我國(guó)公務(wù)員任職回避制度的法規(guī)體系建構(gòu)

裴國(guó)富

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

任職回避制度作為一種官員管理制度，在我國(guó)歷史上由來已久，并且行之有效。新中國(guó)成立以后，任職回避制度成為黨政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部廉政建設(shè)的重要措施。尤其是20世紀(jì)80年代黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革以來[1]，干部人事制度改革不斷深化。但關(guān)于任職回避制度的研究，主要散見于政治制度史、職官制度史等史學(xué)研究范疇，以及行政管理領(lǐng)域，而從法學(xué)視角展開的規(guī)范性研究較少。在依法治國(guó)、依規(guī)治黨相統(tǒng)一、相協(xié)調(diào)的背景下，有必要對(duì)我國(guó)公務(wù)員任職回避制度的歷史生成進(jìn)行考察，結(jié)合國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)有規(guī)范，系統(tǒng)梳理該制度之規(guī)范體系，并在此基礎(chǔ)上通過規(guī)范分析挖掘該制度所存在的不易被察覺但實(shí)踐中十分重要的問題，進(jìn)而提出促進(jìn)該制度走向規(guī)范化的建構(gòu)路徑?？紤]到我國(guó)干部人事制度中“黨管干部”的基本原則，以及我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍的實(shí)際情況，本文選擇適用“公務(wù)員任職回避制度”來統(tǒng)稱寬泛意義上的“領(lǐng)導(dǎo)干部回避制度”(1)在2006年黨中央發(fā)布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》中，第2條規(guī)定：“本規(guī)定適用于中共中央、全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)的工作部門和工作機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員，上述工作部門和工作機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部；中央紀(jì)委和最高人民法院、最高人民檢察院的副職領(lǐng)導(dǎo)成員及其機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部；縣級(jí)以上地方黨委、人大常委會(huì)、政府、政協(xié)及其工作部門和工作機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員，上述工作部門和工作機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部；縣級(jí)以上地方紀(jì)委和人民法院、人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)成員及其機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部?！笨梢哉f這里的“縣級(jí)以上的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”，幾乎涵蓋了“縣級(jí)以上的公務(wù)員隊(duì)伍”。 《公務(wù)員法》第2條規(guī)定：“本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員?！?。因此，在梳理公務(wù)員任職回避制度規(guī)范體系的歷史生成時(shí)，亦不對(duì)黨的政策、文件、規(guī)定和國(guó)家立法、部門規(guī)章等進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，而是作為系統(tǒng)性的黨政規(guī)范文件一體納入考察分析。

一、公務(wù)員任職回避制度的歷史生成

所謂“任職回避”，顧名思義，就是因避嫌而不參與其事。任職回避制度，古已有之，一般包括避親和避籍兩個(gè)方面。遠(yuǎn)在三千多年前的春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，就產(chǎn)生了任職回避制度的萌芽，比如商鞅變法時(shí)曾規(guī)定“宗室非有軍功論，不得為屬籍”[2]；東漢時(shí)期的“三互法”是我國(guó)歷史上最早的正式回避制度，規(guī)定有“婚姻之家的兩州人不得交互為官”(2)參見《后漢書·蔡邕傳》：“初,朝議以州郡想黨，人情比周，乃制婚姻家之家機(jī)兩州人士不得對(duì)相監(jiān)臨，至是復(fù)有三互法，禁忌轉(zhuǎn)密，選用艱難，幽冀二州，久缺不補(bǔ)?！保凰逄茣r(shí)期，任職回避制度不斷發(fā)展，比如隋朝規(guī)定縣丞和縣尉須“盡用他郡人”[3]573，而唐朝在唐太宗時(shí)就有“叔父兄弟不許同省為郎官”的慣例[3]568；至宋代，回避制度明確規(guī)定，州、府、監(jiān)不得由本地人充任，到明清時(shí)期，對(duì)本籍和鄰籍的回避則更為嚴(yán)格，回避制度漸趨成熟、固定[4]。

任職回避制度在封建社會(huì)中，對(duì)于整頓吏治，確保公正廉潔，避免官吏受宗法關(guān)系、裙帶關(guān)系影響發(fā)揮了積極的作用，可謂是古代官員管理制度的精華之一。新中國(guó)成立初期，這一制度尚未完善，人事任免主要依靠國(guó)家安排、組織計(jì)劃、領(lǐng)導(dǎo)推薦等進(jìn)行分配、安置。由于任職回避制度的缺失，親屬在同一單位或同一部門任職的現(xiàn)象較為普遍。這種局面很快引起了黨和國(guó)家的重視，在20世紀(jì)80年代開始進(jìn)行人事制度改革。于是，一個(gè)接續(xù)了歷史上回避制度的優(yōu)良傳統(tǒng)，又飽涵現(xiàn)代官僚制度建設(shè)意圖的任職回避規(guī)范體系，通過黨和國(guó)家出臺(tái)的一系列規(guī)定，開始逐步建立起來。

1984年12月，中共中央和國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)在職干部不要與群眾合辦企業(yè)的通知》《嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商辦企業(yè)的決定》兩個(gè)文件，并在1986年對(duì)第一個(gè)文件進(jìn)行了進(jìn)一步的強(qiáng)調(diào)和細(xì)化，頒布了《關(guān)于進(jìn)一步制止黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商辦企業(yè)的規(guī)定》。在這些文件中，首次出現(xiàn)了與回避有關(guān)的內(nèi)容，比如“不準(zhǔn)在各類企業(yè)中擔(dān)任職務(wù)。已經(jīng)擔(dān)任企業(yè)職務(wù)的，必須立即辭職；否則，必須辭去黨政機(jī)關(guān)職務(wù)”。這一時(shí)期，“任職回避”尚未形成一個(gè)規(guī)范意義上的概念，而是停留在“對(duì)外”——“黨政機(jī)關(guān)、干部隊(duì)伍外”意義上的回避。換言之，即便干部間存有親屬關(guān)系，但只要自己或親屬不經(jīng)商辦企業(yè)，即不需要回避。

1986年，國(guó)家逐漸開始在中央和地方試行公務(wù)員制度，此時(shí)，任職回避制度的體系化和明確化建設(shè)，受到了中央和地方政府的重視，一些具體、明確的回避規(guī)定開始出臺(tái)。1986年1月28日，中央《關(guān)于嚴(yán)格按照黨的原則選拔任用干部的通知》頒布，其中針對(duì)干部選拔中應(yīng)該回避的情形進(jìn)行了明確規(guī)定；地方上則是深圳市在1987年10月率先出臺(tái)了《關(guān)于干部回避的若干規(guī)定》。而1990年施行的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，明確對(duì)審判長(zhǎng)、審判人員及其他司法工作人員應(yīng)該回避的情形進(jìn)行了規(guī)定。這種以國(guó)家法律的形式對(duì)回避情形進(jìn)行的明確規(guī)定，雖然針對(duì)的是審判工作人員，但對(duì)于整個(gè)任職回避制度的規(guī)范化具有重要的示范意義。此后，關(guān)于公務(wù)員任職回避制度的規(guī)定開始密集出臺(tái)，并且在效力位階上有所提升，在內(nèi)容上逐漸細(xì)化。

1991年，人事部頒布了《國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員回避暫行規(guī)定》，對(duì)公務(wù)員親屬回避范圍、回避原則和回避程序進(jìn)行了系統(tǒng)細(xì)致的規(guī)定；1993年國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》，對(duì)公務(wù)員回避制度進(jìn)行了明確規(guī)定；1995年中央出臺(tái)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》，對(duì)干部選拔任用時(shí)應(yīng)該回避的情形進(jìn)行了規(guī)定；1996年人事部又專門出臺(tái)了《國(guó)家公務(wù)員任職回避和公務(wù)回避暫行辦法》，首次以部門規(guī)章的形式對(duì)公務(wù)員任職回避進(jìn)行了專門立法；2002年又頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》。除了中央規(guī)定外，地方省市也出臺(tái)了相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。比如1993年深圳市通過了《深圳市國(guó)家公務(wù)員管理辦法》，專章規(guī)定了公務(wù)員回避的種類和原則；1997年北京市出臺(tái)《北京市國(guó)家公務(wù)員任職回避和公務(wù)回避暫行辦法》，對(duì)具體的回避范圍、回避程序和回避監(jiān)督進(jìn)行了規(guī)定。

上述來自中央和地方的規(guī)定與條例，為公務(wù)員制度的國(guó)家統(tǒng)一立法奠定了基礎(chǔ)。2005年4月，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議審議通過了《公務(wù)員法》，于2006年1月1日正式生效實(shí)施。這不僅標(biāo)志著國(guó)家公務(wù)員制度的法制化，也標(biāo)志著公務(wù)員回避制度的正式建立。《公務(wù)員法》第68條明確規(guī)定：“公務(wù)員之間有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系以及近姻親關(guān)系的，不得在同一機(jī)關(guān)擔(dān)任雙方直接隸屬于同一領(lǐng)導(dǎo)人員的職務(wù)或者有直接上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職務(wù)，也不得在其中一方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的機(jī)關(guān)從事組織、人事、紀(jì)檢、檢查、審計(jì)和財(cái)務(wù)工作。因工作地域或者工作性質(zhì)特殊，需要變通執(zhí)行任職回避的，由省級(jí)以上公務(wù)員主管部門規(guī)定?！钡?9條規(guī)定：“公務(wù)員擔(dān)任鄉(xiāng)級(jí)機(jī)關(guān)、縣級(jí)機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行地域回避，法律另有規(guī)定的除外?！边@是國(guó)家公務(wù)員制度專門法律中，對(duì)公務(wù)員任職回避制度的專門規(guī)定。

在《公務(wù)員法》頒布以后，為配合公務(wù)員任職回避制度的落實(shí)，中央和地方又陸續(xù)出臺(tái)了一系列規(guī)定。2006年6月，中央下發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》，連同《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》《關(guān)于對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行誡勉談話和函詢的暫行辦法》《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉的暫行規(guī)定》等，這些規(guī)定和辦法的陸續(xù)出臺(tái)，被視為“初步構(gòu)建了完備的干部人事法規(guī)體系”[5]；2011年，中組部和人力資源社會(huì)保障部聯(lián)合發(fā)布了《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》，對(duì)公務(wù)員回避制度做出了系統(tǒng)、細(xì)化的規(guī)定，再次明確了回避的種類、范圍、程序、監(jiān)督以及懲處等情形。這是截至目前依據(jù)《公務(wù)員法》對(duì)關(guān)于公務(wù)員任職回避制度最為細(xì)化的規(guī)定。此外，各級(jí)地方政府，甚至地方政府部門，結(jié)合實(shí)際情況紛紛出臺(tái)了關(guān)于公務(wù)員任職回避制度的規(guī)定。比如2008年深圳市財(cái)政局制定了《深圳市財(cái)政局公務(wù)員管理實(shí)施細(xì)則》，2009年浙江省溫州市制定了《溫州市國(guó)家工作人員利益沖突回避暫行辦法》，2011年遼寧省出臺(tái)了《遼寧省黨員領(lǐng)導(dǎo)干部防止利益沖突若干規(guī)定》，等等。這些地方規(guī)定，對(duì)任職回避的情形，進(jìn)行了更為細(xì)致的處理，對(duì)貫徹落實(shí)《公務(wù)員法》和中央關(guān)于任職回避的文件精神，起到了積極的作用。

通過對(duì)上述構(gòu)成公務(wù)員任職回避制度之規(guī)范生成的歷史梳理，可以發(fā)現(xiàn)，截止目前，我國(guó)已經(jīng)形成了一個(gè)以《公務(wù)員法》為統(tǒng)領(lǐng)，以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》《公務(wù)員回避規(guī)定(試行》為主干，以部門規(guī)章和地方規(guī)定為細(xì)則的干部任職回避規(guī)范體系。在這一制度的生成邏輯中，中央主導(dǎo)、地方跟進(jìn)，中央定調(diào)、地方細(xì)化，由黨政聯(lián)合發(fā)文再到國(guó)家統(tǒng)一立法，成為顯著的一條主線。這比較符合我國(guó)歷來的制度推進(jìn)模式[6]。但從構(gòu)成該制度的規(guī)范體系來看，無論在名稱上還是在內(nèi)容上，公務(wù)員任職回避制度都難以被稱為系統(tǒng)和精細(xì)，在不同的規(guī)范之間甚至還潛存著深層次的沖突和難以調(diào)和的張力。

二、公務(wù)員任職回避制度的規(guī)范分析

整體來看，在現(xiàn)有的規(guī)范體系中，只有《公務(wù)員法》是以法律形式對(duì)公務(wù)員任職回避制度進(jìn)行的規(guī)定。其他的多數(shù)文件，都是地方法規(guī)、部門規(guī)章和黨內(nèi)法規(guī)等形式，效力層次并不高；而其作為對(duì)《公務(wù)員法》具體規(guī)定的制度累積和實(shí)施細(xì)則而存在，卻大都冠以“暫行”和“試行”的名義。典型如目前最新的2011年由中組部和人力資源社會(huì)保障部聯(lián)合發(fā)布的《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》，依然是一份“試行”的規(guī)定。因此有必要探討，為何一項(xiàng)歷史悠久的官員管理制度，已經(jīng)有眾多中央政策文件、地方立法，以及《公務(wù)員法》明確規(guī)定下的公務(wù)員任職回避，在實(shí)施細(xì)則上為何總是“試行”？是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足以支撐確定性立法，還是制度運(yùn)行機(jī)理本身難以固定？

回顧與公務(wù)員回避制度有關(guān)的眾多規(guī)定，大部分內(nèi)容相互重復(fù)，尤其在核心制度環(huán)節(jié)的實(shí)施細(xì)則上，不過是不斷地“以新廢舊”或“以新?lián)Q舊”，規(guī)定的制定主體不斷更換，而主要的內(nèi)容依然保持不變。因此有必要反思，究竟是公務(wù)員任職回避制度需要借助不斷地制定細(xì)則來強(qiáng)化實(shí)施，還是這種“追加式立法”本身就是公務(wù)員任職回避制度的實(shí)施方式？

有鑒于此，本部分將論述焦點(diǎn)放在《公務(wù)員法》中的任職回避規(guī)定，和《公務(wù)員法》頒布之后，黨中央發(fā)布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》，以及由中組部和人力資源社會(huì)保障部聯(lián)合發(fā)布的《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》上，探討規(guī)范體系間的沖突與實(shí)施上的難題。

首先，就回避的類型來說，《公務(wù)員法》第68條和69條分別規(guī)定了任職親屬回避和地域回避，至于地域回避是否屬于任職回避，理論界存有爭(zhēng)議[7]。畢竟就《公務(wù)員法》本身來說，其未明確顯示出何為“任職回避”，條文本身所顯示的也只是“任職時(shí)的回避”。從理論邏輯來看，地域回避當(dāng)然應(yīng)該和親屬回避一樣，構(gòu)成任職回避，以區(qū)別于公務(wù)回避?？墒窃凇豆珓?wù)員回避規(guī)定(試行)》中，第2條明確將任職回避和地域回避區(qū)分開來，并且將原屬《公務(wù)員法》親屬回避的內(nèi)容規(guī)定為“任職回避”，形成了與“地域回避”和“公務(wù)回避”相并列的規(guī)范概念。不得不說，這一分類是否符合《公務(wù)員法》的原意，值得商榷。此外，作為對(duì)《公務(wù)員法》中關(guān)于回避規(guī)定的實(shí)施細(xì)則，《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》對(duì)一些條文用語進(jìn)行了解釋說明，比如親屬關(guān)系的范圍、回避申請(qǐng)的程序，等等。需要注意的是，該規(guī)定在“地域回避”的內(nèi)容上，實(shí)際是對(duì)《公務(wù)員法》中的規(guī)定進(jìn)行了限縮性解釋，除了將“主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”縮小解釋至“正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”外，還將需要回避的地域明確限定為“本人成長(zhǎng)地”。不可否認(rèn)，《公務(wù)員法》中對(duì)任職回避的規(guī)定是原則性的，對(duì)其進(jìn)行具體化和精細(xì)化規(guī)定，是實(shí)踐中貫徹落實(shí)的必要措施，但問題在于，這種“下位法”對(duì)“上位法”的限縮性解釋實(shí)施，是否符合《公務(wù)員法》的立法原意？將“地域回避”事實(shí)上規(guī)定為“成長(zhǎng)地回避”，在未見到充分的立法理由和文件制定背景說明的情況下，本文認(rèn)為這是對(duì)“地域回避”的不當(dāng)限縮，甚至是不當(dāng)解釋。畢竟何為“成長(zhǎng)地”并非一個(gè)清晰的事實(shí)概念，亦并未和“住所地”或“戶籍所在地”“經(jīng)常居住地”等一樣，成為一個(gè)明確的規(guī)范概念。實(shí)踐中的認(rèn)定存在困難，也就意味著，地域回避制度的落實(shí)存在困難。

其次，在2006年的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》中，除了《公務(wù)員法》中所明確規(guī)定的回避情形，還補(bǔ)充規(guī)定了一種情形，即“領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女及其配偶以獨(dú)資、合伙或者較大份額參股的方式，經(jīng)營(yíng)企業(yè)或者舉辦經(jīng)營(yíng)性民辦非企業(yè)單位的，該領(lǐng)導(dǎo)干部不得在上述企業(yè)或者單位的行業(yè)監(jiān)管或者業(yè)務(wù)主管部門擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)成員”，這是對(duì)任職回避的范圍，在親屬回避之外，進(jìn)行了擴(kuò)大化處理。這也一直是我們黨選拔任用干部的優(yōu)良傳統(tǒng)。在《公務(wù)員法》的制定過程中，曾有主張將親屬回避做擴(kuò)大化處理的建議，比如加入同學(xué)關(guān)系、師生關(guān)系等，但立法時(shí)考慮到可以將之作為“公務(wù)回避”的情形進(jìn)行處理，因而并未采納上述建議[8]。但《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》中補(bǔ)充的這種情形，實(shí)際上已經(jīng)突破了《公務(wù)員法》所規(guī)定的任職回避的函攝范圍，將回避緣由延伸到了“公務(wù)員系統(tǒng)”外的經(jīng)營(yíng)性民辦非企業(yè)單位中。這種“突破”當(dāng)然具有積極意義，也是對(duì)公務(wù)員任職回避制度的豐富和細(xì)化。遺憾的是，在5年之后的《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》中，黨的文件中這一有益的做法并未被吸收。這就在“新舊規(guī)定”之間事實(shí)上造成了任職回避制度的不一致，也給實(shí)踐中的選擇適用帶來了困惑和困難。

再次，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》第11條規(guī)定：“經(jīng)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)干部需要實(shí)行地域回避的，根據(jù)實(shí)際情況，可以在任期內(nèi)調(diào)整的，在任期內(nèi)予以調(diào)整；任期內(nèi)難以調(diào)整的，任期屆滿后予以調(diào)整?！边@意味著，經(jīng)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)干部，如果在任期內(nèi)存在回避情形而又難以調(diào)整時(shí)，事實(shí)上可以突破《公務(wù)員法》規(guī)定的對(duì)干部任職回避的限制，直到其任期屆滿后再予以調(diào)整。任期內(nèi)難以進(jìn)行調(diào)整而不予調(diào)整，是出于對(duì)人民代表大會(huì)民主選舉結(jié)果的尊重，以及對(duì)干部任用法定程序的維護(hù)，但是否人大選舉的加持就可以突破相關(guān)法律的規(guī)定？該突破的邏輯和理由何在？干部任職回避制度的約束力又何在？當(dāng)然，《公務(wù)員法》中規(guī)定有“例外”的可以突破任職回避的情形?！豆珓?wù)員法》第68條第二款：“因工作地域或者工作性質(zhì)特殊，需要變通執(zhí)行任職回避的，由省級(jí)以上公務(wù)員主管部門規(guī)定?！薄钡?9條：“法律另有規(guī)定的除外”。那么緊跟而來的一個(gè)問題是，如果在任期內(nèi)不予調(diào)整，但“任期屆滿后予以調(diào)整”又意味著什么呢？如果人民代表大會(huì)繼續(xù)選舉該同志擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部呢？畢竟我國(guó)選舉法并沒有將任職回避作為候選人參選的限制或前置條件。實(shí)踐中，如果在任期屆滿后，因?yàn)榇嬖谌温毣乇艿脑蚨乖撏静荒茉倮^續(xù)參選或被選擔(dān)任原職務(wù)，這顯然與選舉法等規(guī)定是沖突的。這也充分說明，現(xiàn)有立法對(duì)公務(wù)員任職回避制度的規(guī)定，是一種“事前立法”，也即“任職前的回避”。因?yàn)橐坏┞殑?wù)任免完成后，發(fā)現(xiàn)有需要回避的情形而進(jìn)行任職調(diào)整時(shí)，意味著要對(duì)已經(jīng)完成的任職程序進(jìn)行“推翻”。這就要求在任職前，人事組織部門對(duì)擬任職人員的情況調(diào)查必須細(xì)致周詳。但黨內(nèi)的組織摸排存在與國(guó)家選舉法規(guī)定的潛在張力，容易造成實(shí)踐中“選舉-任命”的兩難局面。

最后，最重要的問題是回避關(guān)系認(rèn)定。在《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》中規(guī)定：“對(duì)擬進(jìn)入機(jī)關(guān)的人員和擬調(diào)整的人員應(yīng)當(dāng)依據(jù)本規(guī)定嚴(yán)格審查把關(guān)，避免形成回避關(guān)系。對(duì)可能形成回避關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)予以調(diào)整”，“對(duì)因婚姻、職務(wù)變化等新形成的回避關(guān)系，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以調(diào)整。”該規(guī)定明確注意到了回避關(guān)系的不斷變化，并提早進(jìn)行預(yù)防，這被視為是一個(gè)“不小的進(jìn)步”[9]。在肯定其積極意義的同時(shí)，應(yīng)該追問的是，該規(guī)定在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)的可能性有多少？血緣關(guān)系恒定不變，很好掌握，但姻親關(guān)系并不穩(wěn)定，也并不固定。實(shí)踐中有不少通過“離婚”來逃避任職回避的情形。而且在任期內(nèi)，通過婚姻形成了姻親關(guān)系，所帶來的任職回避，又在多少意義上符合任職回避“提高工作效能”“確保公正廉潔”的制度設(shè)計(jì)初衷，仍是一個(gè)見仁見智的話題。更困難的是，以姻親關(guān)系為例，試圖把握“因婚姻、職務(wù)變化等新形成的回避關(guān)系”，事實(shí)上是很難實(shí)現(xiàn)的。它要求組織人事部門對(duì)公務(wù)員個(gè)人及其所屬的“單位共同體”，甚至“業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)共同體”的成員及其相互關(guān)系，存在極高的掌握度。除了任職時(shí)的嚴(yán)格調(diào)查外，還要對(duì)任職期間的關(guān)系變化進(jìn)行持續(xù)關(guān)注和觀察。事實(shí)上，無論是對(duì)于公務(wù)員個(gè)人來說，還是對(duì)于組織人事部門來說，在此問題上過于耗費(fèi)精力，恐怕并不利于工作的開展，也不利于工作效能的提高，“為了回避而回避”，其意義值得我們深思。也因此，該規(guī)定的落實(shí)，更多應(yīng)寄望于公務(wù)員對(duì)回避情形的自覺申報(bào)和來自外部的監(jiān)督與反映。

除了上述問題外，在現(xiàn)有的公務(wù)員任職回避立法中，對(duì)于突破回避制度的處罰，規(guī)定的也并不清晰，比如“及時(shí)予以調(diào)整”“批評(píng)教育、糾正，免職或降職”等字樣，并無規(guī)范上可具體操作的參照細(xì)則；而像“及時(shí)處理”之類的規(guī)定，究竟多久算“及時(shí)”，也缺乏明確說明，實(shí)踐中多是自由裁量；而對(duì)于實(shí)質(zhì)性的處分來說，也只是在“影響了公正執(zhí)行公務(wù)，造成不良后果的，才應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)處分”。換言之，即便突破了回避限制，但沒有影響公正執(zhí)行職務(wù)，也沒有造成不良后果的，并不會(huì)受到處分。曾有學(xué)者呼吁通過賦予憲法必要的威懾力，我國(guó)的干部任職回避制度完善亦需如此，否則，失去了嚴(yán)厲處罰機(jī)制作為責(zé)任承擔(dān)的形式，干部任職回避制度很可能在實(shí)踐中失于嚴(yán)肅而流于形式。

三、完善公務(wù)員任職回避制度的建構(gòu)路徑

通過上文的分析可知，由于規(guī)范體系內(nèi)的張力、實(shí)際執(zhí)行上的困難，以及實(shí)踐中對(duì)人際關(guān)系的把握難度等原因，再加上干部人事任免所具有的特殊性，造成了干部任職回避制度雖立意清晰但制度實(shí)施效果模糊。實(shí)踐中該制度到底實(shí)施的如何，又在多大程度上被遵守或被逃避，通過上文規(guī)范體系的剖析，可以為我們提供一些完善干部任職回避制度的啟迪。

其一，適時(shí)開展黨內(nèi)法規(guī)的清理工作。如前所述，目前關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避的黨內(nèi)法規(guī)、政策文件等十分繁雜。中央有中央的規(guī)定，地方有地方的細(xì)則，而實(shí)質(zhì)內(nèi)容卻是大同小異。因此，有必要對(duì)關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避的黨內(nèi)法規(guī)、政策文件等進(jìn)行一次集中清理，“摸清家底”，找出不足，在進(jìn)行清理的基礎(chǔ)上，制定一部統(tǒng)一的、具體的、細(xì)化的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避條例》，以充分發(fā)揮“黨管干部”的優(yōu)勢(shì)；再通過嚴(yán)格落實(shí)條例規(guī)定，“加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，妥善安排崗位”[10]，以一部統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)來促進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避制度的頂層設(shè)計(jì)。這既是新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨深入推進(jìn)的必然要求，是系統(tǒng)整理黨內(nèi)已有相關(guān)規(guī)定的恰當(dāng)時(shí)機(jī)，也是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的應(yīng)有之義，同時(shí)也可為下一步《公務(wù)員法》的相應(yīng)修訂奠定基礎(chǔ)。

其二，健全相應(yīng)的國(guó)家立法。首先，要進(jìn)一步完善關(guān)于公務(wù)員任職回避的程序、監(jiān)督、懲處等環(huán)節(jié)的具體化立法，根據(jù)實(shí)踐中暴露出的問題進(jìn)行針對(duì)性的立法設(shè)計(jì)，確保實(shí)施細(xì)則具備充分的可操作性。其次，將親屬回避的范圍進(jìn)行進(jìn)一步的列舉明確；對(duì)相應(yīng)回避程序和懲處機(jī)制進(jìn)行更細(xì)化的規(guī)定，增強(qiáng)制度的約束力和制度實(shí)施的可公開性。最后，對(duì)于干部任職回避的制度監(jiān)督而言，在借助公眾和社會(huì)對(duì)干部任職回避情形的反映和監(jiān)督的同時(shí)，也應(yīng)主動(dòng)將任職回避信息予以公開，以接受外部的監(jiān)督。在必要的時(shí)候，應(yīng)該選取幾個(gè)公務(wù)員任職回避的典型案例予以公示，進(jìn)行“以案釋法”，最好在公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)組織學(xué)習(xí)，同時(shí)亦向社會(huì)公眾進(jìn)行宣傳教育，讓任職回避制度的國(guó)家立法具備扎實(shí)的實(shí)踐載體，推進(jìn)“干部任職的組織考察”“干部自身的自我回避”以及“社會(huì)群眾的積極監(jiān)督”的“三位一體”，可為公務(wù)員任職回避制度的落實(shí)凝聚起強(qiáng)大的合力，推動(dòng)干部任職回避制度設(shè)計(jì)的真正實(shí)施。

其三，做好公務(wù)員任職回避制度與相關(guān)法律的銜接。首先,要注意專門立法與其他含有回避內(nèi)容的有關(guān)立法之間的銜接，避免規(guī)范間的沖突或不一致。對(duì)于人民警察、法官和檢察官等特殊職業(yè)來說，一般都有專門法律對(duì)他們的任職回避進(jìn)行規(guī)定。比如《人民警察法》《法官法》《檢察官法》。此外，回避制度還涉及《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》《律師法》《公證法》等相關(guān)規(guī)定。因此，必須在公務(wù)員任職回避制度的設(shè)計(jì)中將這些特殊的情形考慮進(jìn)去，不僅不能出現(xiàn)立法沖突，亦不能出現(xiàn)立法重復(fù)。其次，應(yīng)注意與各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法等有關(guān)的法律銜接。比如，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》中，對(duì)包括縣級(jí)人民代表大會(huì)的選舉程序、原則等進(jìn)行了明確規(guī)定，但并沒有要求參選的縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，在被選舉時(shí)必須進(jìn)行籍貫地或者本人成長(zhǎng)地的回避。這就與現(xiàn)有的《公務(wù)員法》中的任職回避規(guī)定存在一定的沖突。因此，在完善公務(wù)員任職回避立法時(shí)，必須充分考慮這一問題，確保領(lǐng)導(dǎo)干部依法參加選舉的合法權(quán)利。最后，要注意與民族區(qū)域自治的有關(guān)規(guī)定相銜接。眾所周知，我國(guó)實(shí)行民族區(qū)域自治制度，在民族自治區(qū)內(nèi)，實(shí)行本區(qū)域本民族的自治管理。因此，公務(wù)員任職的地域回避，并不一定完全適應(yīng)民族區(qū)域自治地區(qū)的情況。對(duì)這一點(diǎn)，必須在立法和修法時(shí)進(jìn)行妥善處理，保證任職回避制度在實(shí)際運(yùn)行中的可行性和規(guī)范性。

其四，加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)教育。中國(guó)封建宗法制度的漫長(zhǎng)傳統(tǒng)，對(duì)人情、關(guān)系的依賴，使得純粹作為陌生人社會(huì)預(yù)設(shè)的規(guī)則之治在我國(guó)的推行面臨著額外的難度。尤其對(duì)于公務(wù)員任職回避制度來說，嚴(yán)格執(zhí)行回避制度，也并不是都有利于公務(wù)員工作的展開。而種種復(fù)雜因素的結(jié)合，最終導(dǎo)致了該制度在實(shí)踐落實(shí)中具有相當(dāng)大的彈性，對(duì)公務(wù)員的自我要求和內(nèi)心自覺提出了較高的要求。因此，應(yīng)該從我國(guó)的傳統(tǒng)和當(dāng)下的實(shí)際出發(fā)，切實(shí)加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的黨性教育，加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍為人民服務(wù)的意識(shí)，在“依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合”“全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國(guó)相結(jié)合”的視域下來審視干部任職回避制度，將外部約束和公務(wù)員的內(nèi)心自覺結(jié)合起來，如此才能避免陷入為回避而回避的形式困境，真正走向提高工作效能，確保廉政奉公的制度預(yù)設(shè)。