(tài)屏障建設(shè)的重要載體，政府為了加速浙江省森林保險的發(fā)展，公益林保險全部實行政府統(tǒng)保制度。至于商品林，政府承擔(dān)75%的保費，農(nóng)戶只需承擔(dān)25%，且政府將根據(jù)各地不同發(fā)展情況采取不同的承擔(dān)比例。具體保險保費情況如表2所示。

通過觀察表2可以發(fā)現(xiàn)，政府對浙江省森林保險支持力度較大，公益林保費全部由政府承擔(dān)，商品林保費只需要農(nóng)戶承擔(dān)總保費的25%，政府區(qū)別省內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)采取不同的保費補貼政策，不存在農(nóng)戶在投保過程中投保費用過大的問題。

表1：浙江省商品林保險金額表

（二）浙江省森林保險發(fā)展趨勢

2015年，浙江省總參保面積為6822.67萬畝，其中公益林參保面積為4548.45萬畝，商品林參保面積為274.12萬畝，總保險金額為284.61億元，投保費用為5925.91萬元，實際賠款額為2291.46萬元。2015年農(nóng)戶投保情況較2014年比有所上升，保險公司的世紀(jì)賠款額也有所上升。2012年至2015年的浙江省森林保險情況如表3所示。

從表3可以看到，從2012到2015年浙江省森林保險投保面積逐漸增加，公益林和商品林的投保面積均以不同速度增加，總保險金額和投保費用也呈增長態(tài)勢。但是2014年實際賠款額較2013年有所減少，原因在于2014年浙江省發(fā)生的自然災(zāi)害較少，受自然災(zāi)害影響需要保險公司進行賠償?shù)牧值剌^少，因此賠付金額有所下降，為1549.16萬元。

表2：浙江省森林保險實施情況

表3 2012-2015年浙江省森林保險投保及賠付情況

三、浙江省森林保險面臨的問題

（一）農(nóng)戶有效需求不足

在討論農(nóng)戶有效需求問題時，本文引用學(xué)者2012年8月就森林保險運行情況對于浙江省臨安市11個村部分農(nóng)戶的問卷調(diào)查。調(diào)查小組主要運用入戶問卷調(diào)查的方法，樣本分布在隨機抽樣的11個村中，它們分別是天目村、交口村、九獅村、門口村、一都村、月亮橋村、白鶴村、告領(lǐng)村、徐村、武山村、西游村。由村委會協(xié)助，在調(diào)查過程中，調(diào)查小組在每個村隨機抽取15戶進行調(diào)查，一共有164位農(nóng)戶參與了本次調(diào)查，即樣本總量為164，有效樣本量為140，樣本有效率為84.8%，農(nóng)戶對森林保險認(rèn)識程度研究結(jié)果如表4所示。

通過觀察表4結(jié)果，浙江省有保險需求的農(nóng)戶遠(yuǎn)少于無保險需求的農(nóng)戶，保險需求率僅為35.71%，數(shù)據(jù)表明浙江省森林保險需求較少。另外，通過觀察農(nóng)戶對森林保險的了解程度以及對森林保險重要性的判斷，筆者發(fā)現(xiàn)有保險需求的農(nóng)戶大部分對森林保險比較了解，且認(rèn)為森林保險非常重要，有保險需求但是不了解森林保險的農(nóng)戶只有三位，并且有保險需求的農(nóng)戶認(rèn)為森林保險比較重要或者非常重要；但是相反，沒有保險需求的農(nóng)戶大部分根本不了解森林保險，并且認(rèn)為森林保險不重要或者比較重要，很少一部分人對森林保險有了解或者認(rèn)為其非常重要。由此可以推斷，農(nóng)戶對于森林保險的了解程度和重視程度都會影響其對于森林保險是否具有需求，且浙江省農(nóng)戶對森林保險的需求較低，其對于森林保險的了解程度和重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

（二）森林保險市場有效供給不足

通過調(diào)查浙江省麗水市的的森林保險開展情況，發(fā)現(xiàn)麗水市共有八家保險公司，但是開展森林保險業(yè)務(wù)的公司只有人保財險1家。同時，人保財險在麗水市的森林保險業(yè)務(wù)只針對18個重點村開設(shè)，其他地區(qū)沒有森林保險這一險種，市場覆蓋面非常有限。由于森林保險相比于其他險種來說利潤率低，且風(fēng)險較高，保險公司開設(shè)的網(wǎng)點非常少，且營銷力度相對不足，浙江偏遠(yuǎn)地區(qū)的保險業(yè)務(wù)發(fā)展受到嚴(yán)重影響。

四、浙江省森林保險問題的原因分析

（一）農(nóng)戶有效需求不足原因分析

1.森林保險宣傳程度不足。王業(yè)晨、張艦和謝屹在《農(nóng)戶視角的“打包聯(lián)保”制度發(fā)展困境及對策——以浙江麗水市元和、慶元兩縣120戶林農(nóng)為例》(2011)一文中，對麗水市元和、慶元縣的林農(nóng)進行了隨機采訪，在調(diào)查農(nóng)戶是否了解有關(guān)林業(yè)保險的宣傳時，只有17%的農(nóng)戶表示在2011年曾經(jīng)接受過森林保險的相關(guān)宣傳，剩下83%的農(nóng)戶均表示沒有接受過森林保險的宣傳，并且對森林保險并不了解。另外，麗水市實行了統(tǒng)一聯(lián)保、統(tǒng)一理賠的保險模式，但是66%的麗水市農(nóng)戶表示根本不清楚自己家的農(nóng)林已經(jīng)被投保。這就是打包聯(lián)保這一制度的實施存在的弊端，雖然從短期來看解決了農(nóng)戶保費的負(fù)擔(dān)，但是從長期來看，農(nóng)戶失去了了解森林保險并且參與森林保險這一過程的機會。森林保險只有擺脫政府出資補助，走向市場化進程才能有所發(fā)展。

由此可以看出，森林保險的宣傳力度非常不夠，農(nóng)戶普遍受教育情況偏低，本身對森林保險不了解，意識不到其重要性，若再不進行宣傳，很難讓農(nóng)戶主動進行投保。

表4：農(nóng)戶對森林保險認(rèn)識程度研究結(jié)果

2.森林保險保障程度偏低。當(dāng)前浙江省商品林火災(zāi)保險和林木綜合險保額從200元/畝至1000元/畝、每株5元/株至400元/株不等，費率從1.5‰到8‰不等，保費由農(nóng)戶負(fù)擔(dān)25%，中央、省、市縣三級財政負(fù)擔(dān)75%。按以上政策，雖然林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體(林農(nóng))保費自負(fù)比例僅為保費的四分之一，但每畝200-1000元的保險金額遠(yuǎn)低于林木實際價值，甚至不及再植成本，在現(xiàn)有的保險條款下林農(nóng)的利益無法得到保障，影響了其投保積極性。浙江省農(nóng)戶在調(diào)查中表示，目前的森林保險每畝只保幾百元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于成林的實際市場價值，希望能夠提高保額，按照實際市場價值投保。另外，在浙江麗水等市的“打包聯(lián)?！敝贫葘嵭羞^程中，大量農(nóng)戶表示災(zāi)害發(fā)生時得不到對于自身經(jīng)濟損失的賠償，因為該制度農(nóng)戶沒有參與其中，理賠環(huán)節(jié)也只是將災(zāi)后的理賠金直接投入于林木的恢復(fù)中，且理賠金只是種植成本的一部分，這一問題也使得農(nóng)戶對于森林保險需求不強。

3.農(nóng)戶受教育程度低，收入水平較低。通過閱讀相關(guān)文獻，森林保險的需求不足也有一方面的原因在于農(nóng)戶自身，比如楊琳，石道金在影響農(nóng)戶森林保險需求因素的實證分析——基于對浙江省156戶農(nóng)戶的調(diào)查(2010)通過實證分析得出結(jié)論：家庭勞動力人數(shù)、年人均收入、是否有未償還貸款、最嚴(yán)重的災(zāi)害損失占家庭總收入的比例等因素，都會影響農(nóng)戶參與森林保險的積極性。其中家庭年收入和農(nóng)戶受教育水平的影響程度較高。

農(nóng)戶普遍受教育程度較低，對保險的認(rèn)識程度較少，因此不會關(guān)注森林保險的宣傳或者相關(guān)政策，對于森林保險的需求自然較少。另外，收入水平較低的農(nóng)戶沒有財力去支付保費，不過這也要考慮林業(yè)收入占家庭總收入的比例，若林業(yè)收入占家庭總收入的比重很大，那么農(nóng)戶所要承擔(dān)的風(fēng)險越大，因此農(nóng)戶將更加關(guān)注自家林木的保障。

（二）有效供給不足原因分析

1.森林保險操作環(huán)節(jié)困難多。森林保險標(biāo)的物的特殊性使得保額、保費的設(shè)定存在困難。森林保險的標(biāo)的物是有生命的植物，相比于沒有生命的標(biāo)的物難以預(yù)測價值，一般的財務(wù)保險都是固定險額，而森林保險的險額是隨著標(biāo)的物價值變化有所變化，多采用變動保額，這就使保險公司的操作產(chǎn)生了一定困難。另外，林木種類繁多，不同于普通保險標(biāo)的物是單一品種，利于指定保費和保額，森林保險需按照林木的種類和生長期限定保費和保額。

除了森林保險在保額、保費制定方面存在困難，森林保險的理賠環(huán)節(jié)也存在許多問題。如今森林保險的理賠環(huán)節(jié)要求“三到戶”，即承保到戶、理賠到戶、查勘定損到戶。但由于山區(qū)林地的特殊性，從操作層面很難做到。一是承保到戶難，林改完成后，理論上承保到戶可以操作，但由于林農(nóng)保費自繳比例僅為25%，且每戶林農(nóng)的林地只有幾畝或十幾畝，向千家萬戶的林農(nóng)收取每戶幾元錢的保費，其成本遠(yuǎn)大于保費本身，因此，大部分地區(qū)林農(nóng)自繳部分基本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體代付。二是理賠到戶難，由于林地分布散、面積大、交通不便利，林地邊界不清晰，一戶多山、一山多戶的情況很普遍，而出險往往在局部片段，給查勘定損到戶帶來困難。例如，德清縣遭遇“燦鴻”臺風(fēng)時，報損達(dá)2046戶，涉及10.3萬畝，由于林農(nóng)報損時水分不一，保險公司與林業(yè)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織進行初步核損并抽查損失認(rèn)定，工作量巨大，且極易產(chǎn)生糾紛。因此，理賠到戶難，成本高。三是查勘定損難，不同林種不同事故定損技術(shù)性較強，目前查勘理賠技術(shù)還比較缺乏，主要靠人力查勘，憑經(jīng)驗理賠，但由于缺乏專業(yè)技術(shù)人員，造成實際工作中查勘定損難度較大。綜上所述，由于林業(yè)保險和農(nóng)戶的特殊性，保險公司在進行森林保險工作時執(zhí)行過程難度較大，因此保險公司對于森林保險的供給較少。

2.森林保險的監(jiān)督成本高。由于林業(yè)生長周期長、易受環(huán)境因素影響，農(nóng)戶對林木的專業(yè)知識和風(fēng)險信息的了解程度遠(yuǎn)高于保險公司，信息的不對稱性使得森林保險的道德風(fēng)險和逆向選擇性增加。道德風(fēng)險是指被保險人為了獲得保險賠款故意在事故發(fā)生時不采取對標(biāo)的物的救助行動，使標(biāo)的物的受損情況更加嚴(yán)重，這一風(fēng)險加大了保險公司的賠償金額，使得保險公司背負(fù)了更大的風(fēng)險。逆向選擇是指由于保險公司與投保人之間的信息不對稱，投保人可能將生長狀況較差或者易受病蟲害破壞的樹木進行投保，這樣投保人將更容易拿到保險賠償金，但是由于保險公司人員缺少相關(guān)知識和經(jīng)驗，若將該種樹木按照市場統(tǒng)一保額進行設(shè)置，保險公司也將有更大的損失和風(fēng)險。因此，保險公司若想減輕由于信息不對稱而產(chǎn)生的風(fēng)險，就需要加大對森林的監(jiān)督成本，而過高的監(jiān)督成本使得森林保險的盈利性降低。

3.森林保險賠付金額高。森林保險的特點是賠付率較低，但是一旦出現(xiàn)自然災(zāi)害將面臨大面積的森林受災(zāi)，保險公司將背負(fù)巨大的賠付壓力。目前，我國尚未建立政府支持的森林巨災(zāi)風(fēng)險分散制度，這直接導(dǎo)致保險公司不愿意賣，林農(nóng)也不想買，森林保險供需意愿大大降低。對于保險公司而言，低廉的保費，巨額的保險金額，存在極大的經(jīng)營風(fēng)險，一旦發(fā)生巨災(zāi)，無疑是雪上加霜，因而，保險公司沒有承保意愿。

五、有關(guān)發(fā)展浙江省森林保險的政策建議

（一）提升浙江省森林保險有效需求的政策建議

1.提高森林保險的宣傳力度和知識普及。從表4數(shù)據(jù)可以看出，農(nóng)戶對森林保險的需求和對森林保險的了解程度有關(guān)，對森林保險有了解的農(nóng)戶更容易對森林保險產(chǎn)生需求，并且認(rèn)為森林保險的重要性較高，因此加大森林保險的宣傳力度，使農(nóng)戶對森林保險更加了解是必要的。森林保險相對于其他險種發(fā)展較晚，雖然近幾年政府為了發(fā)展森林保險投入了大量資金，但是由于宣傳力度不夠使得農(nóng)戶對森林保險不夠重視，甚至對于政府的相關(guān)扶持政策了解程度也不深，另外，農(nóng)戶對于自然災(zāi)害還持有傳統(tǒng)的僥幸心理，思想較為陳舊，對新發(fā)展的森林保險持有本能的抗拒態(tài)度。因此對于森林保險的宣傳和科普就更加重要，只有使農(nóng)戶樹立良好的森林保險意識，農(nóng)戶才可以了解森林保險的意義。

2.提高保險保障水平。對于目前林農(nóng)的利益無法得到保障，影響了其投保積極性的問題，建議浙江省提高保險保障標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)有條件下，浙江省森林保險的保額是按照物化成本的50-60%核定的，保障程度相對較低。當(dāng)條件允許時，森林保險的保額應(yīng)以產(chǎn)品的價值來確定，即：應(yīng)保產(chǎn)品“價值”而非保產(chǎn)品再植“成本”，這樣才能完全激發(fā)林農(nóng)購買保險的積極性。提高保額意味著保險公司(保險供應(yīng)方)和政府部門(補貼出資方)將面臨更大的資金壓力，浙江省各級政府應(yīng)通過適度調(diào)整費率和補貼比例的方式分?jǐn)倝毫?。目前商品林保險金額為200-1000元/畝，仍以保成本為目標(biāo)，非但沒有體現(xiàn)保價值的原則，連實際的再植成本也沒有達(dá)到。因此，對于商品林保險的改變主要是提高保險金額，并且應(yīng)將保額標(biāo)準(zhǔn)具體化，按照不同樹種不同樹齡設(shè)計保險金額。建議在現(xiàn)有商品林和公益林兩大類別的基礎(chǔ)上，各地區(qū)根據(jù)本地實際情況劃分用材林、竹林、經(jīng)濟林等多個品種，并按照各類樹種的實際成本核算保額，待條件成熟后逐步按照各類樹種的實際價值來核定保額。

政府對農(nóng)戶的財政補貼分為直接補貼和間接補貼。目前，浙江省政府主要的補貼方式是間接補貼，即對參與保險的農(nóng)戶進行保險費用的補貼，浙江省的補貼方式按照公益林和商品林進行區(qū)分，公益林保費全部由政府承擔(dān)，商品林保費政府承擔(dān)75%，農(nóng)戶承擔(dān)商品林保費的25%。間接補貼和直接補貼最大的不同在于間接補貼只針對參與森林保險的農(nóng)戶，而直接補貼是政府將財政補貼直接交給農(nóng)戶，農(nóng)戶自主選擇是否參與森林保險，可以將這部分補貼用于森林保險的保費或者其他用途。調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)戶更傾向于選擇直接補貼方式，選擇直接補貼方式的農(nóng)戶有森林保險需求的占36.1%，選擇間接補貼方式的農(nóng)戶有森林保險需求的占28%，且政府補貼的越多，農(nóng)戶對于森林保險的需求越大。

3.拓寬農(nóng)戶增收途徑，提高農(nóng)戶收入。家庭年收入與農(nóng)戶投保需求正相關(guān)，可見增加農(nóng)戶收入可以一定程度上提高農(nóng)戶的投保需求。根據(jù)馬斯洛需求定律的內(nèi)容：人們只有滿足了生存必需的需求才會考慮更加高層次的需求。農(nóng)戶的收入只有真正滿足了正常的生活花銷等，才會考慮開設(shè)森林保險。提高農(nóng)戶收入水平，完善工資結(jié)構(gòu)，是提高森林保險需求的長久之計。提高農(nóng)戶收入的方式主要有成立林業(yè)合作組織，擴展林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條等?？傊粽哟罅Χ戎С至謽I(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，農(nóng)戶的收入水平將有所提高，農(nóng)戶的眼界和思想也會有所放開，對森林保險的固有思想也會逐漸改變。

（二）提升浙江省森林保險有效供給的政策建議

1.建立農(nóng)村保險基層網(wǎng)點。由于林木保險具有點多面廣、技術(shù)性強、承保和理賠工作必須依靠各級政府、林業(yè)管理部門，以及財政、氣象等部門通力支持的特點，因此建議各地建立由林業(yè)專家參加的專家理賠小組，并建立防災(zāi)工作體系，加大重大災(zāi)情監(jiān)測，建立重大災(zāi)情報告制度，定時對被保林地的生長狀況進行監(jiān)督和檢查，負(fù)責(zé)提供災(zāi)情信息通報、損失程度及范圍等相關(guān)信息，盡量減少保險公司和農(nóng)戶之間存在的信息不對稱。協(xié)助保險公司進行承保前的驗明保險標(biāo)的和理賠時的協(xié)作工作等。逐步建立農(nóng)村保險基層網(wǎng)點，負(fù)責(zé)承辦鄉(xiāng)村政策性林木保險的具體事務(wù)。

2.建立巨災(zāi)分散機制。保險公司的存在只能分擔(dān)農(nóng)戶在林木受災(zāi)時遭受的一部分損失，純粹依靠保險公司來消除農(nóng)戶面臨的風(fēng)險是不現(xiàn)實的。通過借鑒國外的林業(yè)保險制度，單純依靠社會救助和森林保險是無法彌補災(zāi)害所造成的巨大損失的。因此政府在大力推廣森林保險的同時，也應(yīng)建立相對獨立的災(zāi)害風(fēng)險準(zhǔn)備金。2013年，財政部下發(fā)了《農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金管理辦法》，該政策的推行和實施完善了農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制，規(guī)范了農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金管理。災(zāi)害風(fēng)險準(zhǔn)備金的設(shè)立使得森林保險不再是農(nóng)戶尋求補償?shù)奈ㄒ皇侄?，農(nóng)戶對森林保險的保額水平自然會有所降低。