我國實現(xiàn)碳中和愿景的挑戰(zhàn)與對策

吳金群 梅樂怡

(浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院/中國地方政府創(chuàng)新研究中心，浙江 杭州 310058)

一、問題與文獻

全球氣候變暖是人類生存發(fā)展面臨的重大威脅和挑戰(zhàn)之一，探尋有效的方法應(yīng)對氣候變化已成為全球課題。根據(jù)政府間氣候變化專門委員會(IPCC)于2018年發(fā)布的《全球溫控1.5℃特別報告》，全球范圍內(nèi)實現(xiàn)1.5℃溫控目標(biāo)有望避免氣候變化給人類社會和自然生態(tài)系統(tǒng)造成不可逆轉(zhuǎn)的負面影響，而這需要各國力爭在2050年左右實現(xiàn)二氧化碳凈零排放(1)IPCC website, 2018, https://www.ipcc.ch/sr15/chapter/spm/.。

作為第一大碳排放國，中國的氣候治理行動一定程度上決定著全球氣候變化的未來走向。長期以來，中國積極參與全球氣候治理，將溫室氣體減排任務(wù)納入了國家發(fā)展五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)。截至2019年底，中國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)二氧化碳排放量較2005年降低約47.9%，非化石能源消費比重升至15.3%，已提前并超額完成2020年氣候行動目標(biāo)(2)中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部, 2021, https://www.mee.gov.cn/ywgz/ydqhbh/syqhbh/202107/t20210713_846491.shtml.。由于減排行動階段性成果顯著，國家主席習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國大會上莊重宣布，中國將繼續(xù)提高節(jié)能減排的國家自主貢獻度，采取更加強有力的措施，力爭在2030年前使二氧化碳排放量達到峰值，2060年前實現(xiàn)碳中和。這是中國首次提出碳達峰和碳中和目標(biāo)，并明確了實現(xiàn)該愿景的時限。正如能源轉(zhuǎn)型委員會(ETC)在《中國2050——一個全面實現(xiàn)現(xiàn)代化國家的零碳圖景》中所言，無論是之于世界抑或是中國而言，力爭至21世紀(jì)中葉實現(xiàn)碳中和愿景，無疑具有非凡的戰(zhàn)略意義(3)ETC website, 2019, https://www.energy-transitions.org/publications/china-2050-a-fully-developed-rich-zero-carbon-economy/.。

目前，越來越多國家將碳中和列為未來數(shù)十年經(jīng)濟社會發(fā)展的重要目標(biāo)，理論與現(xiàn)實需要使碳中和成為環(huán)境管理領(lǐng)域的熱點議題?，F(xiàn)階段我國學(xué)者關(guān)于碳中和的研究主要分為三方面：一是碳中和概念的界定。一般認(rèn)為，碳中和是指進入大氣的溫室氣體排放量與大氣所吸收的匯相互平衡，而人為排放的溫室氣體中，二氧化碳占絕大部分，因此碳中和常與“二氧化碳凈零排放”相等同[1-4]。二是制定各國碳中和的核算規(guī)則。根據(jù)是否通過市場機制獲取國外減排量以抵消本國碳排放量，當(dāng)前存在“國內(nèi)平衡法”與“國際抵消法”兩種核算規(guī)則。從實踐上看，歐洲發(fā)達國家與美國部分地區(qū)已制定了相對完善的碳中和核算規(guī)則，頒布了涵蓋運輸、建筑、電力等領(lǐng)域的配套政策，一攬子行動計劃已初見成效[5]。三是探討我國實現(xiàn)碳中和的減排路徑、技術(shù)手段與政策體系。大幅度削減煤炭生產(chǎn)與消費量，推動能源技術(shù)革命，是實現(xiàn)二氧化碳凈零排放的必經(jīng)之路。此外，為提出適用于我國新發(fā)展格局的碳中和行動方案，已有研究還從加快構(gòu)建碳市場體系、逐步實施征收碳稅、探索發(fā)展綠色金融體系等方面提出了政策建議[6-7]。

然而，已有研究并未重點聚焦我國實現(xiàn)碳中和愿景的一個關(guān)鍵性問題——我國在40年之內(nèi)快速實現(xiàn)碳中和將會面臨怎樣的困難與挑戰(zhàn)？對前行路上難度分析的不足，將直接影響我國關(guān)于碳中和實施路徑的制定與研判，亦不利于碳中和愿景的最終實現(xiàn)。因此，筆者在已有研究基礎(chǔ)上，著重探討中國在2060年前實現(xiàn)碳中和愿景所面臨的挑戰(zhàn)，并提出相應(yīng)的政策建議，以更好地制定并落實碳中和行動方案，引領(lǐng)全球氣候治理。

二、實現(xiàn)碳中和愿景所面臨的困難與挑戰(zhàn)

碳中和目標(biāo)的提出與逐步實現(xiàn)，不僅有利于我國盡早實現(xiàn)碳排放與經(jīng)濟發(fā)展脫鉤、高質(zhì)量完成“綠色工業(yè)革命”，還有助于全球?qū)崿F(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型，構(gòu)建清潔、高效、永續(xù)發(fā)展的世界經(jīng)濟格局，彰顯我國作為世界最大的碳排放國在應(yīng)對全球氣候變化方面的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。然而，一個不可忽視的事實是，我國作為發(fā)展中國家，經(jīng)濟發(fā)展尚有很長一段路要走，能源消費需求、二氧化碳排放量在短期內(nèi)仍將持續(xù)上升，用40年左右的時間快速實現(xiàn)碳中和難度不小。歐美發(fā)達國家從碳達峰到碳中和，經(jīng)歷了70至80年的時間[8]；相比之下，現(xiàn)階段我國能源需求總量大、煤炭占比高、單位GDP能耗大，要想在40年內(nèi)迅速實現(xiàn)碳中和目標(biāo)，將被迫面對下述四大挑戰(zhàn)。

(一)前置挑戰(zhàn)：如何準(zhǔn)確界定并核算碳中和

如何以全世界廣泛認(rèn)可的方式對碳中和進行界定與核算，是我國實現(xiàn)碳中和愿景的前置挑戰(zhàn)。之所以稱之為“前置”，是因為它是討論、核算碳中和問題必須具備的前提條件。

任何目標(biāo)的達成都必須有一個較為明確的界限作為評判標(biāo)準(zhǔn)。雖然當(dāng)前理論與實務(wù)界都基本認(rèn)為，碳中和是指二氧化碳的凈零排放，但在具體實施過程中，如何判定碳排放量與被吸收的匯之間是否能相互抵消？要使碳排放量完全等于碳匯，幾乎不具有可行性，只能說當(dāng)排放端與吸收端的差值控制在某個特定范圍之內(nèi)時，碳中和就近乎實現(xiàn)。到目前為止，尚無國家層面的文件正式明確該“特定范圍”與其相應(yīng)的界限值，也鮮有研究涉及這一問題。雖然我國已經(jīng)為碳中和愿景設(shè)定了部分量化目標(biāo)，如到2060年將“非化石能源消費比重提高至80%以上”(4)中國政府網(wǎng). 2021, http://www.gov.cn/zhengce/2021-10/24/content_5644613.htm.，但如果沒有界定明確的碳中和評判標(biāo)準(zhǔn)，將在后續(xù)階段性成果的核驗、實現(xiàn)路徑的適時調(diào)整甚至碳中和愿景最終能否如期實現(xiàn)等一系列關(guān)鍵問題上，面臨界定標(biāo)準(zhǔn)上的困惑與分爭。

此外，即使能夠清晰界定碳中和與否，隨之而來的另一個基礎(chǔ)挑戰(zhàn)是怎樣準(zhǔn)確核算二氧化碳的排放量與吸收量？碳中和的實質(zhì)是二氧化碳的凈零排放。從排放端看，我國基于國際通行的溫室氣體核算方法，已建立了一套較為成熟的二氧化碳排放量計算體系，能夠借助實地觀測、數(shù)值模擬、統(tǒng)計分析等手段，獲取二氧化碳的排放強度、變化趨勢等信息[9]。從吸收端看，主要面臨自然吸收的碳匯難以準(zhǔn)確測算的問題。以陸地生態(tài)系統(tǒng)為例，由于不同性質(zhì)土壤的固碳速率不一致，用不同技術(shù)手段測算的自然碳匯量存在顯著差異[8]。已有研究在自然碳匯的功能、速率與測算方面涉及較少，且對生態(tài)系統(tǒng)未來固碳潛力的分析也不足，這些都將直接阻礙二氧化碳的吸、排核算。

(二)核心挑戰(zhàn)：二氧化碳排放量能否在40年內(nèi)迅速下降

能否使二氧化碳排放量在40年內(nèi)快速下降，將直接決定碳中和愿景是否能夠如期實現(xiàn)，因而稱其為“核心挑戰(zhàn)”。以下試圖從總量、結(jié)構(gòu)與技術(shù)三個層面加以分析。

1.總量方面。一方面，我國是世界上最大的發(fā)展中國家，在未來相當(dāng)長一段時間內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展仍需擴大規(guī)模，能源消費和二氧化碳排放量也將持續(xù)增長。根據(jù)國際碳行動伙伴組織(ICAP)的數(shù)據(jù)，歐美發(fā)達國家在20世紀(jì)70年代左右實現(xiàn)了碳達峰，目前都已進入碳排放量下降階段(5)ICAP website, 2021, https://icapcarbonaction.com/en.。鑒于我國仍將保持較高的GDP年增長率，能源消費需求與二氧化碳排放量在10年內(nèi)不會達到峰值，更不用說下降了[7]。另一方面，我國的總?cè)丝谝?guī)模仍居世界首位，雖然近年來人口數(shù)量已進入低增長階段，但人口基數(shù)大，能源消費需求多，要想短期內(nèi)實現(xiàn)二氧化碳的凈零排放，難度較大。

2. 結(jié)構(gòu)方面。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，第二產(chǎn)業(yè)(特別是工業(yè)中的制造業(yè))占GDP的比重是影響二氧化碳排放量的重要因素。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2022年一季度，我國第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重為39.3%，制造業(yè)增加值占GDP比重為28.9%(6)國家統(tǒng)計局, 2022, http://www.stats.gov.cn/xxgk/jd/sjjd2020/202204/t20220419_1829876.html.。相比之下，歐美發(fā)達國家在碳達峰時制造業(yè)比重(約為14%)遠低于我國現(xiàn)階段水平，且有預(yù)測認(rèn)為，即使至2030年，我國這一指標(biāo)仍將維持在22%左右[10]。由此可知，在未來較長一段時間內(nèi)，我國工業(yè)與制造業(yè)在生產(chǎn)結(jié)構(gòu)中的占比仍將位于較高水平，這將給二氧化碳減排帶來巨大挑戰(zhàn)。

從能源消費結(jié)構(gòu)看，目前我國能源消費中煤炭比重過高，直接導(dǎo)致二氧化碳排放量居高不下。據(jù)英國石油公司《世界能源統(tǒng)計年鑒2021》的數(shù)據(jù)，2020年我國二氧化碳排放總量為98.99億噸，以30.7%的比重位居世界第一，其中煤炭開采利用是最主要的碳排放源，且煤炭消費量仍顯著上升(7)bp website, 2021, https://www.bp.com/zh_cn/china/home/news/reports/statistical-review-2021.html.。有學(xué)者指出，自第二次工業(yè)革命以來，世界能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型主要經(jīng)歷了三個階段，大部分國家和地區(qū)歷經(jīng)百余年已逐步實現(xiàn)了從以煤炭為主、到以油氣為主、再逐漸進入到以非化石能源為主的轉(zhuǎn)型[10]。而我國想要在40年的較短時間內(nèi)，大幅度降低以煤炭為代表的化石能源比重，進而構(gòu)建清潔、多元的能源消費格局，難度之大可想而知。

表1 我國2020年能源消費情況

3. 技術(shù)方面。首先，我國面臨排放端的技術(shù)困境。在第二產(chǎn)業(yè)比重大、能源消費總量大、煤炭依賴度高的情況下，倘若有普及較廣、成效顯著的節(jié)能減排技術(shù)“兜底”，那么碳減排就較為容易。但事實卻是，雖然過去40年我國單位GDP能耗年均降幅超過4%，累計降幅近84%，但由于先進節(jié)能減排技術(shù)普及率不及30%，單位GDP能耗仍是世界平均水平的1.5倍(8)中華人民共和國中央人民政府, 2021, http://www.gov.cn/xinwen/2021-08/10/content_5630408.htm.。要想如期實現(xiàn)碳中和愿景，我國在二氧化碳排放端的技術(shù)應(yīng)用與效率提升等方面仍有較大差距。其次，吸收端技術(shù)難題也不容小覷。在碳排放量短期內(nèi)仍將持續(xù)增長的情況下，不能僅靠自然生態(tài)系統(tǒng)吸收碳排放，還必須加大碳匯的人為努力。國際上通行的負排放技術(shù)(如將二氧化碳制成燃料、混凝土碳捕集、植樹造林等)在我國的應(yīng)用面較窄，且碳移除潛力較大的礦物碳化和生物碳技術(shù)領(lǐng)域也少有國內(nèi)學(xué)者涉及，項目落地較少，相關(guān)的基礎(chǔ)研究及拓展應(yīng)用仍待進一步深化[11-12]。

(三)連帶挑戰(zhàn)：能否承受因迅速碳中和所可能引發(fā)的經(jīng)濟社會代價

距離2060年實現(xiàn)碳中和只有不到40年的時間。一方面，碳中和能否如期實現(xiàn)取決于政治、經(jīng)濟、社會各要素的發(fā)展態(tài)勢以及相互之間的磨合、匹配程度；另一方面，快速碳中和也會對我國現(xiàn)有的經(jīng)濟發(fā)展與社會格局造成一定沖擊。在此情況下，經(jīng)濟社會能否承受因快速碳中和所帶來的各方面劇變是值得深思的問題。鑒于這一挑戰(zhàn)具有外生性特征，因而稱其為 “連帶挑戰(zhàn)”。

由前文分析可知，顯著降低煤炭在能源消費中的比重，大力發(fā)展清潔、高效、可持續(xù)的新能源是我國未來能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的大方向。現(xiàn)階段，煤炭仍是我國生產(chǎn)與消費大頭，這一局面在短期內(nèi)難以改變。煤炭消費比重的大幅降低，將首先影響煤炭主產(chǎn)地的財政收入，給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展帶來嚴(yán)峻考驗。同時，在能源轉(zhuǎn)型進程中，可以預(yù)期的是，大量煤炭工人將伴隨煤炭行業(yè)的萎縮而面臨下崗失業(yè)風(fēng)險。其次，限制煤炭行業(yè)的發(fā)展還會引發(fā)能源交易市場變化，新能源替代廉價的煤炭會使能源價格上漲，甚至影響居民的日常生活。此外，由于新能源的應(yīng)用場域尚且有限，煤炭供給的下降極易導(dǎo)致能源“青黃不接”。同時，用清潔能源逐漸替代能耗高的煤炭，還可能面臨風(fēng)能、光電等新能源輸出不穩(wěn)定、供應(yīng)不及時、覆蓋不全面、儲能不到位等問題[11]，給居民與企業(yè)的生產(chǎn)、生活帶來諸多難以避免的負面影響。

(四)機制挑戰(zhàn)：如何更好地發(fā)揮政府與市場“兩只手”的作用

我國實現(xiàn)碳中和目標(biāo)還面臨機制層面的挑戰(zhàn)：如何激發(fā)市場的積極性與參與度、更好地發(fā)揮政府與市場“兩只手”的作用？之所以將其作為一個挑戰(zhàn)，是因為要想40年內(nèi)快速實現(xiàn)碳中和，需要在能源結(jié)構(gòu)、能源消費、碳匯技術(shù)等方面“下大力氣”，所需的投資、資金更是巨大[8]。實現(xiàn)長期低碳轉(zhuǎn)型目標(biāo)的投資、資金包括能源和電力系統(tǒng)新建基礎(chǔ)設(shè)施資金、終端節(jié)能與能源替代基礎(chǔ)設(shè)施資金與既有設(shè)施的資金等[10]。有學(xué)者估算，我國2020-2050年累計能源投資需求大約為100萬億元，僅靠政府財政補貼難以彌補資金缺口(9)中國能源報, 2021, http://www.cnenergynews.cn/dianli/2021/12/08/detail_20211208112849.html.。

碳中和愿景的達成離不開政府與市場的聯(lián)動與耦合，既需要政府部門的大力支持，更應(yīng)堅持市場導(dǎo)向，充分激發(fā)市場的活力與創(chuàng)造力。然而，現(xiàn)階段的減排工作依然由政府主導(dǎo)，政策性干預(yù)大于市場機制的作用，市場力量較少涉足碳中和，各市場主體也缺少必要的實踐經(jīng)驗[13]。無論是重點行業(yè)的結(jié)構(gòu)性減排、碳匯技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用，還是碳排放權(quán)與碳交易市場的正常運行，都離不開市場主體的廣泛參與。只有將政府規(guī)制性措施與市場機制相結(jié)合，為碳中和創(chuàng)造充滿活力、競爭力的市場環(huán)境，才能如期實現(xiàn)減排目標(biāo)。因此，從長遠來看，排斥多元主體參與的“一元化”制度安排，不利于資源的優(yōu)化配置，也會束縛性減排事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，最終阻礙短期內(nèi)實現(xiàn)碳中和愿景。

三、實現(xiàn)碳中和愿景的政策建議

挑戰(zhàn)與機遇同在，且往往相互轉(zhuǎn)化，關(guān)鍵在于如何直面挑戰(zhàn)、走出一條具有中國特色的低碳、降碳之路。以下針對上述四大挑戰(zhàn)，提出相應(yīng)的對策建議，以使我國更加平穩(wěn)、高效、有的放矢地實現(xiàn)碳中和目標(biāo)。

1.加快建立系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化的碳收支核算體系。要想在短期內(nèi)清晰界定二氧化碳中和與否、明確碳中和的界限與數(shù)值，無較強可行性。一方面，現(xiàn)在距離2060年有近40年的時間，相關(guān)技術(shù)與理論研究因現(xiàn)實需要而可能獲得進展與突破，對碳中和評判標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)知也會隨時間推演逐漸提高。即使現(xiàn)在給出一個標(biāo)準(zhǔn)，未來適用性也不可預(yù)測。另一方面，在判定是否實現(xiàn)碳中和問題上，實則有較大的“操作空間”。有兩種選擇，一種是“嚴(yán)要求、高標(biāo)準(zhǔn)”，把排放端與吸收端的差值盡可能壓低；另一種是給差值預(yù)留較為靈活的空間，降低碳中和難度。問題的關(guān)鍵在于如何高質(zhì)量地實現(xiàn)碳中和，而非急于界定二氧化碳中和與否。

雖然碳中和的界定非研究的重點，但這不意味著可以忽視對碳收支的監(jiān)測與核算。相反，正因未來的界定標(biāo)準(zhǔn)尚不確定，才需盡早建立系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化的碳中和指標(biāo)體系，這樣才能為后續(xù)的評判提供統(tǒng)一、規(guī)范、完備的尺度。因此，國家亟需加快建立一整套包含監(jiān)測、計算與核驗等碳收支標(biāo)準(zhǔn)化體系，明確統(tǒng)一的核算規(guī)則。此外，還要努力提升我國碳中和核算體系的國際影響力，確保我國在全球碳排放評價中的話語權(quán)。

2.進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動高能耗產(chǎn)業(yè)減量限產(chǎn)。我國碳排放量居高不下的一個重要原因在于能耗大的第二產(chǎn)業(yè)占比較大。在此情況下，政府需對標(biāo)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的要求，制定完備的產(chǎn)業(yè)政策，抑制低附加值、高污染的產(chǎn)業(yè)擴張，引導(dǎo)高能耗產(chǎn)業(yè)減量限產(chǎn)。但各地方不能簡單粗暴地實施“去煤炭化”，需結(jié)合本地煤炭行業(yè)的實際，設(shè)計不同時間節(jié)點的減排目標(biāo)、實施路徑與行動方案，有序、穩(wěn)健地淘汰落后煤炭用能，實現(xiàn)煤炭減量限產(chǎn)的“軟著陸”。此外，還需要鼓勵具有核心競爭力的先進制造業(yè)與高科技產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，降低重化工業(yè)比重。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的進一步調(diào)整與優(yōu)化，市場對高能耗產(chǎn)品的需求量將大大下降，從而有助于實現(xiàn)減排目標(biāo)。例如，據(jù)預(yù)測，2050年我國的水泥需求量將比2017年下降68.8%，碳排放也將得到有效抑制[14]。

3.著力調(diào)整能源消費結(jié)構(gòu)，加快普及綠色清潔能源。首先，要加快煤炭行業(yè)的轉(zhuǎn)型。近十年的數(shù)據(jù)顯示，我國的碳排放量與煤炭消費量正相關(guān)，因此煤炭行業(yè)是能源消費結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點領(lǐng)域[4]。一方面，必須走“去煤炭化”之路，逐漸減少煤炭的生產(chǎn)量與消費量，不再批復(fù)煤炭行業(yè)的重大投資項目、減少銀行的投資、貸款力度。另一方面，鑒于煤炭在未來數(shù)年仍會是我國主體的能源類型與重要的工業(yè)原料，還要抓緊推進煤炭的高效、清潔化利用，發(fā)展清潔煤燃燒、先進燃煤發(fā)電、煤炭潔凈高效轉(zhuǎn)化等技術(shù)，著力解決煤炭開發(fā)與燃燒過程中的高污染與高能耗問題。其次，重點開發(fā)、利用綠色清潔能源。在促進煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型的同時，逐步增加非化石能源，主要是風(fēng)能、太陽能、核能等在能源消費中的比重。我國新能源的開發(fā)潛力大，許多地區(qū)有豐富的風(fēng)、光資源，如何協(xié)調(diào)發(fā)電、存儲、輸電等各環(huán)節(jié)，讓這些開發(fā)不足的資源得到充分利用并保證新能源的穩(wěn)定輸出，是需要重點研究解決的問題。

4.大力研發(fā)碳排放與吸收技術(shù)。在排放端，鑒于我國單位GDP能耗高，未來要不斷提升能源利用效率，著重研發(fā)并普及清潔煤燃燒、排放技術(shù)，淘汰落后用煤方式，減少二氧化碳排放量，力爭在2030年前，實現(xiàn)煤炭的全面清潔高效利用，完成煤炭行業(yè)技術(shù)密集型的轉(zhuǎn)變；在吸收端，既要繼續(xù)探索生態(tài)固碳潛力，又要抓緊研究負排放技術(shù)，通過CCS與CCUS等方法，實現(xiàn)物理封存或碳循環(huán)。盡管存在成本高、技術(shù)要求高、回報周期長等問題，CCS與CCUS仍被認(rèn)為是具有較大碳減排潛力的核心技術(shù)?，F(xiàn)階段我國對這類新興負排放技術(shù)研發(fā)還不足，可以通過明確技術(shù)清單、促進省域成果交流借鑒、鼓勵企業(yè)自主創(chuàng)新、加強校企合作等方式，夯實碳匯技術(shù)研發(fā)與推廣的經(jīng)濟技術(shù)基礎(chǔ)。

5.制定配套保障政策，提升經(jīng)濟社會的適應(yīng)性。為了使經(jīng)濟社會適應(yīng)快速碳中和的變化，政府需要循序漸進地制定并完善相關(guān)的配套保障措施，切忌執(zhí)行政策時“一刀切”。首先，在要求煤炭行業(yè)減量限產(chǎn)的同時，國家應(yīng)對煤炭生產(chǎn)大省給予專項補償，彌補其因煤炭稅收下降導(dǎo)致的財政缺口。其次，第四次全國經(jīng)濟普查數(shù)據(jù)顯示，2018年末，從事煤炭開采和洗選業(yè)的從業(yè)人員數(shù)量比5年前減少260余萬人(10)國家統(tǒng)計局, 2019, http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/201912/t20191205_1767557.html.。為此，各級政府要重點關(guān)注煤炭行業(yè)下崗人員的安置、重新培訓(xùn)上崗等問題，降低因群體性失業(yè)所導(dǎo)致的社會風(fēng)險。最后，政府還要適度干預(yù)，防止因煤炭減產(chǎn)造成能源價格波動幅度過大、局部地區(qū)缺電與供暖不足等問題。

6.堅持有為政府與有效市場相結(jié)合。破解機制挑戰(zhàn)應(yīng)以有為政府和有效市場為支撐。一方面，要進一步明確政府在實現(xiàn)碳中和愿景過程中的定位與角色，合理劃分中央與地方政府的事權(quán)與支出責(zé)任，構(gòu)建更為有效的央地政府間激勵約束機制。同時，強化碳中和相關(guān)公共政策間的協(xié)同，完善碳減排任務(wù)分解、監(jiān)督與監(jiān)測制度，創(chuàng)新綠色財稅與金融體制，更好地發(fā)揮財政資金對社會資本的引導(dǎo)和杠桿作用，提升政府的氣候治理效能。另一方面，要更好地調(diào)動市場的能動性，為全國碳減排提質(zhì)增效。目前，各級政府已在碳市場進行了廣泛探索并取得了一定成效。例如，2011年在北京、上海、廣東等7省市推進碳排放權(quán)交易試點，經(jīng)過10年探索實踐，已初步形成了要素完善、特點突出、規(guī)模較大的地方碳交易市場。目前，我國仍處于碳中和市場機制的構(gòu)建期，政府管理、企業(yè)適應(yīng)以及市場配套措施等方面尚不完善。因此，應(yīng)進一步深化碳市場制度改革與創(chuàng)新，把握好碳市場調(diào)節(jié)中的總量控制，嘗試構(gòu)建碳儲備機制，提升碳市場的信息公開透明度，通過財稅、金融手段，促進碳交易價格體系的穩(wěn)定、可預(yù)期，通過多元化的市場措施與市場主體參與，發(fā)揮市場在碳中和過程中的基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用。

四、結(jié)論與展望

積極應(yīng)對氣候變化已成為全球共識。作為世界上最大的碳排放國和能源生產(chǎn)與消費國，我國提出40年內(nèi)實現(xiàn)碳中和的愿景，不僅有利于我國快速實現(xiàn)綠色能源革命、促進發(fā)展方式變革，還能提振全球應(yīng)對氣候變化的信心、助推世界能源轉(zhuǎn)型。然而，現(xiàn)階段我國碳中和仍面臨界定與核算、實現(xiàn)路徑、保障體系、市場機制等四方面挑戰(zhàn)，亟需從產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、社會和政策路徑等維度，有針對性地進行改進完善。

以上對于碳中和愿景的分析還是初步的，未來仍有兩個方面值得深入討論：一是如何處理碳達峰與碳中和研究的關(guān)系。我國提出了包含“2030年碳達峰”和“2060年碳中和”兩階段目標(biāo)，根據(jù)碳排放規(guī)律，達峰是中和的前提和基礎(chǔ)，因而有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)先搞清楚碳達峰、再考慮碳中和的問題。然而，碳達峰與碳中和并非簡單的先與后，如僅研判何時實現(xiàn)碳達峰，可能延緩碳減排等相關(guān)進程。一方面，我們無法對未來的能源需求總量進行精確預(yù)測；另一方面，即使能清楚界定碳達峰的具體時間，其意義可能更多停留在揭示碳排放變化趨勢，對實踐的指導(dǎo)意義較為有限。因此，碳達峰與碳中和研究應(yīng)同行并舉，未來研究須厘清碳達峰與碳中和實現(xiàn)過程中的交織關(guān)系，在同一框架內(nèi)明確兩個階段目標(biāo)的技術(shù)路線與制度保障。二是什么是實現(xiàn)碳中和的關(guān)鍵。碳中和的本質(zhì)是碳排放量與吸收的相互平衡。正如前文所述，現(xiàn)階段可能無法從總量上對未來數(shù)十年碳的排放量進行準(zhǔn)確預(yù)測，因此筆者認(rèn)為，相比從“總量”上把控碳的收支，不如將重點放在“結(jié)構(gòu)”與“技術(shù)”上。未來更應(yīng)深挖能源結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的關(guān)鍵路徑、碳中和過程中的關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用，以實現(xiàn)對碳中和的有效把控。