黑龍江國(guó)有林區(qū)林業(yè)生態(tài)建設(shè)效率分析*

萬(wàn)志芳，史藝

(東北林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150040)

黑龍江國(guó)有林區(qū)作為中國(guó)面積最大、森林蓄積量最多、國(guó)有林業(yè)最集中的森林生態(tài)功能區(qū)，是生態(tài)文明建設(shè)的重要陣地[1]。實(shí)施天然林資源保護(hù)工程及全面停伐以來(lái)，黑龍江國(guó)有林區(qū)由以木材生產(chǎn)為主向全面保護(hù)森林資源新階段轉(zhuǎn)變。林業(yè)生態(tài)建設(shè)效率是指林業(yè)生態(tài)建設(shè)投入轉(zhuǎn)化為森林資源及其生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出的程度，可以用產(chǎn)出與投入的比值來(lái)表示[2]。提升黑龍江國(guó)有林區(qū)林業(yè)生態(tài)建設(shè)效率，充分利用林業(yè)生態(tài)建設(shè)投入，最大化森林資源及其生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出，對(duì)于黑龍江國(guó)有林區(qū)生態(tài)文明建設(shè)工作的推進(jìn)具有十分重要的意義。芬蘭19個(gè)非商品林的投入產(chǎn)出效率測(cè)算結(jié)果可以得出投入資本并沒有得到充分利用的結(jié)論[3]；加拿大安大略省林業(yè)產(chǎn)業(yè)效率的測(cè)算結(jié)果表明林業(yè)制度和組織管理水平是重要的效率影響因素[4]；愛爾蘭政府林業(yè)計(jì)劃方案的社會(huì)效率評(píng)估結(jié)果顯示適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼資金投入可以提高效率[5]；對(duì)全國(guó)林業(yè)投入產(chǎn)出效率的分析得出投資利用無(wú)效、勞動(dòng)力不足和林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢是拉低林業(yè)投入產(chǎn)出效率的主要原因[6]；對(duì)黑龍江省林業(yè)投入產(chǎn)出效率的測(cè)算得出投資結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致投資無(wú)效的結(jié)論[7]；對(duì)北京林業(yè)投入產(chǎn)出效率的測(cè)算發(fā)現(xiàn)穩(wěn)定投資、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高管理水平是北京林業(yè)未來(lái)的發(fā)展重點(diǎn)[8]；對(duì)甘肅省林業(yè)投入產(chǎn)出效率的測(cè)算發(fā)現(xiàn)林業(yè)勞動(dòng)力是影響效率最重要的因素[9]；對(duì)廣東林業(yè)投入產(chǎn)出效率的測(cè)算得出林業(yè)投入不足是多數(shù)城市效率低下的原因[10]。綜上所述，國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究集中在對(duì)不同區(qū)域林業(yè)投入產(chǎn)出效率的測(cè)算以及低效原因的剖析上，多著眼于國(guó)家或省份等宏觀層面，以林業(yè)生態(tài)建設(shè)為研究視角的較少。鑒于此，對(duì)黑龍江國(guó)有林區(qū)2000—2020年林業(yè)生態(tài)建設(shè)投入產(chǎn)出情況進(jìn)行時(shí)間序列分析，運(yùn)用DEA模型測(cè)算林業(yè)生態(tài)建設(shè)效率，希望得到一個(gè)較全面的研究結(jié)果，為黑龍江國(guó)有林區(qū)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展和管理提供建議。

1 數(shù)據(jù)與方法

1.1 指標(biāo)選取

林業(yè)生態(tài)建設(shè)主要活動(dòng)表現(xiàn)為營(yíng)林生產(chǎn)，具體包括營(yíng)造林、森林撫育與森林管護(hù)等，目標(biāo)是通過(guò)森林資源數(shù)量的增加和質(zhì)量的提高實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)效益最大化，森林資源的數(shù)量和質(zhì)量是林業(yè)生態(tài)建設(shè)的直接成果，也是衡量生態(tài)產(chǎn)品供給能力的重要指標(biāo)[11-12]。在投入指標(biāo)的選擇上，基于時(shí)效性原則，結(jié)合現(xiàn)行林業(yè)統(tǒng)計(jì)，暫不考慮土地要素(林業(yè)用地面積5年統(tǒng)計(jì)一次)，選取造林撫育與森林質(zhì)量提升投資作為林業(yè)生態(tài)建設(shè)資本投入指標(biāo)，選取在冊(cè)營(yíng)林人數(shù)作為林業(yè)生態(tài)建設(shè)勞動(dòng)投入指標(biāo)。在產(chǎn)出指標(biāo)的選擇上，已有研究常以營(yíng)造林面積[13-16]、森林管護(hù)面積和森林撫育面積[17]衡量森林生態(tài)效益。封山育林作為營(yíng)造林的方法之一，不僅能節(jié)省人力與物力，而且調(diào)節(jié)恢復(fù)森林生態(tài)系統(tǒng)的作用最為顯著[18]。因此，參考現(xiàn)有文獻(xiàn)并結(jié)合現(xiàn)行林業(yè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，選取營(yíng)造林面積、森林撫育面積、年末實(shí)有封山育林面積、年末實(shí)有森林管護(hù)面積作為產(chǎn)出指標(biāo)。這些林地面積的相關(guān)指標(biāo)可以較好地反映生態(tài)建設(shè)投入的利用程度，營(yíng)造林面積和年末實(shí)有封山育林面積反映森林資源數(shù)量的增多，森林撫育面積和年末實(shí)有森林管護(hù)面積反映森林資源質(zhì)量的提高。

1.2 數(shù)據(jù)來(lái)源

數(shù)據(jù)主要來(lái)源于調(diào)研及黑龍江森林工業(yè)總局編制的《黑龍江省森林工業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)資料匯編(2000—2020)》。造林撫育與森林質(zhì)量提升投資即林業(yè)生態(tài)建設(shè)投資，它占林業(yè)總投資的比例及其投資來(lái)源比例等數(shù)據(jù)根據(jù)匯編計(jì)算整理而得。為剔除價(jià)格因素的影響，所有投資數(shù)據(jù)均以1985年=100進(jìn)行價(jià)格指數(shù)換算。為了解決數(shù)據(jù)缺失問題，采用移動(dòng)平均法補(bǔ)齊了個(gè)別年度在冊(cè)營(yíng)林人數(shù)。按照決策單元數(shù)不小于投入和產(chǎn)出指標(biāo)總數(shù)3倍的原則[8]，投入和產(chǎn)出指標(biāo)數(shù)量總和為6，決策單元數(shù)(DMU)至少為18，選取黑龍江國(guó)有林區(qū)2000—2020年的樣本數(shù)據(jù)作為決策單元。2000—2020年黑龍江國(guó)有林區(qū)林業(yè)生態(tài)建設(shè)投入和產(chǎn)出的情況匯總?cè)绫?所示。

1.3 數(shù)據(jù)處理

生產(chǎn)效率的測(cè)算方法主要分為參數(shù)方法(以隨機(jī)前沿分析為代表)和非參數(shù)方法(以數(shù)據(jù)包絡(luò)分析為代表)兩大類[19]。林業(yè)生態(tài)建設(shè)活動(dòng)比較復(fù)雜，涉及多投入、多產(chǎn)出，目的是實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益最大化，易受到內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)、政策、文化等多種環(huán)境因素的影響，構(gòu)建參數(shù)形式的生產(chǎn)函數(shù)的難度較大，因此選擇DEA-BCC(規(guī)模報(bào)酬可變)模型測(cè)算黑龍江國(guó)有林區(qū)林業(yè)生態(tài)建設(shè)效率。DEA即數(shù)據(jù)包絡(luò)分析，是測(cè)算“相對(duì)效率”的非參數(shù)方法，尤其適用于相同類型決策單位多投入和多產(chǎn)出指標(biāo)相對(duì)有效性評(píng)價(jià)，而且不要求投入指標(biāo)或產(chǎn)出指標(biāo)之間存在高度相關(guān)性，已成為效率研究的經(jīng)典方法。利用DEAP 2.1軟件對(duì)黑龍江國(guó)有林區(qū)林業(yè)生態(tài)建設(shè)的DEA效率進(jìn)行測(cè)算。由于DEA模型測(cè)算的是相對(duì)效率，只要決策單元之間可比，所測(cè)算的結(jié)果就是客觀且可信的，能夠準(zhǔn)確反映所選取指標(biāo)的效率情況[7]。為了深刻剖析黑龍江國(guó)有林區(qū)林業(yè)生態(tài)建設(shè)投入和產(chǎn)出的情況，對(duì)非DEA有效年度計(jì)算投入冗余值及潛在改進(jìn)值、產(chǎn)出不足值。

2 結(jié)果與分析

2.1 林業(yè)生態(tài)建設(shè)投資及其占比呈先上升后下降趨勢(shì)

資金投入是所有投入要素的基礎(chǔ)，是支持林業(yè)生態(tài)建設(shè)最重要的因素之一。有學(xué)者構(gòu)建了生態(tài)林業(yè)發(fā)展指數(shù)，并認(rèn)為林業(yè)生態(tài)建設(shè)投資占林業(yè)總投資的比例能夠反映生態(tài)建設(shè)與保護(hù)在林業(yè)發(fā)展中受重視的程度[20]。黑龍江國(guó)有林區(qū)林業(yè)生態(tài)建設(shè)投資總量及其占林業(yè)總投資的比例從2000—2018年呈波動(dòng)上升趨勢(shì)并于2018年達(dá)到頂峰(表1和圖1)。2011年林業(yè)生態(tài)建設(shè)資金比上一年增長(zhǎng)最多，增長(zhǎng)率高達(dá)59.20%，占林業(yè)總投資的比例開始攀升，原因是天然林資源保護(hù)工程二期開始實(shí)施，國(guó)家加大了對(duì)黑龍江國(guó)有林區(qū)的投資，2011年的天保投資是2010年的3.76倍，而天保資金是林業(yè)生態(tài)建設(shè)投資的重要組成部分。2018年林業(yè)生態(tài)建設(shè)資金比2000年增長(zhǎng)了4.14倍，占林業(yè)總投資比例高達(dá)93.85%，這種變化趨勢(shì)反映了全面停伐背景下林業(yè)生態(tài)優(yōu)先發(fā)展的目標(biāo)，黑龍江國(guó)有林區(qū)不斷朝著生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的方向邁進(jìn)，對(duì)于林業(yè)生態(tài)建設(shè)的重視程度和要求不斷提高，但投資額會(huì)因?yàn)檎?、?jīng)濟(jì)環(huán)境與自然環(huán)境的變動(dòng)而不穩(wěn)定[21]。2019年和2020年林業(yè)生態(tài)建設(shè)投資和占林業(yè)總投資的比例斷崖式下跌，原因可能是天保工程二期進(jìn)入收尾階段，生態(tài)建設(shè)成效較顯著，國(guó)家減少了對(duì)黑龍江國(guó)有林區(qū)的投資，這兩年的天保資金分別僅為2018年的7.72%和12.35%，林業(yè)生態(tài)建設(shè)投資隨之減少，占林業(yè)總投資的比例暫時(shí)下降。

圖 1 黑龍江國(guó)有林區(qū)林業(yè)生態(tài)建設(shè)投資占林業(yè)總投資的比例Figure 1 Proportion of forestry ecological construction investment in total forestry investment in Heilongjiang state-owned forest regions

表 1 黑龍江國(guó)有林區(qū)林業(yè)生態(tài)建設(shè)投入產(chǎn)出匯總表Table 1 Summary of input and output of forestry ecological construction in Heilongjiang state-owned forest regions

2.2 林業(yè)生態(tài)建設(shè)投資以中央財(cái)政資金為主

黑龍江國(guó)有林區(qū)林業(yè)生態(tài)建設(shè)資金來(lái)源可分為4類：中央財(cái)政資金、地方財(cái)政資金、自籌資金、其他社會(huì)資金。中央財(cái)政資金是黑龍江國(guó)有林區(qū)林業(yè)生態(tài)建設(shè)投資最大來(lái)源，比例始終高于95%，2014—2017年及2019年甚至達(dá)到了100%；地方財(cái)政資金平均比例僅為1.28%；只有2002年、2004年、2018年、2020年存在極少自籌資金或其他社會(huì)資金(表2)?？梢?，黑龍江國(guó)有林區(qū)林業(yè)生態(tài)建設(shè)投資來(lái)源單一，不夠合理，對(duì)中央財(cái)政資金存在嚴(yán)重的依賴性。原因在于：林業(yè)生態(tài)建設(shè)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大且具有公共物品屬性和外部性，地方財(cái)政資金少、權(quán)力小，社會(huì)資金存在逐利性不愿參與林業(yè)建設(shè)。在新的政策形勢(shì)和發(fā)展環(huán)境下，如何進(jìn)一步優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，將一定事權(quán)和財(cái)權(quán)下放到地方，刺激地方財(cái)政投資的積極性以及如何在國(guó)家財(cái)政資金的引領(lǐng)下鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)、外資等社會(huì)資金投入林業(yè)生態(tài)建設(shè)是亟待解決的問題。

表 2 黑龍江國(guó)有林區(qū)林業(yè)生態(tài)建設(shè)投資來(lái)源及其比例Table 2 Sources and its proportions of forestry ecological construction investment in Heilongjiang state-owned forest regions

2.3 營(yíng)造林規(guī)模呈波動(dòng)下降趨勢(shì)

營(yíng)造林是林業(yè)生態(tài)建設(shè)活動(dòng)的重要組成部分，主要包括人工造林、飛播造林、退化林修復(fù)、封山育林、人工更新等方式?；跀?shù)據(jù)可得性，營(yíng)造林規(guī)模可以用營(yíng)造林面積與年末實(shí)有封山育林面積來(lái)表示。2000—2020年黑龍江國(guó)有林區(qū)營(yíng)造林規(guī)模呈波動(dòng)下降趨勢(shì)(表1)。2000年天保工程伊始，營(yíng)造林規(guī)模達(dá)到數(shù)年間的最高水平，之后的年度則隨著宜林荒山荒地的減少而不斷下降。天保工程二期實(shí)施之后，營(yíng)造林規(guī)模得到短暫提升。2014年?duì)I造林面積明顯下降的原因可能是全面停止天然林商業(yè)性采伐之后，造林地大面積減少，2019年?duì)I造林面積上升的原因在于龍江森林集團(tuán)與伊春森工集團(tuán)分別進(jìn)行了大范圍的退化林修復(fù)。年末實(shí)有封山育林面積在2013—2020年基本保持穩(wěn)定?？傮w來(lái)看，隨著營(yíng)造林的大力開展，自然條件適宜的山區(qū)、疏林、無(wú)立木林地、荒山荒地越來(lái)越少，造林及封山育林的成本和難度不斷提高，森林資源增長(zhǎng)空間減小，營(yíng)造林規(guī)模因此大幅下降。

2.4 森林撫育規(guī)模增長(zhǎng)幅度較大

森林撫育活動(dòng)可以提高森林資源質(zhì)量、優(yōu)化森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)質(zhì)量，最終目標(biāo)是建立優(yōu)質(zhì)穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng)，是林業(yè)生態(tài)建設(shè)的重要內(nèi)容[22]?；跀?shù)據(jù)可得性，森林撫育規(guī)?？梢杂蒙謸嵊娣e表示。黑龍江國(guó)有林區(qū)森林撫育面積2000—2010年比較穩(wěn)定，年均森林撫育面積為11.088 1萬(wàn)hm2；2011年森林撫育面積達(dá)45.743 5萬(wàn)hm2，增長(zhǎng)率高達(dá)213.82%，這種變化趨勢(shì)與林業(yè)生態(tài)建設(shè)投資的變化趨勢(shì)一致，說(shuō)明森林資源變動(dòng)會(huì)受到林業(yè)生態(tài)建設(shè)投資的直接影響；2012—2020年森林撫育面積年均50.319 9萬(wàn)hm2，小幅上升并趨于穩(wěn)定(表1)，表明黑龍江國(guó)有林區(qū)森林質(zhì)量大幅提高，生態(tài)建設(shè)與保護(hù)取得巨大進(jìn)展，林業(yè)生態(tài)建設(shè)成果可觀。

2.5 林業(yè)生態(tài)建設(shè)綜合效率尚有提升空間

林業(yè)生態(tài)建設(shè)的總體生產(chǎn)效率表現(xiàn)為綜合效率，它是資金與勞動(dòng)力配置能力與使用效率等多方面的綜合衡量與評(píng)價(jià)。2000—2020年綜合效率平均值為0.908，處于較高水平，但仍未達(dá)到DEA有效，有9.2%的投入存在效率損失，說(shuō)明黑龍江國(guó)有林區(qū)林業(yè)生態(tài)建設(shè)效率尚有提升空間。其中僅2000年、2003年、2006年、2011年等8年的綜合效率值為1，達(dá)到了DEA有效，說(shuō)明在這些年度里林業(yè)生態(tài)建設(shè)投入利用率非常高，林業(yè)生態(tài)建設(shè)資金及營(yíng)林勞動(dòng)力配置最優(yōu)，結(jié)構(gòu)合理，處于生產(chǎn)前沿面上，森林資源變動(dòng)產(chǎn)生了規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。其他年度綜合效率值均小于1，2007年的綜合效率值僅為0.637，為數(shù)年最低，約36%的投入存在效率損失。大部分年度純技術(shù)效率值和規(guī)模效率值均低于1，說(shuō)明這些年度里林業(yè)生態(tài)建設(shè)投入產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和規(guī)模都不夠合理，相對(duì)效益低，存在投入冗余和產(chǎn)出不足，資金及勞動(dòng)力配置有待優(yōu)化且規(guī)模水平有待提升。值得注意的是，雖然2019年和2020年林業(yè)生態(tài)建設(shè)投資總量大幅下降，林業(yè)生態(tài)建設(shè)卻達(dá)到了DEA有效，表明隨著技術(shù)的更新推廣與管理水平的優(yōu)化提升，資金及勞動(dòng)力利用率非常高，投入結(jié)構(gòu)和規(guī)模、森林資源及其生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出都達(dá)到了最理想狀態(tài)。

2.6 純技術(shù)效率是拉低林業(yè)生態(tài)建設(shè)綜合效率的主要因素

2000—2020年黑龍江國(guó)有林區(qū)林業(yè)生態(tài)建設(shè)純技術(shù)效率平均為0.935，規(guī)模效率平均為0.971，比較接近1，與生產(chǎn)前沿面分別相差0.065和0.029(表3)。相比較而言，對(duì)林業(yè)生態(tài)建設(shè)總體效率影響更大的是純技術(shù)效率，它是拉低綜合效率的主要因素。

表 3 黑龍江國(guó)有林區(qū)林業(yè)生態(tài)建設(shè)DEA效率Table 3 DEA efficiency of forestry ecological construction in Heilongjiang state-owned forest regions

2.6.1 純技術(shù)效率沒有達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)

純技術(shù)效率是基于規(guī)模報(bào)酬不變假設(shè)，是由管理和技術(shù)水平影響的生產(chǎn)效率，可以反映林業(yè)生態(tài)建設(shè)資金與勞動(dòng)力的配置結(jié)構(gòu)。黑龍江國(guó)有林區(qū)林業(yè)生態(tài)建設(shè)投入結(jié)構(gòu)較為科學(xué)，但仍存在不合理性，有一定改善空間。2002年、2004年、2005年等11個(gè)年度純技術(shù)效率沒有達(dá)到1，處在[0.682，0.996]區(qū)間之內(nèi)，說(shuō)明這些年度黑龍江國(guó)有林區(qū)林業(yè)生態(tài)建設(shè)資金和勞動(dòng)力配置結(jié)構(gòu)沒有達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)，未被充分利用，在資金數(shù)額及勞動(dòng)力數(shù)量一定的情況下森林資源及其生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出并未實(shí)現(xiàn)最大化，管理和技術(shù)水平不夠先進(jìn)，不能滿足林業(yè)生態(tài)建設(shè)的需要。

2.6.2 規(guī)模效率處于較理想狀態(tài)

黑龍江國(guó)有林區(qū)林業(yè)生態(tài)建設(shè)規(guī)模效率較為合理，但仍有提升潛力。2001、2002、2004、2005等13個(gè)年度規(guī)模效率不到1，處在[0.827，0.998]區(qū)間之內(nèi)，雖然年數(shù)較多，但規(guī)模效率最低也達(dá)到0.827，說(shuō)明黑龍江國(guó)有林區(qū)十分重視林業(yè)生態(tài)建設(shè)，投入規(guī)模比較適宜，產(chǎn)出處于較理想狀態(tài)，生態(tài)建設(shè)與保護(hù)成效較為可觀。規(guī)模效率要結(jié)合規(guī)模報(bào)酬來(lái)分析，規(guī)模報(bào)酬是否遞增可以說(shuō)明林業(yè)生態(tài)建設(shè)的規(guī)模收益是否隨著投入的增加而增加。規(guī)模報(bào)酬遞增的年度有7個(gè)，反映了資金、勞動(dòng)力管理和生產(chǎn)建設(shè)配合比較協(xié)調(diào)，林業(yè)生態(tài)建設(shè)效率可以通過(guò)擴(kuò)大投入規(guī)模來(lái)提升；規(guī)模報(bào)酬遞減的年度有6個(gè)，反映了林區(qū)生產(chǎn)管理協(xié)調(diào)不當(dāng)導(dǎo)致效率損失，存在林業(yè)生態(tài)建設(shè)規(guī)模盲目擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)，可能存在森工企業(yè)管理體制不合理、改革不到位等問題[23]，林業(yè)生態(tài)建設(shè)效率可以通過(guò)縮小投入規(guī)模來(lái)提升。

2.6.3 林業(yè)生態(tài)建設(shè)效率更多受限于純技術(shù)效率

2000—2020年黑龍江國(guó)有林區(qū)林業(yè)生態(tài)建設(shè)效率值呈現(xiàn)波動(dòng)態(tài)勢(shì)(表3)，說(shuō)明黑龍江國(guó)有林區(qū)對(duì)于林業(yè)生態(tài)建設(shè)的管理組織能力不穩(wěn)定，大部分年度綜合效率曲線與純技術(shù)效率曲線有一定程度的重合，規(guī)模效率曲線基本在純技術(shù)效率曲線之上。在黑龍江國(guó)有林區(qū)林業(yè)生態(tài)建設(shè)效率13個(gè)DEA無(wú)效年度(表4)中，4個(gè)年度是由于規(guī)模效率不足導(dǎo)致DEA無(wú)效，產(chǎn)出規(guī)模與最佳規(guī)模存在較大的差距，沒有實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)；9個(gè)年度是由于純技術(shù)效率較低導(dǎo)致DEA無(wú)效，說(shuō)明林業(yè)生態(tài)建設(shè)效率更多受限于投入產(chǎn)出結(jié)構(gòu)不合理，資金和勞動(dòng)力被浪費(fèi)，未得到充分利用。純技術(shù)效率是拉低林業(yè)生態(tài)建設(shè)綜合效率的主要因素，黑龍江國(guó)有林區(qū)林業(yè)生態(tài)建設(shè)主要是規(guī)模驅(qū)動(dòng)模式，投入規(guī)模配置的合理性高于投入結(jié)構(gòu)以及管理技術(shù)水平更新的合理性(表3)。

表 4 黑龍江國(guó)有林區(qū)林業(yè)生態(tài)建設(shè)效率非DEA有效年度分類Table 4 Classification of non-DEA effective years of efficiency of forestry ecological construction in Heilongjiang state-owned forest regions

2.7 林業(yè)生態(tài)建設(shè)存在一定程度的投入冗余及產(chǎn)出不足

黑龍江國(guó)有林區(qū)林業(yè)生態(tài)建設(shè)過(guò)程整體上存在一定程度的投入冗余及產(chǎn)出不足，其中潛在改進(jìn)值可以通過(guò)調(diào)整結(jié)構(gòu)或規(guī)模等方式降低冗余值(表5)。2002年、2007年、2008年和2018年4個(gè)年度存在投資冗余，2005年存在勞動(dòng)力冗余，說(shuō)明黑龍江國(guó)有林區(qū)個(gè)別年度存在盲目擴(kuò)大資金或勞動(dòng)力規(guī)模的問題，共有約9.734 5億元的資金冗余和504人的勞動(dòng)力冗余無(wú)法得到消除，造成了資源浪費(fèi)。而大部分年度可以內(nèi)化投入冗余，實(shí)現(xiàn)高效的資源利用?？傮w而言，資金和勞動(dòng)力分別存在19.3%和10.07%的冗余，經(jīng)過(guò)改進(jìn)后仍有8.22%的投資冗余無(wú)法消除，因此黑龍江國(guó)有林區(qū)林業(yè)生態(tài)建設(shè)過(guò)程中資金冗余比勞動(dòng)力冗余的問題更加突出。此外，在現(xiàn)有資金和勞動(dòng)力投入的規(guī)模下，森林資源存在較大的產(chǎn)出不足，平均存在11.47%的增長(zhǎng)空間。

表 5 黑龍江國(guó)有林區(qū)林業(yè)生態(tài)建設(shè)非DEA有效年度投入冗余值、潛在改進(jìn)值及產(chǎn)出不足值Table 5 Redundant value，potential improvement value and insufficient output value of non-DEA effective years of forestry ecological construction in Heilongjiang state-owned forest regions

3 結(jié)論與建議

3.1 結(jié)論

2000—2020年黑龍江國(guó)有林區(qū)林業(yè)生態(tài)建設(shè)投資及其占林業(yè)總投資的比例呈先上升后下降的趨勢(shì)，林業(yè)生態(tài)建設(shè)投資構(gòu)成單一，以中央財(cái)政資金為主。營(yíng)造林規(guī)?？傮w不斷下降，而森林撫育規(guī)模大幅增加，林業(yè)生態(tài)建設(shè)成果可觀；林業(yè)生態(tài)建設(shè)投入規(guī)模配置的合理性高于投入結(jié)構(gòu)以及管理技術(shù)水平更新的合理性；林業(yè)生態(tài)建設(shè)效率被拉低的重要原因是林業(yè)生態(tài)建設(shè)過(guò)程中存在一定的投入冗余及產(chǎn)出不足，資金冗余比勞動(dòng)力冗余的問題更加突出，森林資源產(chǎn)出不足。

3.2 建議

一是創(chuàng)建林業(yè)生態(tài)建設(shè)投資基金，完善資金投入管理政策。林業(yè)投資額會(huì)因政策、經(jīng)濟(jì)、自然等環(huán)境的變動(dòng)而不穩(wěn)定，創(chuàng)建林業(yè)生態(tài)建設(shè)投資基金可以減少外部環(huán)境的不確定性，保障投資額的穩(wěn)定性?？茖W(xué)造林撫育與森林質(zhì)量提升作為基金重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，建立健全資金監(jiān)管與績(jī)效評(píng)價(jià)體系，引入外部審計(jì)機(jī)構(gòu)，提高資金使用的及時(shí)性、科學(xué)性和透明度，優(yōu)化資金配置，減少資金冗余，提高利用效率?；诹謽I(yè)產(chǎn)業(yè)鏈共生發(fā)展理論[24]，推動(dòng)林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化升級(jí)，將林業(yè)生態(tài)建設(shè)與生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)、非木質(zhì)林業(yè)產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，通過(guò)共同進(jìn)化實(shí)現(xiàn)森林資源生態(tài)效益最大化和林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

二是形成多元化投資模式，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。林業(yè)生態(tài)建設(shè)是復(fù)雜的公共治理問題，協(xié)同治理理論認(rèn)為僅靠政府力量可能會(huì)導(dǎo)致績(jī)效不佳，需要其他社會(huì)力量的廣泛參與[25]。因此，通過(guò)碳匯造林、政府與社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目庫(kù)、林業(yè)貼息貸款等手段吸引社會(huì)資本參與到造林、護(hù)林、育林中來(lái)，減輕中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。重點(diǎn)提高林業(yè)管理水平，推動(dòng)林地所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，將涉林事業(yè)單位和林下資源經(jīng)營(yíng)權(quán)推向市場(chǎng)，在碳達(dá)峰和碳中和的政策目標(biāo)指引下，推動(dòng)碳匯造林，合理界定森林碳匯的產(chǎn)權(quán)，形成碳匯交易市場(chǎng)，給予政策補(bǔ)貼和合理激勵(lì)，以“投資即受益”理念激發(fā)社會(huì)資本的活力。提高林業(yè)生態(tài)建設(shè)投資主體的積極性，在有效生態(tài)產(chǎn)品供給領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破。

三是建立科學(xué)化、規(guī)范化、專業(yè)化、信息化的森林撫育與管護(hù)體系。建立健全先進(jìn)營(yíng)林技術(shù)推廣體系，明確林業(yè)技術(shù)產(chǎn)權(quán)，提高技術(shù)成果轉(zhuǎn)化率，改善純技術(shù)效率。應(yīng)著眼于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，組織先進(jìn)技術(shù)培訓(xùn)，制定科學(xué)撫育與管護(hù)方案，如通過(guò)規(guī)范撫育間伐與墾復(fù)、科學(xué)修枝與割灌除草為林木提供良好的生長(zhǎng)空間，提高幼林成活率；建立專業(yè)森林管護(hù)體制，把握管護(hù)工作在不同季節(jié)的重點(diǎn)，預(yù)防森林火災(zāi)和病蟲害。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立森林撫育管護(hù)網(wǎng)絡(luò)管理平臺(tái)，使用激光、雷達(dá)、遙感及可視化技術(shù)監(jiān)測(cè)撫育管護(hù)情況，普及無(wú)人機(jī)，利用GPS定位系統(tǒng)定位護(hù)林員，建立數(shù)字測(cè)量影像檔案，實(shí)現(xiàn)森林撫育管護(hù)技術(shù)水平的提高。

四是通過(guò)人才引進(jìn)、員工培訓(xùn)與獎(jiǎng)懲制度提高勞動(dòng)力綜合素質(zhì)。黑龍江省具有林業(yè)高校、科研機(jī)構(gòu)數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)，要促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研發(fā)展，與林業(yè)企事業(yè)單位達(dá)成全方位人才引進(jìn)方面的合作，通過(guò)人才優(yōu)惠政策吸引兼具林業(yè)生產(chǎn)知識(shí)、管理知識(shí)和生態(tài)文明建設(shè)理念的高層次人才到林區(qū)就業(yè)，為黑龍江國(guó)有林區(qū)提高生態(tài)建設(shè)與保護(hù)水平提供強(qiáng)有力的人才支撐。林業(yè)部門要樹立生態(tài)文明建設(shè)意識(shí)，提高對(duì)林業(yè)政策的理解運(yùn)用能力，優(yōu)化林業(yè)生態(tài)建設(shè)投入與生產(chǎn)的管理組織能力。根據(jù)營(yíng)林具體工作內(nèi)容加強(qiáng)員工培訓(xùn)，合理設(shè)計(jì)個(gè)人考核指標(biāo)，獎(jiǎng)懲到位、責(zé)任到人。深入學(xué)習(xí)林業(yè)先進(jìn)地區(qū)的管理經(jīng)驗(yàn)，邀請(qǐng)專家為林區(qū)進(jìn)行實(shí)地指導(dǎo)，使資金利用、勞動(dòng)力配置和生產(chǎn)建設(shè)之間配合協(xié)調(diào)，進(jìn)一步優(yōu)化規(guī)模效率和純技術(shù)效率。