社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的困境與優(yōu)化

摘要：社會(huì)組織是公共危機(jī)治理的重要主體之一，目前我國(guó)社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理面臨著諸多問題和重重困境。運(yùn)用布迪厄提出的“場(chǎng)域-慣習(xí)”理論將公共危機(jī)治理看作一個(gè)社會(huì)分化的場(chǎng)域，政府、社會(huì)組織、社會(huì)公共作為該場(chǎng)域中的重要行動(dòng)者，分別具有主導(dǎo)性與強(qiáng)制性、被動(dòng)性與依賴性、參與傾向低與無意識(shí)性的慣習(xí)傾向，他們依據(jù)的這些慣習(xí)所采取的行動(dòng)阻礙了公共危機(jī)的有效治理。通過政府層面的制度安排與資源共享、社會(huì)組織層面的提升自治能力、社會(huì)公共層面的培育公民意識(shí)等措施，完善公共危機(jī)治理場(chǎng)域，形塑行動(dòng)者良好慣習(xí)，推動(dòng)場(chǎng)域與慣習(xí)的良性循環(huán)，進(jìn)而化解社會(huì)組織在參與公共危機(jī)治理中的困境。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織；公共危機(jī)治理；場(chǎng)域；慣習(xí)

中圖分類號(hào)：D632.9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2021）01-0078-05

作者簡(jiǎn)介：周婷婷，廣西師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生。

在“全球性結(jié)社革命”的影響下，中國(guó)的社會(huì)組織自改革開放以來在數(shù)量和質(zhì)量上都得到了迅速的發(fā)展和提高。民政部社會(huì)組織管理局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2019年2月9日，全國(guó)社會(huì)組織數(shù)據(jù)系統(tǒng)顯示全國(guó)登記社會(huì)組織已超過81.6萬個(gè)，它們活躍在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，在彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”方面發(fā)揮了重要作用，成為新形勢(shì)下“共建共治共享的社會(huì)治理格局”中重要社會(huì)治理主體之一。然而頻發(fā)的公共危機(jī)歷來是我國(guó)社會(huì)治理中的重大挑戰(zhàn)，如2003年抗擊“非典”、2008年汶川大地震、2020年的新冠肺炎疫情。縱觀我國(guó)社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的現(xiàn)狀，社會(huì)組織的外部政策制度環(huán)境和內(nèi)部制度都面臨著諸多困境。文章通過運(yùn)用布迪厄提出的“場(chǎng)域-慣習(xí)”理論，分析政府和社會(huì)組織在公共危機(jī)治理場(chǎng)域內(nèi)各自依賴的資源以及慣習(xí)，進(jìn)而探求政府和社會(huì)組織在公共危機(jī)治理過程中所采取的行為、互動(dòng)以及由此形成的政會(huì)關(guān)系背后的邏輯，以此提出優(yōu)化社會(huì)組織在參與公共危機(jī)治理過程的路徑。

一、分析框架：“場(chǎng)域-慣習(xí)”理論視角下的政會(huì)關(guān)系

1.場(chǎng)域與慣習(xí)

布迪厄的場(chǎng)域理論認(rèn)為，“社會(huì)”是一個(gè)空泛的概念，一個(gè)分化的社會(huì)并非一個(gè)由各種系統(tǒng)功能、一套共享的文化、縱橫交錯(cuò)的沖突或者一個(gè)君臨四方的權(quán)威整合在一起的渾然一體的總體，而是各個(gè)相對(duì)自主的“游戲”領(lǐng)域的聚合[1]。這種聚合就是場(chǎng)域，它既包括了特定的資源，也包括了行動(dòng)主體和慣習(xí)，是某種被賦予了特定引力的關(guān)系構(gòu)型。政府與社會(huì)組織在公共危機(jī)治理場(chǎng)域當(dāng)中，既相互依賴、相互促進(jìn)，同時(shí)各自為了保持或改變自身在場(chǎng)域中的位置而爭(zhēng)奪場(chǎng)域中有限的資源，形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

慣習(xí)是行動(dòng)者在場(chǎng)域中生成行動(dòng)策略的原則，能夠使行動(dòng)者根據(jù)不同的場(chǎng)景和行動(dòng)目標(biāo)采取不同的行動(dòng)策略。同時(shí)，慣習(xí)與場(chǎng)域二者之間存在著“雙向模糊關(guān)系”，一方面場(chǎng)域形塑著慣習(xí)，行動(dòng)者慣習(xí)的產(chǎn)生和結(jié)構(gòu)的形成受場(chǎng)域的制約；另一方面，慣習(xí)的發(fā)展又會(huì)反過來促進(jìn)和完善場(chǎng)域的形成，使得場(chǎng)域中的行動(dòng)者更加全身心地投入。

2.公共危機(jī)治理場(chǎng)域的構(gòu)成主體

政府通過權(quán)力運(yùn)作、資源配置、制度建設(shè)等手段對(duì)公共危機(jī)進(jìn)行監(jiān)測(cè)預(yù)警、回應(yīng)、解決、善后等環(huán)節(jié)的干預(yù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)管理的過程。社會(huì)組織具有志愿性、非營(yíng)利性、自治性和非政府性的特征，是公民社會(huì)領(lǐng)域活動(dòng)的組織，是政府和公民的橋梁和樞紐。因此，在公共危機(jī)治理中，社會(huì)組織是政府的最佳合作伙伴，也是公共危機(jī)治理模式的重要主體。公共危機(jī)治理場(chǎng)域中社會(huì)公眾既是公共危機(jī)治理的受益者，也是公共危機(jī)治理的重要主體，對(duì)政府和社會(huì)組織的行為、資金、權(quán)力的運(yùn)行起到監(jiān)督作用。

3.政府、社會(huì)組織、社會(huì)公眾的慣習(xí)生成路徑

慣習(xí)是一個(gè)開放性的“性情傾向系統(tǒng)”，其形成會(huì)受到歷史經(jīng)驗(yàn)的影響。在公共危機(jī)治理場(chǎng)域中，行動(dòng)者所采取的策略和行動(dòng)者之間形成的關(guān)系很大程度上受到慣習(xí)以及行動(dòng)者所依托的主要資源的影響，因此有必要分析政府、社會(huì)組織、社會(huì)公眾的慣習(xí)和主要依托資源，從而了解社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中所面臨的困境及其原因（詳見表1）。

（1）政府、社會(huì)公眾的慣習(xí)生成路徑

“中國(guó)在歷史上有著兩千多年的中央集權(quán)式的封建統(tǒng)治，政府掌控著國(guó)家的經(jīng)濟(jì)命脈和行政權(quán)力，政府能夠集中大量的人力物力興修水利、賑災(zāi)救民，這些公共物品和公共服務(wù)的提供促進(jìn)了權(quán)力高度集中的強(qiáng)政府的形成?！盵2]盡管社會(huì)公眾在當(dāng)代社會(huì)治理過程中政策參與能力不斷提升，但仍體現(xiàn)出社會(huì)公眾的政府依賴慣習(xí)。

（2）社會(huì)組織的慣習(xí)生成路徑

我國(guó)的社會(huì)組織可以分為體制內(nèi)的社會(huì)組織和體制外的社會(huì)組織，體制內(nèi)的社會(huì)組織主要資金來源于政府的財(cái)政撥款，其運(yùn)作受到政府部門權(quán)力的指導(dǎo)和干預(yù)，行政色彩濃厚，導(dǎo)致社會(huì)組織依賴性和被動(dòng)性慣習(xí)的產(chǎn)生[3]。體制外是對(duì)于社會(huì)組織而言，“雙重管理體制”登記門檻過高，使得很多民間社會(huì)組織游離于體制之外，為了取得“合法性”的地位不得不迎合政府的口味，從事本身不擅長(zhǎng)的工作內(nèi)容，使自身處于被動(dòng)之中。加之政府對(duì)于社會(huì)組織的管理主要是以管控型為主，從扶持體制內(nèi)的社會(huì)組織，到實(shí)行“雙重管理體制”的政策實(shí)際上都體現(xiàn)出政府對(duì)社會(huì)組織信任感越來越低。社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理是社會(huì)治理創(chuàng)新的必然要求和趨勢(shì)。因此，政府傾向于通過手中的政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)資源、政策來對(duì)社會(huì)組織加以管控，使社會(huì)組織處于可控范圍之內(nèi)，導(dǎo)致社會(huì)組織形成依賴性、被動(dòng)性慣習(xí)[4]。

二、社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理中的困境

1.政府與社會(huì)組織關(guān)系的矛盾

伴隨著社會(huì)組織的功能和作用的充分顯現(xiàn)，政府與社會(huì)組織的合作范圍越來越廣泛，合作次數(shù)也越來越頻繁，社會(huì)組織成為國(guó)家處理公共危機(jī)的重要幫手。但我國(guó)的政會(huì)關(guān)系在發(fā)展過程中存在相互矛盾的地方，主要表現(xiàn)為：一方面，政府在頂層設(shè)計(jì)層面鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)社會(huì)組織的發(fā)展，促進(jìn)政府和社會(huì)組織合作，激勵(lì)社會(huì)組織參與包括公共危機(jī)治理在內(nèi)的社會(huì)治理[5]；另一方面，政府在場(chǎng)域中處于主導(dǎo)地位，占有和支配絕大多數(shù)社會(huì)資源，不利于社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中調(diào)動(dòng)社會(huì)分散資源、提供針對(duì)性救助服務(wù)等信息資源和專業(yè)資源，二者之間形成了“資源壁壘”[6]。這與政府宏觀層面倡導(dǎo)的共同發(fā)展、協(xié)同治理的政會(huì)關(guān)系相互矛盾，成為社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的主要困境之一。

2.社會(huì)組織自身存在的缺陷

我國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展速度快，但發(fā)展水平參差不齊，許多社會(huì)組織在公共危機(jī)治理過程不能準(zhǔn)確找到自身在場(chǎng)域當(dāng)中應(yīng)處的位置，主要表現(xiàn)為：一方面，組織自治性慣習(xí)弱、依附性慣習(xí)強(qiáng)。處于不同發(fā)展階段的社會(huì)組織的自治性和依附性程度也有所區(qū)別。處于發(fā)展初期的社會(huì)組織在公共危機(jī)治理場(chǎng)域內(nèi)由于自身擁有的政治、經(jīng)濟(jì)等資源不足，需要政府的政策指導(dǎo)和資金扶持，易形成依賴政府的慣習(xí)，造成組織自治性弱的困境。處于成熟期的社會(huì)組織，自身擁有可與政府交換互惠的資源條件，受政府的干預(yù)性較少，具有一定的組織自治性。但社會(huì)組織的慣習(xí)一經(jīng)形成就具有相對(duì)穩(wěn)定性，故處于成熟期的社會(huì)組織也難以擺脫組織發(fā)展初期形成的依附于政府的慣習(xí)影響，在公共危機(jī)治理場(chǎng)域中缺乏主觀能動(dòng)性。另一方面，組織專業(yè)能力不足。專業(yè)能力是社會(huì)組織進(jìn)入公共危機(jī)治理場(chǎng)域的前提。但當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的制度環(huán)境還不夠?qū)捤?，很多社?huì)組織為了生存而忽視社會(huì)組織專業(yè)人才的培養(yǎng)，使得社會(huì)組織在公共危機(jī)治理場(chǎng)域中所依托的專業(yè)資本不足，難以凸顯其優(yōu)勢(shì)。

3.社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)組織的不信任

社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)組織的信任是組織在公共危機(jī)治理場(chǎng)域中發(fā)揮其作用的基礎(chǔ)所在。一方面，我國(guó)社會(huì)組織自“郭美美事件”以來，引發(fā)了公眾對(duì)社會(huì)組織的信任危機(jī)，最直接的表現(xiàn)就是社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)組織的捐款捐物呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。這使得社會(huì)組織的資金來源大大減少，影響其參與公共危機(jī)治理的能力。另一方面，我國(guó)公民自由結(jié)社的意識(shí)不強(qiáng)，在公共危機(jī)治理場(chǎng)域中傾向于等待政府來解決問題。加之大眾有時(shí)易偏信偏言，當(dāng)自身的判斷能力不足時(shí)，易受網(wǎng)絡(luò)輿論的影響[7]。社會(huì)組織的危機(jī)事件往往容易被放大，使社會(huì)組織掉入“塔西佗效應(yīng)”之中，導(dǎo)致社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的效果大打折扣。

三、社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理困境的優(yōu)化

1.基于政府層面的分析：優(yōu)化制度環(huán)境，實(shí)現(xiàn)資源共享

第一，政府要營(yíng)造良好的法律制度環(huán)境。場(chǎng)域內(nèi)的政策制度會(huì)影響社會(huì)組織慣習(xí)的形成，社會(huì)組織要達(dá)到理想的治理效果，離不開制度環(huán)境對(duì)組織良好慣習(xí)的形塑。首先，政府應(yīng)該完善和健全公共危機(jī)管理體制，將社會(huì)組織完全納入公共危機(jī)治理系統(tǒng)，使社會(huì)組織處于平等合作的地位。其次，應(yīng)通過立法明確社會(huì)組織的地位與合法性，制定一套社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，使社會(huì)組織有法可依，減少社會(huì)組織的被動(dòng)性和盲從性[8]。最后，要合理使用控制性政策與引導(dǎo)性政策。政府要明確自身在場(chǎng)域中的角色定位，從宏觀上對(duì)社會(huì)組織參與危機(jī)治理進(jìn)行指導(dǎo)與調(diào)控。過度干預(yù)社會(huì)組織的運(yùn)營(yíng)和發(fā)展，必然強(qiáng)化組織依賴性與被動(dòng)性慣習(xí)，不利于社會(huì)組織在公共危機(jī)治理場(chǎng)域內(nèi)發(fā)揮作用，難以實(shí)現(xiàn)“善治”的目標(biāo)。

第二，要實(shí)現(xiàn)依托資源共享。政府與社會(huì)組織在場(chǎng)域內(nèi)既是合作者，又是競(jìng)爭(zhēng)者。資源是政府與社會(huì)組織在場(chǎng)域內(nèi)采取行動(dòng)的重要依據(jù)，也是二者之間競(jìng)爭(zhēng)時(shí)所使用的重要武器，它與慣習(xí)相互作用，為政府和社會(huì)組織在該場(chǎng)域內(nèi)的互動(dòng)提供了可能。只有打破各行動(dòng)者之間形成的“資源壁壘”，實(shí)現(xiàn)行動(dòng)者依托資源的共享，才能破解社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中的困境。首先，政府要充分信任社會(huì)組織，杜絕“一言堂”，使社會(huì)組織能夠在場(chǎng)域內(nèi)做到權(quán)責(zé)一致。其次，要讓社會(huì)組織更多地參與公共政策的制定。社會(huì)組織相對(duì)政府而言更具社會(huì)性，能夠及時(shí)獲取社會(huì)有關(guān)的信息資源，并以專業(yè)的角度對(duì)信息作出分析，讓社會(huì)組織在政策制定過程中更具發(fā)言權(quán)，有利于政府通過制定更加科學(xué)合理的政策應(yīng)對(duì)公共危機(jī)。

2.基于社會(huì)組織層面的分析：提升自治能力，夯實(shí)專業(yè)技能

第一，社會(huì)組織要提升自治能力，擺脫依附性慣習(xí)的影響。首先，社會(huì)組織要進(jìn)一步完善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)內(nèi)部治理的科學(xué)化、民主化、有序化。其次，建立健全社會(huì)組織信息公開制度，讓社會(huì)公眾及時(shí)了解組織的工作進(jìn)程、服務(wù)目標(biāo)、資金流動(dòng)等，樹立一個(gè)公正清廉的社會(huì)組織形象。最后，拓寬組織資金來源渠道，避免組織過于依賴政府的財(cái)政撥款，努力實(shí)現(xiàn)資金收入多元化?？偠灾?，組織要以完善內(nèi)部制度建設(shè)為突破口提高資本轉(zhuǎn)化能力，促使組織逐漸形成自主自治的慣習(xí)。

第二，社會(huì)組織要提升自身的專業(yè)水平。努力培育專業(yè)服務(wù)能力，增強(qiáng)組織在場(chǎng)域中的不可替代性。首先，社會(huì)組織要清晰定位自身的專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域。社會(huì)組織只有在自己專業(yè)的領(lǐng)域內(nèi)提供服務(wù)，才能夠做到最大程度上對(duì)政府和社會(huì)公共盡職負(fù)責(zé)[9]。其次，要加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，完善組織用人機(jī)制，有意識(shí)地去建設(shè)學(xué)習(xí)型團(tuán)隊(duì)，提升組織的學(xué)習(xí)能力。通過加強(qiáng)組織的內(nèi)部培訓(xùn)以及外部人才交流，提升組織成員的專業(yè)化與職業(yè)化水平。

3.基于社會(huì)公眾層面的分析：強(qiáng)化公民意識(shí)，積極參與治理

第一，要強(qiáng)化公民意識(shí)，培育志愿精神。公民理應(yīng)是公共危機(jī)治理的重要主體，但目前公共危機(jī)治理場(chǎng)域中公民主體意識(shí)不強(qiáng)、參與治理的積極性不高，甚至出現(xiàn)盲目參與的慣習(xí)傾向。首先，要培育公民的志愿精神，公民只有擁有強(qiáng)烈的志愿精神，才能夠有足夠的動(dòng)力促使公民積極參與公共危機(jī)治理。其次，要樹立社會(huì)公眾的大局意識(shí)、核心意識(shí)，擺脫因傳統(tǒng)政治歷史文化所形成的無意識(shí)性、不參與性慣習(xí)的影響，認(rèn)識(shí)到公共危機(jī)的治理問題的解決需要全民積極參與。

第二，要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾的公共危機(jī)教育，提升社會(huì)公眾對(duì)公共危機(jī)治理的知識(shí)儲(chǔ)備，推動(dòng)公民自覺的參與公共危機(jī)治理。此外，政府和社會(huì)組織要拓寬與公民的溝通交流渠道，加強(qiáng)雙方的溝通交流，積極采納合理化建議，引導(dǎo)廣大人民群眾參與到治理中，讓其意識(shí)到自身是危機(jī)治理的重要參與主體。只有公眾積極主動(dòng)地參與治理，完成從被管理者到主動(dòng)管理的角色轉(zhuǎn)變，公民在公共危機(jī)治理場(chǎng)域的資源優(yōu)勢(shì)才能得以充分發(fā)揮。

一言以蔽之，要化解社會(huì)組織在參與公共危機(jī)治理過程中的難題，就要打破公共危機(jī)治理場(chǎng)域中各行動(dòng)主體原有的慣習(xí)結(jié)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)組織、公民三者之間資源共享，促進(jìn)場(chǎng)域中各行動(dòng)主體良好慣習(xí)的形塑，構(gòu)建完善的公共危機(jī)治理場(chǎng)域，進(jìn)而推進(jìn)“場(chǎng)域-慣習(xí)”的良性互動(dòng)，為社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理提供可行路徑。

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責(zé)任編輯：馬程