天津市地方政府債券發(fā)行分析與政策建議

◎文/李 旦

一、我國地方政府債券發(fā)展概況

地方政府債券是指一個國家的地方政府發(fā)行的，以其未來收入為還款來源的債券，其信用評級一般被認(rèn)為略低于國債，屬于準(zhǔn)主權(quán)債券，在一些國家也被稱為市政債券。地方政府債券的擔(dān)保和償還能力集中反映在地方政府未來財政收入和債務(wù)償還的匹配關(guān)系上，募集資金通常用于提供地方公共產(chǎn)品和服務(wù)。

2014年5月， 隨 著《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》的發(fā)布，我國地方債自發(fā)自還試點(diǎn)正式啟動。2014年8月31日，《全國人大常委會關(guān)于修改〈預(yù)算法〉的決定》正式通過，地方政府發(fā)行債券的權(quán)利得到正式賦予，這一決定為我國地方政府發(fā)行債券奠定了法律基礎(chǔ)。為加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，國務(wù)院于2014年10月2日發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》提出，各級地方政府要按照“疏堵結(jié)合、分清責(zé)任、規(guī)范管理、防范風(fēng)險、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，地方政府債券正式迎來自發(fā)自還的嶄新時代。地方政府債券發(fā)行朝著市場化路徑邁出了革命性步伐。

經(jīng)過了多年探索，我國地方政府債券發(fā)展逐漸規(guī)范化、市場化，地方政府債券在支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展上發(fā)揮的作用越來越明顯。中央結(jié)算公司公開數(shù)據(jù)顯示，截至2021年，我國共托管7726只地方政府債券，托管規(guī)模為30.30萬億元。如圖1所示，地方政府債券在債券市場中占比35%，是托管量最大的券種。

圖1 2021年末在中央結(jié)算公司登記托管的各券種占比

2021年，中央結(jié)算公司登記發(fā)行債券22.84萬億元，地方政府債券是2021年發(fā)行量最大的券種，占比33%，詳見圖2。

圖2 2021年全國各券種發(fā)行額占比

2021年，全國地方政府債券發(fā)行74898億元，同比增長16.12%。一般債券發(fā)行25669億 元， 同 比 增 長9.98%。專項(xiàng)債券發(fā)行49229億元，同比增長18.90%，詳見表1。

表1 2015—2021年中國地方政府債券發(fā)行額 單位：億元

二、天津市地方政府債券發(fā)行情況分析

作為中國北方最大的港口城市，天津市不僅在環(huán)渤海地區(qū)的發(fā)展中具有關(guān)鍵地位，還在全國的發(fā)展全局中占據(jù)著重要地位。地方政府債券作為天津市經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金的重要來源，對天津經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了戰(zhàn)略性的促進(jìn)作用。由于我國地方政府債券正式迎來自發(fā)自還始于2015年，所以本文主要對天津市2015年及以后年度的地方政府債券發(fā)行情況進(jìn)行分析。

（一）發(fā)行規(guī)模

2015—2021年，天津市累計(jì)發(fā)行地方政府債券金額為9295億元，在全國各省中排名第21，直轄市中排名第3，在全國范圍內(nèi)處于中游水平。如圖3所示，2019年之前，2016年度發(fā)行額最高，主要是由于當(dāng)年地方政府置換債券的發(fā)行數(shù)額比重較大，2019年以來，伴隨經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大，天津市地方政府債券發(fā)行規(guī)?？焖倥噬?020年，在全球疫情未穩(wěn)、國內(nèi)仍存防控輸入性壓力、產(chǎn)業(yè)鏈恢復(fù)不一、經(jīng)濟(jì)下行壓力凸顯的背景下，地方債作為積極財政政策的重要性進(jìn)一步突出。2021年，天津市地方政府債券發(fā)行規(guī)模首次突破2000億元，達(dá)到2256億元，同比增長24.99%。

圖3 2015—2021年天津市地方政府債券發(fā)行額

（二）發(fā)行結(jié)構(gòu)

如表2所示，2015年天津市一般債券發(fā)行額多于專項(xiàng)債券發(fā)行額。從2016年開始，專項(xiàng)債券發(fā)行額超過一般債券發(fā)行額。從占比來看，一般債券發(fā)行額在總發(fā)行額中的占比逐年下降，從2015年的56.28%降至2021年的21.68%，而專項(xiàng)債券發(fā)行額的占比是一個逐年上升的趨勢。這是因?yàn)閷ｍ?xiàng)債券日益成為財政政策發(fā)力的主要抓手，在相關(guān)政策引導(dǎo)下，天津市專項(xiàng)債券擴(kuò)容明顯。

表2 2015—2021年天津市地方政府債券發(fā)行額 單位：億元

隨著專項(xiàng)債券發(fā)行流程越來越規(guī)范、發(fā)行支持領(lǐng)域越來越廣，近年來，專項(xiàng)債券已經(jīng)逐漸發(fā)展成為我國地方政府債券發(fā)行市場的主要品種。目前天津市已發(fā)行的專項(xiàng)債券品種非常豐富，包括交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政領(lǐng)域重大項(xiàng)目，衛(wèi)生健康、教育、養(yǎng)老、文化旅游等社會事業(yè)領(lǐng)域重大項(xiàng)目，還有農(nóng)林水利、能源、城鄉(xiāng)冷鏈物流等領(lǐng)域重大項(xiàng)目等。專項(xiàng)債券對天津市帶動有效投資、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行發(fā)揮了重要作用。

（三）發(fā)行期限

與全國大多數(shù)地方發(fā)行的政府債券類似，天津市發(fā)行的地方政府債券涵蓋多種期限，最低期限為2年，最高至30年。2017年之前，天津市發(fā)行的地方政府債券均為不超過10年期的品種，包括3年、5年、7年和10年期債券。2018年開始，天津市發(fā)行了2年期、15年期和20年期債券。2019年起，天津市發(fā)行了30年期債券。自此之后，長期限品種債券發(fā)行規(guī)模越來越大，15年期、20年期、30年期債券所占比例逐年提升。

如圖4所示，從總體情況看，2015至2021年期間，天津市發(fā)行的地方政府債券以3年至10年期債券為主，債券期限主要集中在3年、5年、7年、10年等期限，在總發(fā)行量中占比80%。具體看，2年 期 占0.86%，3年 期 占16.57%，5年期占32.29%，7年期占14.29%，10年期占16.86%，15年（含）期以上共占19.15%。

圖4 2015—2021年天津市地方政府債券發(fā)行期限結(jié)構(gòu)

（四）發(fā)行利率

根據(jù)中國地方政府債券信息公開平臺的數(shù)據(jù)整理得知，2015—2021年天津市地方政府債券的利率在1.86%～4.52%之間，在全國處于中等水平。天津市地方政府債券的發(fā)行利率受多種因素影響，包括債券期限、債券類型、債券發(fā)行形式、市場環(huán)境、國家政策等方面，在其他條件相同的情況下，債券利率與債券期限總體呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。

三、天津市地方政府債券存在的問題

地方政府債券在緩解天津市政府融資壓力以及推動天津市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了一定的積極作用，但天津市地方政府債券在發(fā)展的過程中也存在一些問題，例如總體規(guī)模過大，債券期限不合理，債務(wù)信息披露機(jī)制不暢等。

（一）總體規(guī)模過大

如表3所示，天津市地方政府債券存量規(guī)模從2015年開始出現(xiàn)井噴式增長，從2015年的691億元增長至2021年的7880億元，年均增長率高達(dá)50.03%。其中，一般債券余額年均增長率為27.88%，專項(xiàng)債券余額年均增長率為69.89%。

表3 2015—2021年天津市地方政府債券余額 單位：億元

天津市地方政府債券中專項(xiàng)債券占比較高，而專項(xiàng)債券資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，比如市政建設(shè)、土地收儲、交通運(yùn)輸?shù)?，?xiàng)目投資周期較長，難以在短時間內(nèi)產(chǎn)生較高的利潤。

（二）債務(wù)期限不合理

短期限債券雖然利息成本相對較低，但是期限太短容易導(dǎo)致短期內(nèi)償債壓力大。長期限債券雖然在短時間內(nèi)面臨的償債壓力較小，但是發(fā)行期限太長則會增加利息成本。由上文可知，天津市地方政府債券以10年以內(nèi)的期限為主，但是2018年起，長期限品種債券發(fā)行規(guī)模越 來越大，15年期、20年期、30年期債券所占比例逐年提升。這些債券資金主要投向工期長、盈利慢、收益低的基建項(xiàng)目，而且這些項(xiàng)目受政策影響較大，有些項(xiàng)目每年的盈利收入還不夠償還年度債務(wù)付息。

（三）債務(wù)信息披露機(jī)制不暢

無論是地方政府債券還是市場上流通的其他債券，理論上凡是對發(fā)行人償債能力產(chǎn)生一定影響的信息都須充分及時披露，且披露范圍應(yīng)覆蓋從債券發(fā)行至到期兌付的全周期。天津市目前的債券信息披露制度與監(jiān)管要求和市場期待仍存在一定差距，除財政部門外，其他部門缺乏動態(tài)的債券信息發(fā)布制度，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、第三方機(jī)構(gòu)對于債券信息的披露和監(jiān)督管理還不夠完善，制約了地方債券運(yùn)行的規(guī)范性和有效性。

四、促進(jìn)天津市地方政府債券規(guī)范發(fā)展的建議

天津市地方政府債券近年來發(fā)展迅速，在天津市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中也發(fā)揮了一定積極作用。天津市應(yīng)緊緊抓住濱海新區(qū)開發(fā)開放、京津冀協(xié)同發(fā)展、國家資助創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)、自貿(mào)區(qū)建設(shè)等國家戰(zhàn)略機(jī)遇，依托濱海新區(qū)、自貿(mào)區(qū)和自主創(chuàng)新示范區(qū)帶來的政策和體制上的優(yōu)勢，積極推動地方政府債券市場的發(fā)展。從發(fā)達(dá)國家地方政府債券的經(jīng)驗(yàn)來看，大力發(fā)展地方政府債券市場有利于促進(jìn)城市發(fā)展、降低地方政府財政風(fēng)險以及豐富資本市場特別是債券市場。但是，由于不同的國家體制和財政體系，我們不能簡單地“照葫蘆畫瓢”，應(yīng)該根據(jù)我國目前的國情和經(jīng)濟(jì)形勢，尋求一條適合天津市地方政府債券市場發(fā)展的道路。

（一）強(qiáng)化發(fā)債主體自我約束機(jī)制

在賦予地方政府發(fā)債權(quán)利的同時，要強(qiáng)化發(fā)債主體的自我約束，應(yīng)當(dāng)著手研究制定《地方政府債券法》和《地方政府破產(chǎn)法》，從法律上明確地方政府應(yīng)承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險責(zé)任，使得地方政府能夠根據(jù)自身的償債能力確定舉債規(guī)模，建立起發(fā)行、使用、償還系統(tǒng)的自我約束、自我管理機(jī)制。同時，要完善地方債券信用評級制度，大力發(fā)展債券市場，對地方政府債券的發(fā)行和轉(zhuǎn)讓提供良好的環(huán)境，也加強(qiáng)市場對發(fā)債主體的約束。

（二）合理控制債務(wù)規(guī)模

嚴(yán)格實(shí)行政府債務(wù)規(guī)模管控，根據(jù)各區(qū)的發(fā)展定位、財力狀況、債務(wù)風(fēng)險等因素，合理設(shè)定各區(qū)政府債務(wù)限額，科學(xué)分配新增債券額度，嚴(yán)格限定舉債程序和資金用途。建立完善的明確地方政府債券發(fā)行上限的指標(biāo)體系，設(shè)立地方政府債券發(fā)行的“警戒線”。建立全口徑政府會計(jì)制度，通過確定地方政府債務(wù)治理平衡點(diǎn)，防止天津市政府出現(xiàn)過度舉債的問題。精確設(shè)計(jì)、嚴(yán)格執(zhí)行天津市政府負(fù)債率和執(zhí)行率等關(guān)鍵指標(biāo)，建立有效的關(guān)聯(lián)機(jī)制，將天津市政府財政收入與地方政府債券發(fā)行聯(lián)結(jié)起來，嚴(yán)格把控天津市地方政府債券發(fā)行的風(fēng)險。

增加財政收入，提高地方政府償債能力。地方政府債務(wù)的產(chǎn)生，本質(zhì)是為了解決地方財政收支失衡的困境，提高財政收入比重，應(yīng)從根本上緩解地方債的形成與償還的問題，即從源頭上控制債務(wù)規(guī)模。

（三）完善信息披露制度

完善地方政府信息披露制度，要求相關(guān)部門及時、準(zhǔn)確地披露相關(guān)信息，注重債券信息的全面性和時效性。在條件允許的情況下，建立債券信息系統(tǒng)與財政部門的對接聯(lián)通。充分發(fā)揮民眾和社會的力量來監(jiān)督政府，促使地方政府謹(jǐn)慎選擇發(fā)債規(guī)模和資金的投向，提高資金使用效率，降低地方政府債務(wù)風(fēng)險。

重視地方政府融資風(fēng)險的信息披露，構(gòu)建一套科學(xué)有效的風(fēng)險評估機(jī)制，做到事前審查核準(zhǔn)，事中跟蹤監(jiān)督，事后清算審計(jì)的全流程監(jiān)管。各區(qū)、縣政府要定期向市政府匯報債券及其投資項(xiàng)目發(fā)展情況，市政府要及時、定期向社會公開債券信息以及所投項(xiàng)目進(jìn)度等情況，自覺接受社會監(jiān)督。

（四）規(guī)范債券資金管理機(jī)制

加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余債券資金的管理。對新增結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余債券資金，確實(shí)無法支付的，按規(guī)定程序調(diào)整項(xiàng)目；不能安排項(xiàng)目的，按程序報備統(tǒng)籌使用，防止資金閑置浪費(fèi)、資金沉淀。一般債券不需要明確到具體項(xiàng)目，用于公益性項(xiàng)目支出即可；專項(xiàng)債券可要求將債券資金對應(yīng)具體項(xiàng)目，如果調(diào)整支出用途的，簡化程序向市財政局報備。既保護(hù)投資者合法權(quán)益，又充分考慮基層的困難和現(xiàn)實(shí)需求。

加快債券資金撥付和使用進(jìn)度。及時按項(xiàng)目進(jìn)度撥付債券資金，在依法合規(guī)、確保工程質(zhì)量安全的前提下，督促項(xiàng)目主管部門和相關(guān)單位加快專項(xiàng)債券對應(yīng)項(xiàng)目資金支出進(jìn)度，盡早形成實(shí)物工作量，推動項(xiàng)目早見成效，盡早發(fā)揮債券資金使用效益。做好債券項(xiàng)目儲備和融資需求統(tǒng)計(jì)工作。嚴(yán)格按照預(yù)算法規(guī)定將債券資金用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出，不得用于平衡預(yù)算。結(jié)合債務(wù)風(fēng)險狀況，合理測算融資需求，由財政部門提出申請，經(jīng)園區(qū)管委會批準(zhǔn)確認(rèn)后上報。測算分配下一年度新增債券資金時，對上年新增債券資金使用進(jìn)度快的項(xiàng)目責(zé)任單位予以優(yōu)先申報，對資金使用進(jìn)度慢、沉淀資金多的項(xiàng)目責(zé)任單位不予申報或壓縮申報額度。

（五）健全債券監(jiān)管機(jī)制

完善地方政府債券管理制度立法，建立風(fēng)險監(jiān)管體系，加快建立償債基金制度，即各級政府按債務(wù)的一定比例在預(yù)算中安排專項(xiàng)準(zhǔn)備金，實(shí)行全口徑預(yù)算管理和動態(tài)監(jiān)控，要求市、區(qū)政府各部門、各單位將債務(wù)收支納入部門和單位預(yù)算管理。根據(jù)各區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和具體情況，按照“借、用、還”相統(tǒng)一的原則，建立相對應(yīng)的債券監(jiān)管制度。

規(guī)范地方政府債券融資機(jī)制，完善債券資金“借、用、管、還”機(jī)制，建立市對區(qū)舉債融資事前安全審查機(jī)制，堅(jiān)決杜絕違規(guī)舉債。嚴(yán)格落實(shí)償債責(zé)任和償債來源，依法依規(guī)緩釋短期償債風(fēng)險，有效緩解償債壓力，將政府債務(wù)控制在財政部核定限額以內(nèi)。