新時代新疆南疆地區(qū)基層群眾法治觀念培育路徑研究

趙雪軍，鄧功勇

（喀什大學(xué) 法政學(xué)院，新疆喀什 844000）

何為“新時代”？“新時代”需要什么樣的群眾法治觀念？回答好這兩個問題，我們才能準確把握新時代的內(nèi)涵和新疆南疆基層群眾法治觀念的培育方向。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中明確指出：“這個新時代是承前啟后、繼往開來、在新的歷史條件下繼續(xù)奪取中國特色社會主義偉大勝利的時代，是決勝全面建成小康社會、進而全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的時代，是全國各族人民團結(jié)奮斗、不斷創(chuàng)造美好生活、逐步實現(xiàn)全體人民共同富裕的時代，是全體中華兒女勠力同心、奮力實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的時代，是我國日益走近世界舞臺中央、不斷為人類作出更大貢獻的時代?！盵1]在“新時代”需要什么樣的群眾法治觀念？《中央宣傳部、司法部關(guān)于開展法治宣傳教育的第八個五年規(guī)劃（2021—2025 年）》提出的“八五”普法目標包括“到2025 年，公民法治素養(yǎng)和社會治理法治化水平顯著提升，全民普法工作體系更加健全。公民對法律法規(guī)的知曉度、法治精神的認同度、法治實踐的參與度顯著提高，全社會尊法學(xué)法守法用法的自覺性和主動性顯著增強”[2]。

基層群眾法治觀念的培育既是法治國家建設(shè)的內(nèi)容，也對推動整個法治化國家的建設(shè)具有重要意義。新疆南疆地區(qū)屬于邊疆地區(qū)，面臨維護邊疆穩(wěn)定、鄉(xiāng)村振興、“一帶一路”核心區(qū)建設(shè)等挑戰(zhàn)，深入了解南疆基層群眾的法治觀念現(xiàn)狀，加大基層群眾法治觀念的培育力度，進而提升社會的整體法律知識水平，可以進一步推動地方經(jīng)濟發(fā)展，有助于社會穩(wěn)定和長治久安。

一、新疆南疆基層群眾法治觀念現(xiàn)狀

（一）守法意識不斷增強

近年來，隨著法治宣傳力度的加大，群眾可以通過各種途徑學(xué)習(xí)法律知識，基層群眾的守法意識也在不斷增強。在南疆某高校發(fā)起的基層群眾法治觀念問卷調(diào)查中，95%的人認為每個人都應(yīng)該遵守交通規(guī)則，75%的人認為遇到親朋借錢要打借條，68%的人認為身份證不可以借給他人使用。這充分說明遵守法律的基本規(guī)定成為南疆普通民眾的共識。近五年來，南疆地區(qū)幾乎沒有發(fā)生過暴恐案件，從喀什市人民法院2019—2021 年審理案件數(shù)量來看，刑事案件發(fā)案率整體較低且逐年減少，具體情況詳見表1。從刑事案件類型來看，大部分刑事案件集中在“危險駕駛罪”方面，行為人主觀惡性小、社會危害性不大。刑事案件下降主要原因在于社會綜合治理水平和治理能力不斷增強，也有部分原因在于公民守法意識不斷增強，能夠自覺維護社會穩(wěn)定。

表1 喀什市人民法院2019—2021年審理案件情況（單位：件）

（二）學(xué)法意愿較為強烈

電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等渠道是大多數(shù)人獲取法律知識的主要途徑。南疆地區(qū)地處偏遠，部分群眾國家通用語水平不高，難以從報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體深入了解專業(yè)的法律知識，大部分縣鄉(xiāng)主要以普法宣講的方式進行法治宣傳。從地處南疆的喀什大學(xué)“送法下鄉(xiāng)”相關(guān)活動經(jīng)驗總結(jié)來看，近五年來，基層群眾逐步從“被動普法”到“主動學(xué)法”予以轉(zhuǎn)變?？κ泊髮W(xué)法政學(xué)院自2018 年開始，面向喀什地區(qū)基層群眾常態(tài)化開展“送法下鄉(xiāng)”活動，2018 年、2019 年基本是通過村委會組織村民到場參加講座活動，活動現(xiàn)場參與法律咨詢的群眾不多；2020 年、2021 年基層宣講場場都是座無虛席，活動過程中參與互動的人數(shù)也不斷增加。個別群眾在日常生活中遇到法律難題時，會通過“送法下鄉(xiāng)”宣傳資料上的聯(lián)系方式，尋求法律專業(yè)人士的幫助。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部也積極對接普法宣講人員，邀請普法人員就村民關(guān)注的熱點難點問題做專場宣講。

（三）運用法律能力不斷增強

自第二次中央新疆工作座談會以來，新疆經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善取得了前所未有的成就，2020 年，新疆32 個貧困縣全部脫貧。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和教育水平的不斷提升，南疆地區(qū)近幾年來基層群眾尋找法律救濟或信訪的途徑不斷增多。2019—2020 年，和田市政府“為民服務(wù)市長熱線”共受理熱線5672 條；喀什市2020 年市級信訪總量1961 件，其中轉(zhuǎn)辦專員信箱21 件，辦理市長信箱120 件，網(wǎng)上信訪1820 件。[3]根據(jù)中國裁判文書網(wǎng)顯示，南疆地區(qū)各級法院受理的案件中關(guān)于經(jīng)濟類型的案件（如借貸、合同糾紛案件）在逐步遞增。在遇到法律糾紛時，人們不再像以前一樣沉默或“私了”，而是會運用法律武器或其他有效途徑維護自己的合法權(quán)益。

二、影響新疆南疆基層群眾法治觀念提升的因素

（一）傳統(tǒng)觀念的影響較大

費孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》中談到過：“鄉(xiāng)土社會的生活富于地方性的。地方性是指他們活動范圍有地域上的限制，在區(qū)域間接觸少，生活隔離，各自保持著孤立的社會圈子。”[4]據(jù)2020 年全國人口普查數(shù)據(jù)，南疆四地州維吾爾族人口占當(dāng)?shù)厝丝诘?3.74%，占全疆維吾爾族人口的74.01%，其中，喀什、和田等地區(qū)，維吾爾族人口在200 萬以上，阿克蘇地區(qū)接近200 萬。[5]傳統(tǒng)民族鄉(xiāng)村注重維系以家庭為單位的個體關(guān)系，也注重彼此之間的幫扶與合作，風(fēng)俗習(xí)慣等對基層群眾的行為和心理產(chǎn)生了較大影響。隨著社會的發(fā)展，南疆民眾文化、經(jīng)濟、風(fēng)俗習(xí)慣等的差異性逐步凸顯，新的社會矛盾和糾紛也不斷產(chǎn)生，部分群眾仍習(xí)慣于通過非制度性規(guī)范解決問題，這對基層群眾的整體法治觀念提升有一定負面影響。

（二）法律知識獲取途徑不足

南疆四地州法治宣傳的工作主要還是集中于政府部門，且主要是以“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制為中心，由各地區(qū)的司法局督促各縣市、各執(zhí)法單位根據(jù)本部門的工作特點和責(zé)任清單進行普法宣傳。近幾年以來，盡管法治宣傳的主體有增多的趨勢，即由政府向社會等主體轉(zhuǎn)變，司法機關(guān)、法律服務(wù)站、高校師生等均參與到法治宣傳當(dāng)中，但還是難以發(fā)揮各主體的作用，并未達到法治宣傳的預(yù)期效果。例如南疆某高校在進行“送法下鄉(xiāng)”活動時，一般由高校的老師事先與自己熟識的負責(zé)宣傳的駐村干部聯(lián)系，法治宣傳內(nèi)容取決于所聯(lián)系駐村干部的安排，與當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況和基層群眾的文化水平?jīng)]有很好地銜接起來，法律知識方面宣傳的范圍較為狹窄，部分宣傳內(nèi)容不能滿足當(dāng)?shù)厝罕姷姆ㄖ涡枨螅辉诜ㄖ涡麄鞯男问椒矫?，主要是主題演講、入戶走訪、發(fā)放宣傳手冊等形式，面對基層群眾多樣化的精神需求，傳統(tǒng)的法治宣傳方式難以激發(fā)基層群眾學(xué)習(xí)法律的積極性。在法制宣傳時間節(jié)點上，宣傳者進行法治宣傳的時間主要集中于重要的節(jié)假日，如“12·4”國家憲法日、國家安全教育日等，宣傳次數(shù)和時間均有限，對基層群眾法治觀念的促進明顯具有滯后性。

（三）傳統(tǒng)基層社會治理方式的消極影響

傳統(tǒng)社會治理理念強調(diào)權(quán)力在社會治理中的作用。南疆地區(qū)部分基層干部思想觀念轉(zhuǎn)變較慢，通常為了完成上級下達的任務(wù)而機械執(zhí)行行政命令，而傳統(tǒng)行政管理模式容易導(dǎo)致部分基層群眾習(xí)慣于服從，制約了基層群眾民主法治意識的形成。部分基層組織管理方式鮮有創(chuàng)新，基層群眾對社會治理關(guān)注度不夠，對法治運行過程缺乏必要的了解，影響到基層群眾對法治的尊崇和信仰。個別基層干部處理糾紛的方式過于簡單，缺乏必要的說理環(huán)節(jié)，對基層群眾的普法宣傳也不夠。在社會轉(zhuǎn)型過程中，法治化是基層治理的必然選擇，基層治理主體需要轉(zhuǎn)變觀念、依法行政，不斷提升自身法治觀念，同時培育基層群眾的法治信仰。

三、提升新疆南疆基層群眾法治觀念的對策

經(jīng)濟快速發(fā)展、社會生活環(huán)境的變化、基層群眾的觀念等均對群眾法治觀念有較大的影響。在法治觀念的提升層面，不能僅僅依靠大環(huán)境的改變，應(yīng)該重視對基層群眾的法治宣傳，推動基層法治文化建設(shè)，促進群眾尊法學(xué)法守法用法。

（一）注重法治觀念的本土化

1.不斷融合優(yōu)秀傳統(tǒng)文化

法治宣傳要注重融合本土的社會文化，根據(jù)各地區(qū)基層社會的特點和實際需要，分析不同地區(qū)、基層群眾對象的實際情況和特點，研究制定本地區(qū)普法實施方案或規(guī)劃。傳統(tǒng)文化在道德教化、規(guī)范行為等方面發(fā)揮著較大作用，利用傳統(tǒng)文化資源進行基層社會治理，有助于推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。自古以來，南疆地區(qū)是一個多民族聚居的地區(qū)，作為絲綢之路必經(jīng)之地，南疆地方文化具有開放、多元以及相互融合的特點。因此，南疆基層法治宣傳的內(nèi)容需要注重發(fā)掘和尊重當(dāng)?shù)貎?yōu)秀的傳統(tǒng)文化，以貼切的法治宣傳內(nèi)容和形式去進行普法宣傳，真正達到普法宣傳的目的。法治宣傳的內(nèi)容和形式不僅需要考慮當(dāng)?shù)氐纳鐣幕?、傳統(tǒng)民俗習(xí)慣等相關(guān)因素，還需要考慮基層群眾的法治需求和對新型的法治宣傳方式的認可度?！皩で蟊就临Y源、注重本國的傳統(tǒng)，往往容易被理解為從歷史中去尋找，特別是從歷史典籍規(guī)章中去尋找。這種資源固然是重要的，但更重要的是要從社會生活中的各種非正式法律制度中去尋找?！保?］深入挖掘南疆地區(qū)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和地域特色，在法治宣傳的過程中注重融合當(dāng)?shù)乇就廖幕梢赃M一步帶動南疆基層群眾對于法律知識內(nèi)容學(xué)習(xí)的積極性，提升法治宣傳的實際效果，增強基層群眾的法治觀念。

2.加大法治文化建設(shè)力度

法治觀念的培養(yǎng)與法治文化的建設(shè)和發(fā)展有著密切的聯(lián)系，法治觀念的培養(yǎng)離不開法治文化的建設(shè)。法治文化是法治社會呈現(xiàn)出來的一種文化狀態(tài)和精神風(fēng)貌，具體而言，法治文化是指融注在人們心底和行為方式中的法治意識、法治原則、法治精神及其價值追求，是一個法治國度的法律制度、法律組織、法律設(shè)施所具有的文化內(nèi)涵，是人們在日常生活、工作中涉及法治的行為方式，是法律語言、法治文學(xué)藝術(shù)作品和法律文書中所反映和體現(xiàn)的法治內(nèi)涵及其精神。[7]在南疆地區(qū)，部分鄉(xiāng)村法治文化建設(shè)還存在不足，人們一旦在生活中遇到問題、發(fā)生糾紛，或是在開拓事業(yè)中想尋求發(fā)展，首先想到的是通過“關(guān)系”獲取他人幫助，或是通過熟人之間調(diào)解說理解決，這甚至已經(jīng)成了不少人的“條件反射”。[8]美國著名法學(xué)家哈羅德·J.伯爾曼說：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)。它不僅包含有人的理性和意志，而且還包含了他的感情，他的直覺和獻身，以及他的信仰?！盵9]因此，在基層法治文化的建設(shè)當(dāng)中，要重視法治文化氛圍的營造，加大法治文化建設(shè)的投入。

3.加快建設(shè)文化基礎(chǔ)設(shè)施

文化基礎(chǔ)設(shè)施是法治文化傳播的物質(zhì)基礎(chǔ)。截至2019 年底，克孜勒蘇柯爾克孜自治州、喀什地區(qū)、和田地區(qū)共43 個原未建綜合性文化服務(wù)中心的村掛牌建成綜合性文化服務(wù)中心。[10]目前，南疆地區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)村級綜合性文化服務(wù)中心全覆蓋。在法治文化建設(shè)與群眾的法治觀念培養(yǎng)相結(jié)合的過程中，只要充分利用文化基礎(chǔ)設(shè)施進行法治宣傳，營造出法治文化的氛圍，就可以改變影響基層群眾法治意識形態(tài)的內(nèi)部和外部環(huán)境。在鄉(xiāng)村振興過程中，應(yīng)該進一步加大投入力度，完善公共文化服務(wù)設(shè)施，充分利用文化活動中心，開展形式多樣的法治宣傳活動，讓基層群眾中的模范人物講述身邊遵紀守法、民族團結(jié)等故事，充分發(fā)揮法治文化的教育、引導(dǎo)、熏陶和啟迪功能，不斷提高群眾的法治觀念。

（二）增強法治宣傳教育的專業(yè)性

1.加強基層法治隊伍建設(shè)

在社會主義現(xiàn)代化法治體系的建設(shè)下，專業(yè)性研究團隊成為法治建設(shè)過程中不可或缺的力量。專業(yè)性的研究可以充分了解各地的實際狀況，其指導(dǎo)意見對于政策的制定與實施起著重要的作用。在南疆地區(qū)，基層法治隊伍具有重要的作用，而專業(yè)性研究團隊可以提供更真實、準確的信息?；鶎臃ㄖ侮犖榈慕ㄔO(shè)與專業(yè)性研究團隊的溝通，有助于學(xué)習(xí)到先進的法治理念和獲得切實可行的計劃或豐富的經(jīng)驗，為基層法治隊伍人員配備、專業(yè)培訓(xùn)等方面予以切實可靠的保障，建設(shè)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊伍，對培養(yǎng)基層法治隊伍的法律素養(yǎng)和優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)具有重要意義。

2.加強基層干部法律知識的培訓(xùn)

在南疆地區(qū)基層群眾社會矛盾糾紛解決中，特別是一些相對落后的鄉(xiāng)村，矛盾糾紛的化解大都依靠基層組織，很難借助諸如一些司法機構(gòu)等的幫助。在南疆地區(qū)，由于受人才引進、經(jīng)濟發(fā)展水平等方面的影響，基層干部中的法律專業(yè)人才總量不足且整體素質(zhì)不高，大部分未經(jīng)過系統(tǒng)的學(xué)習(xí)。為緩解這一局面，需要完善對基層干部法律運用的專業(yè)培訓(xùn)機制，提供完整有效的培訓(xùn)方案，定期對基層干部進行培訓(xùn)，增強其法學(xué)的專業(yè)素養(yǎng)。堅持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，把領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、模范守法作為基層群眾樹立法治意識的關(guān)鍵。

3.推進立體化普法平臺建設(shè)

雖然，南疆地區(qū)正在積極落實和推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)，推動12348 公共法律服務(wù)熱線等法律平臺服務(wù)，但由于法律的專業(yè)術(shù)語較強，其中基層部分群眾還存在對于法律理解能力不足的問題，即使“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)解決了不少群眾問題，但還是需要綜合考慮各方面的情況，建設(shè)符合本地區(qū)情況的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工程。在南疆地區(qū)，運用互聯(lián)網(wǎng)等新媒體普法，順應(yīng)了“互聯(lián)網(wǎng)+法治宣傳”的趨勢；推進互聯(lián)網(wǎng)+高?！八头ㄏ锣l(xiāng)”立體化普法平臺建設(shè)，可以實現(xiàn)跨地區(qū)對基層群眾進行法治宣傳教育，培養(yǎng)基層群眾的法治觀念，進一步彌補基層干部法律專業(yè)素養(yǎng)不足的短板，充分發(fā)揮新疆各高校法學(xué)專業(yè)教師與大學(xué)生的作用?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+法治宣傳”可以結(jié)合各地具體情況，進一步創(chuàng)新法治宣傳形式和達到宣傳實效，構(gòu)建法治宣傳教育的新格局。

（三）推動基層社會治理法治化

1.加強基層干部和群眾的聯(lián)系

在南疆地區(qū)，在面向基層群眾的普法過程中，群眾接觸最多的是基層法律服務(wù)工作者或承擔(dān)法治宣傳教育責(zé)任的其他人員。如果要想充分了解基層群眾的法治需求和法治觀念水平，應(yīng)該進一步加強與基層群眾的交流交往。一方面，能深入了解群眾的法治需求；另一方面，也有助于增進彼此的信任，增強法治宣傳的效果。法治宣傳者或基層干部可以定期下鄉(xiāng)入戶走訪或者與“訪惠聚”相結(jié)合，把法治宣傳教育與服務(wù)群眾緊密聯(lián)系起來，進一步加強法治宣傳者與基層群眾之間的聯(lián)系。

2.增強基層治理過程中法治宣傳的連續(xù)性

在南疆部分鄉(xiāng)村，由于法治宣傳教育活動時間和形式的不固定，導(dǎo)致基層群眾的法治需求得不到滿足、法律相關(guān)知識得不到及時的更新與學(xué)習(xí)以及現(xiàn)代化法治體系中的法治觀念缺失，在一定程度上挫傷了基層群眾學(xué)法的熱情和積極性?；鶎尤罕姷姆ㄖ斡^念形成僅靠其自身養(yǎng)成是比較困難的，需要對其在法治宣傳教育的過程中有目的和針對性地進行培養(yǎng)。由于基層群眾的法治意識還比較薄弱，能夠主動運用法律保護自己的所占比例較低，因此在開展基層法治宣傳的過程中，不能僅按照一套標準去面對基層群眾。在法治宣傳教育過程中，需要通過了解南疆各地區(qū)基層群眾法治觀念層次，因地制宜地確定法治宣傳的重點內(nèi)容、重點對象、重要環(huán)節(jié)，并且開展法治宣傳教育這個過程需要持續(xù)進行。只有通過不斷地去給基層群眾灌輸新的法律知識，彌補法律知識的空白，這樣才能達到培養(yǎng)基層群眾法治觀念的目的。

3.創(chuàng)新法治宣傳形式

盡管現(xiàn)代化法治體系建設(shè)在逐步推進，城鄉(xiāng)基層群眾之間的法治觀念仍存在較大差距。造成這一結(jié)果的重要原因是基層群眾法治觀念相對落后，基層法治宣傳形式陳舊。在法治宣傳過程中，應(yīng)推進基層法治宣傳教育工作創(chuàng)新，通過組織法治文藝匯演，播放紀錄片、微電影，開展“模擬法庭”等活動，拓寬基層群眾法律知識學(xué)習(xí)的途徑；也可以喜聞樂見的宣傳方式如利用與法律知識相關(guān)的節(jié)目和法治情景劇、“法律知識競賽”等方式普及法律。在矛盾調(diào)解方面，應(yīng)加強多元化的調(diào)解方式，充分發(fā)揮人民調(diào)解委員會、人民法庭等第三方機構(gòu)化解矛盾的作用，避免“關(guān)系運作”的方式影響群眾的法治觀念。

總之，在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和社會治理現(xiàn)代化過程中，應(yīng)當(dāng)持續(xù)關(guān)注新疆南疆基層群眾法治觀念，不斷提升基層群眾的法治觀念，為依法治疆提供更強大的精神動力與價值支撐，保障南疆經(jīng)濟社會可持續(xù)和高質(zhì)量的發(fā)展。