“十四五”時(shí)期穩(wěn)妥推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的思考
——基于教育風(fēng)險(xiǎn)防范的視角

闕明坤

(浙江大學(xué) 教育學(xué)院，浙江 杭州 310058)

一、問題的提出

獨(dú)立學(xué)院是中國高等教育大眾化背景下教育體制改革創(chuàng)新的產(chǎn)物，由公辦高校與社會(huì)組織或個(gè)人以新機(jī)制、新模式舉辦，為緩解政府財(cái)政壓力、滿足人民群眾教育需求、培養(yǎng)應(yīng)用型本科人才作出了重要?dú)v史貢獻(xiàn)。當(dāng)前，推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院依法規(guī)范轉(zhuǎn)設(shè)是國家的重要政策設(shè)計(jì)。2020年5月，教育部印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實(shí)施方案》(以下簡稱《方案》)指出，按照“能轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)、能轉(zhuǎn)快轉(zhuǎn)，統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)推進(jìn)，分類指導(dǎo)、因校施策”的工作思路，堅(jiān)持“好中快進(jìn)”推動(dòng)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)?！斗桨浮诽岢觥稗D(zhuǎn)為民辦、轉(zhuǎn)為公辦、終止辦學(xué)”的轉(zhuǎn)設(shè)路徑，要求各獨(dú)立學(xué)院全部制定轉(zhuǎn)設(shè)工作方案。

獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)是一項(xiàng)重大制度變遷，涉及到多方利益的博弈，轉(zhuǎn)設(shè)過程中存在著各種類型的風(fēng)險(xiǎn)。德國著名學(xué)者貝克曾提出“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”概念，認(rèn)為“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”是人類知識(shí)的增長和科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步引起的不確定性造成的，“風(fēng)險(xiǎn)概念表明人們創(chuàng)造了一種文明，以便使自己的決定將會(huì)造成的不可預(yù)見的后果具備可預(yù)見性，從而控制不可控制的事情，通過有意采取的預(yù)防性行動(dòng)以及相應(yīng)的制度化的措施，戰(zhàn)勝種種(發(fā)展帶來的)副作用?！盵1](P119)2021年6月，獨(dú)立學(xué)院與高職院校合并轉(zhuǎn)設(shè)曾發(fā)生的不穩(wěn)定事件，暴露出推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)這一項(xiàng)改革潛藏一定的風(fēng)險(xiǎn)。在全面深化教育改革和依法治教的當(dāng)下，歸納風(fēng)險(xiǎn)種類、評估風(fēng)險(xiǎn)水平、制定防范措施，成為“十四五”時(shí)期獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)過程中的重中之重，對于防范化解教育領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。

調(diào)研顯示，教育領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)不僅種類繁多、成因復(fù)雜,并且危機(jī)上升,存在諸多教育重大風(fēng)險(xiǎn)[2]。目前，關(guān)于獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的研究并不多，僅有少數(shù)研究者關(guān)注，梁文娟(2008)認(rèn)為，依托銀行貸款實(shí)現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)張的獨(dú)立學(xué)院進(jìn)入還貸周期，貸款風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn)[3]。闕明坤(2021)對獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)引發(fā)法律糾紛的三個(gè)案例文本分析發(fā)現(xiàn)，由于歷史和現(xiàn)實(shí)問題疊加交織，獨(dú)立學(xué)院表現(xiàn)出多重轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)[4]。雖然直接研究不多，但是一些學(xué)者對于獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的動(dòng)因、困境、挑戰(zhàn)等進(jìn)行了研究探索，與轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)密切相關(guān)。李道先(2012)認(rèn)為，獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)制度完善與否是制約其轉(zhuǎn)設(shè)政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵所在[5]。孫霄兵(2019)表示，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)不僅涉及辦學(xué)方轉(zhuǎn)換，還涉及獨(dú)立學(xué)院舉辦者是選擇營利性還是選擇非營利性[6]。鐘秉林、周海濤(2019)指出，獨(dú)立學(xué)院的規(guī)范設(shè)置工作進(jìn)展緩慢，面臨著政策預(yù)期模糊、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)短缺、隊(duì)伍建設(shè)滯后、自主辦學(xué)受限、內(nèi)涵建設(shè)薄弱等問題，應(yīng)堅(jiān)持因地制宜分類指導(dǎo)[7]。楊新春(2021)從江蘇獨(dú)立學(xué)院的角度切入，指出選擇不同路徑轉(zhuǎn)設(shè)，會(huì)有不同的風(fēng)險(xiǎn)[8]。

從現(xiàn)有的研究來看，關(guān)于獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的研究大部分都是定性分析，而影響?yīng)毩W(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜多樣，涉及到學(xué)校、教師、學(xué)生、社會(huì)團(tuán)體等各大利益相關(guān)者，單純地強(qiáng)調(diào)定性研究極易忽視這些難以定性的因素。目前，定量研究獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的論文基本沒有，大部分研究仍停留在對其內(nèi)涵和特征的初步探討上，尚沒有針對獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)形成一套系統(tǒng)化的評價(jià)指標(biāo)體系，缺乏科學(xué)、客觀的評價(jià)研究，無法了解目前獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)所處的風(fēng)險(xiǎn)水平。因此，本文擬采用層次分析法和模糊綜合評價(jià)法對獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定量分析。

層次分析法，即AHP(Analytic Hierarchy Process)法，最早出現(xiàn)于20世紀(jì)70年代，由美國運(yùn)籌學(xué)家薩蒂(T.L.Satty)教授提出，AHP法主要是用定量方法來解決定性問題，是一種靈活簡便的多準(zhǔn)則決策法。它通過將復(fù)雜問題條理化，劃分為相互聯(lián)系的有序?qū)哟?，并且把專家意見和客觀判斷結(jié)果有效結(jié)合，定量描述一層次元素兩兩比較的重要性。其次，對每一層次元素的相對重要性次序進(jìn)行權(quán)值，并計(jì)算所有元素的相對權(quán)重，通過最終排序得到結(jié)論。

基于此，本文擬采用層次分析法(AHP)和模糊綜合評價(jià)法，對各種相關(guān)因素進(jìn)行定性和定量分析，客觀、準(zhǔn)確地研究獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)評估，衡量獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)目前所處的風(fēng)險(xiǎn)水平。

二、獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

本研究在科學(xué)合理性原則、綜合全面性原則的指導(dǎo)下，結(jié)合前人研究和多位專家意見，從法律政策風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)、教育教學(xué)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)、政治安全風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)、財(cái)務(wù)資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)等五個(gè)維度選取了25個(gè)有代表性的指標(biāo)，構(gòu)建了獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)體系，如表1所示。

獨(dú)立學(xué)院是教育邏輯對政府邏輯和市場邏輯的雙重依附，以及中國特有的規(guī)則易于變通的社會(huì)邏輯和自我主義傾向的社會(huì)邏輯，最終形塑了獨(dú)立學(xué)院“公私混合”的組織特征[9]。獨(dú)立學(xué)院面廣量大，辦學(xué)類型各異，發(fā)展歷史不同，合作主體多元，其轉(zhuǎn)設(shè)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。

(一)法律政策風(fēng)險(xiǎn)

獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為普通高校，意味著投資方與舉辦高校終止合作關(guān)系，存在一定的法律風(fēng)險(xiǎn)，如舉辦高校與投資方“分手費(fèi)”糾紛、合同糾紛風(fēng)險(xiǎn)等。公辦高校與投資方對無形資產(chǎn)劃分、資產(chǎn)增值、管理費(fèi)的認(rèn)識(shí)和利益訴求存在差異，利益博弈激烈，雙方容易發(fā)生法律糾紛，目前已有北京、湖北、黑龍江等地的十多所獨(dú)立學(xué)院在轉(zhuǎn)設(shè)過程中發(fā)生過合同法律糾紛，對簿公堂。另外，政府部門對相關(guān)政策法規(guī)的調(diào)整會(huì)給獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)帶來一定的政策動(dòng)蕩，轉(zhuǎn)設(shè)政策執(zhí)行可能遭遇阻力或變通。地方政府及教育主管部門對于獨(dú)立學(xué)院持有不同的態(tài)度，可能會(huì)制定不同的政策。《方案》提出：“鼓勵(lì)各地積極創(chuàng)新，可探索統(tǒng)籌省內(nèi)高職高專教育資源合并轉(zhuǎn)設(shè)。”這也會(huì)引發(fā)高職院校與獨(dú)立學(xué)院合并轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)升格的沖動(dòng)和熱潮。但是，目前獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策與本科職業(yè)教育政策存在不一致的地方，在校名、師資、隸屬、體制、定位等方面缺乏明晰的政策規(guī)定，在轉(zhuǎn)設(shè)過程中存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。

表1 獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)體系

(二)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)

獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)走向事關(guān)數(shù)百萬師生和廣大校友的前途命運(yùn)，教職工、學(xué)生、校友、家長均極為關(guān)注，存在一定的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。雖然轉(zhuǎn)設(shè)按照“老生老辦法、新生新辦法”，但是，一些學(xué)院由于轉(zhuǎn)設(shè)存在不夠透明、解釋工作不到位的現(xiàn)象，導(dǎo)致學(xué)生不明真相，產(chǎn)生疑慮和恐慌。浙江紹興、江西景德鎮(zhèn)等地發(fā)生過獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)輿情，學(xué)生質(zhì)疑學(xué)校轉(zhuǎn)設(shè)改名將導(dǎo)致學(xué)費(fèi)上漲、師資變?nèi)?、影響考研，引發(fā)不穩(wěn)定事件。獨(dú)立學(xué)院無論是轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高校、公辦高校，還是回歸母體高校、終止辦學(xué)，均涉及到廣大教職員工的切身利益，妥善安置好教職工，保護(hù)教師薪酬、社保、福利等合法權(quán)益，維持正常教學(xué)秩序和校園穩(wěn)定，都面臨一定的考驗(yàn)。

(三)教育教學(xué)風(fēng)險(xiǎn)

教育風(fēng)險(xiǎn)成為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)中獨(dú)特的風(fēng)險(xiǎn)場域，作為教育核心環(huán)節(jié)的教學(xué)風(fēng)險(xiǎn)尤為值得關(guān)注[10]。獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)時(shí)的教育教學(xué)風(fēng)險(xiǎn)問題也尤其突出。獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)過程中和轉(zhuǎn)設(shè)后面臨著公辦高校光環(huán)漸退、骨干管理隊(duì)伍回歸舉辦高校、教師隊(duì)伍數(shù)量不足、獨(dú)自組織開展教育教學(xué)、面對激烈市場競爭等挑戰(zhàn)，教育教學(xué)工作將會(huì)存在一定的質(zhì)量問題。有的院校偏重于經(jīng)濟(jì)效益，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，舉辦者權(quán)力更加集中，忽視教學(xué)質(zhì)量和人才培養(yǎng)；有的院校一味追求擴(kuò)大規(guī)模，師資力量跟不上，辦學(xué)規(guī)模與辦學(xué)質(zhì)量失衡；有的政府主管部門疏于監(jiān)管，對教學(xué)質(zhì)量缺乏評估和督查，這都造成了辦學(xué)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。從現(xiàn)實(shí)來看，在獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)過程中和轉(zhuǎn)設(shè)后，部分學(xué)校出現(xiàn)專業(yè)評估不通過、少數(shù)課程無教師上課、學(xué)生實(shí)訓(xùn)缺乏保障、畢業(yè)生就業(yè)困難等問題，質(zhì)量危機(jī)頻現(xiàn)。

(四)政治安全風(fēng)險(xiǎn)

政治安全風(fēng)險(xiǎn)主要包括輿情風(fēng)險(xiǎn)和轉(zhuǎn)設(shè)為民辦本科高校時(shí)可能會(huì)存在的黨建弱化、思政教育弱化、辦學(xué)方向偏離等風(fēng)險(xiǎn)。獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)涉及到教育布局、高校設(shè)置、院校更名、依法治教、終止辦學(xué)、師生權(quán)益、學(xué)位授予等敏感話題，社會(huì)各界較為關(guān)注。因此，推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作容易觸動(dòng)媒體神經(jīng)，一經(jīng)網(wǎng)絡(luò)媒體、自媒體放大，可能引發(fā)輿論關(guān)注。一些新媒體為追求輿論的“轟動(dòng)效應(yīng)”，熱衷于將教育領(lǐng)域的改革事件不斷“發(fā)酵”“升級”，以偏概全，奪人眼球，會(huì)給獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作造成一定的輿論壓力，引發(fā)社會(huì)誤解和家長學(xué)生擔(dān)心，輿論風(fēng)險(xiǎn)隨之增大，必須引起重視。獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高校，不同企業(yè)投資方思想認(rèn)識(shí)各異，少數(shù)舉辦者對黨的領(lǐng)導(dǎo)和思想政治工作重視不夠，貫徹黨的教育方針不到位，這些風(fēng)險(xiǎn)需引起重視。

(五)財(cái)務(wù)資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)務(wù)資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)是獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)過程中備受關(guān)注的問題。獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)涉及資產(chǎn)處置、財(cái)務(wù)清算等，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)舉辦者變更、投資并購、協(xié)議終止、大筆金額財(cái)務(wù)支出等事宜。2008-2022年，全國有一大批獨(dú)立學(xué)院變更舉辦者，例如，某上市公司以8億元收購蘇州一所獨(dú)立學(xué)院。許多民營企業(yè)特別是上市教育集團(tuán)成為新的舉辦方，學(xué)校的財(cái)務(wù)管理、經(jīng)費(fèi)使用、資產(chǎn)性質(zhì)發(fā)生相應(yīng)變化，帶來一些新問題。獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)必然牽涉到資產(chǎn)分割和結(jié)算，對母體高校的品牌價(jià)值衡量非常困難[11]，公辦高校投入的資產(chǎn)源于財(cái)政撥款和政策性收費(fèi)，是國家資產(chǎn)的重要組成部分，轉(zhuǎn)設(shè)中如何進(jìn)行資產(chǎn)分割，如何遵照國家有關(guān)法律法規(guī)，及時(shí)清查核實(shí)和產(chǎn)權(quán)登記，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，確保國有資產(chǎn)不流失，規(guī)范財(cái)務(wù)管理，依法進(jìn)行財(cái)務(wù)清算，均面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)。

綜上，本研究在識(shí)別各種可能存在的風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)層次結(jié)構(gòu)概念模型(見圖1)。

圖1 獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)層次結(jié)構(gòu)概念模型

三、獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)的計(jì)量

在評價(jià)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，指標(biāo)體系中各評價(jià)指標(biāo)權(quán)重不僅直接影響到評價(jià)結(jié)果的真實(shí)性和可靠性，而且直接影響著獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的評價(jià)質(zhì)量。因此，評價(jià)指標(biāo)的準(zhǔn)確性和一致性，是進(jìn)行權(quán)重分配的重要原因。

本研究通過調(diào)查問卷法和德爾菲法，運(yùn)用薩蒂(T.L.satty)教授提出的“1-9標(biāo)度方法”建立獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)的判斷矩陣，并且運(yùn)用yaahp軟件計(jì)算得到各評價(jià)指標(biāo)的權(quán)重。

(一)確定評價(jià)對象因素集

評價(jià)因素是獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)的集合。獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)分為2個(gè)層次，即：

S={A，B，C，D，E}；

A={A1，A2，A3，A4，A5}，B={B1，B2，B3，B4，B5}，C={C1，C2，C3，C4，C5}，D={D1，D2，D3，D4，D5}，E={E1，E2，E3，E4，E5}

其中，S代表目標(biāo)層，即獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)；A、B、C、D、E代表準(zhǔn)則層，分別表示法律政策風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、教育教學(xué)風(fēng)險(xiǎn)、政治安全風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)；每個(gè)準(zhǔn)則層集合里包含5個(gè)指標(biāo)，25個(gè)指標(biāo)構(gòu)成了指標(biāo)層。

(二)構(gòu)建判斷矩陣

本研究主要采用調(diào)查問卷法和德爾菲法。首先，根據(jù)層次分析法(AHP)的形式設(shè)計(jì)調(diào)查問卷，調(diào)查方法是在同一層次對影響因素的重要性進(jìn)行兩兩比較。其次，邀請獨(dú)立學(xué)院研究領(lǐng)域權(quán)威專家20人填寫調(diào)查問卷，為了盡量減少專家在打分時(shí)的主觀誤差，本研究利用德爾菲法，對第一次的調(diào)查結(jié)果進(jìn)行整理、歸納、統(tǒng)計(jì)之后再以匿名的形式反饋給一些專家，專家對比其他專家的結(jié)果修改自己的判斷，重復(fù)反饋和征詢工作，幾輪之后，得到一致的意見。最后，將數(shù)據(jù)導(dǎo)入yaahp軟件進(jìn)行分析，修正指標(biāo)權(quán)重，得到判斷矩陣。

(1)

(2)

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(4)

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(6)

(三)計(jì)算指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)

計(jì)算指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)主要是由建立在判斷矩陣的基礎(chǔ)上，假設(shè)判斷矩陣為A，利用AW=λmaxW求解出λmax所對應(yīng)的特征向量W，歸一化處理后得到同一層次中相應(yīng)指標(biāo)對上一層次某個(gè)指標(biāo)的相對重要性系數(shù)。本文主要采用經(jīng)典解法，即特征根，步驟如下：

(四)一致性檢驗(yàn)

由于人們對于同種事物有不同認(rèn)知，加上評價(jià)對象本身具有一定的復(fù)雜性，專家在打分中可能會(huì)存在重要性判斷的矛盾，為了使結(jié)果更加科學(xué)可靠，需要對打分結(jié)果進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。用一致性檢驗(yàn)指標(biāo)C.I.和R.I.來判斷矩陣A的偏離程度，主要分為四步：

①求判斷矩陣的最大特征根λmax，公式：

②利用公式計(jì)算一致性評價(jià)指標(biāo)C.I.，公式：

其中，λmax為判斷矩陣的最大特征根，n為判斷矩陣的階數(shù)。

③計(jì)算一致性比率C.R.。由上述公式可以看出，C.I.值的大小與矩陣階數(shù)有很大關(guān)系，為了使不同階數(shù)的矩陣均能適用，則引入指標(biāo)R.I.(平均隨機(jī)一致性指標(biāo))，表2展示的即為1-12階數(shù)的判斷矩陣對應(yīng)的平均隨機(jī)一致性指標(biāo)。

表2 判斷矩陣所對應(yīng)的R.I.

判斷矩陣的一致性指標(biāo)C.I.與平均隨機(jī)一致性標(biāo)準(zhǔn)值R.I.的比值即求得隨機(jī)一致性比率C.R.，C.R.=C.I./R.I.。當(dāng)C.R.0.1時(shí)，表示判斷矩陣具有滿意的一致性；反之，不具有一致性，進(jìn)而調(diào)整矩陣直至符合一致性檢驗(yàn)。

④最后求得評價(jià)指標(biāo)體系中各層次指標(biāo)對總目標(biāo)的權(quán)重系數(shù)。

以一級指標(biāo)層S為例，W=[0.3241，0.3389，0.0467，0.1780，0.1123]T，最大特征根λmax=5.3999，檢驗(yàn)其一致性，計(jì)算C.I.以及C.R.：

同理，WA=[0.0695，0.3415，0.3629，0.1796，0.0464]T，λmax=5.4057， C.R.=0.0906；

WB=[0.4346，0.2018，0.0919，0.1820，0.0897]T，λmax=5.3094， C.R.=0.0691；

WC=[0.0964，0.0488，0.0293，0.4488，0.3766]T，λmax=5.3392， C.R.=0.0757；

WD=[0.0444，0.2698，0.4210，0.1096，0.1552]T，λmax=5.4181， C.R.=0.0933；

WE=[0.0873，0.3829，0.0479，0.2973，0.1845]T，λmax=5.2162， C.R.=0.0483；

經(jīng)計(jì)算，所有指標(biāo)層的C.R.都小于0.1，這意味著判斷矩陣具有較強(qiáng)的一致性，所有指標(biāo)判斷矩陣通過了一致性檢驗(yàn)，說明權(quán)重值是有效的。

(五)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的模糊綜合評價(jià)

計(jì)算出的一級指標(biāo)層S權(quán)重系數(shù)分別乘以對應(yīng)的二級指標(biāo)層A，B，C，D，E的權(quán)重系數(shù)即可得到相對應(yīng)的合成權(quán)重，權(quán)重越高，表明該指標(biāo)的重要性程度越高，如表3所示。

表3 獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)因子權(quán)重

根據(jù)調(diào)查結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，在五類風(fēng)險(xiǎn)中，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重最高，為33.89%，最主要體現(xiàn)在師生穩(wěn)定、終止辦學(xué)以及合并轉(zhuǎn)設(shè)方面，尤需引起關(guān)注；法律政策風(fēng)險(xiǎn)次之，占比為32.41%，法人財(cái)產(chǎn)和合同糾紛風(fēng)險(xiǎn)需受重視；政治安全風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)占比分別為17.80%和11.23%，其中黨建弱化以及國資流失的風(fēng)險(xiǎn)較高，這主要是出于對獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高校的擔(dān)憂；風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重最低的是教育教學(xué)風(fēng)險(xiǎn)，為4.67%，這主要源于教育質(zhì)量和人才培養(yǎng)具有周期性、滯后性、隱蔽性，其風(fēng)險(xiǎn)一時(shí)往往不易顯現(xiàn)。

為了更好地評估獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，本研究根據(jù)獨(dú)立學(xué)院合辦方的不同、產(chǎn)權(quán)屬性的差異，將我國獨(dú)立學(xué)院分為兩類，分別是國有民辦型獨(dú)立學(xué)院和民有民辦型獨(dú)立學(xué)院[12]。國有民辦型獨(dú)立學(xué)院是由公辦高校與地方政府、國有企業(yè)、教育基金會(huì)等其他公有力量合作舉辦的獨(dú)立學(xué)院，這一類型在獨(dú)立學(xué)院群體中占據(jù)較大比例，如北京師范大學(xué)珠海分校、寧波大學(xué)科學(xué)技術(shù)學(xué)院、南京大學(xué)金陵學(xué)院等。民有民辦型獨(dú)立學(xué)院由公立高校和民營企業(yè)或個(gè)人合作舉辦，該類型符合國家利用非財(cái)政經(jīng)費(fèi)舉辦獨(dú)立學(xué)院的初衷，如國融遠(yuǎn)景投資有限公司和首都師范大學(xué)合作創(chuàng)辦的首都師范大學(xué)科德學(xué)院，由成都國騰實(shí)業(yè)集團(tuán)和高校合作創(chuàng)辦的電子科技大學(xué)成都學(xué)院，民生教育集團(tuán)有限公司與云南大學(xué)合作舉辦的云南大學(xué)滇池學(xué)院等。

本研究邀請獨(dú)立學(xué)院研究領(lǐng)域的權(quán)威學(xué)者以及獨(dú)立學(xué)院院長各7人對所研究的二級指標(biāo)因素進(jìn)行評分，評分方式采用三級評分法，即“低風(fēng)險(xiǎn)(1分)、中風(fēng)險(xiǎn)(3分)、高風(fēng)險(xiǎn)(5分)”，然后基于前面計(jì)算出的各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重結(jié)果，從法律政策風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、教育教學(xué)風(fēng)險(xiǎn)、政治安全風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)五個(gè)維度對獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)作出較準(zhǔn)確的評價(jià)，具體結(jié)果見表4。

表4 各類型獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)綜合評價(jià)結(jié)果

從評價(jià)結(jié)果來看，國有民辦型獨(dú)立學(xué)院和民有民辦型獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)評分分別為2.822和2.455，都低于3分(中風(fēng)險(xiǎn))，但前者略高于后者，該結(jié)論與現(xiàn)實(shí)情況基本匹配。國有民辦型獨(dú)立學(xué)院由于黨政領(lǐng)導(dǎo)班子由公辦高校任命，學(xué)院所有資產(chǎn)和辦學(xué)積累歸國家所有，資產(chǎn)過戶困難，轉(zhuǎn)設(shè)難度較大，若完全轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校，地方財(cái)政難以承擔(dān)，因此，這類獨(dú)立學(xué)院究竟是轉(zhuǎn)為公辦，還是轉(zhuǎn)為民辦或者停辦，都具有不確定性，面臨的風(fēng)險(xiǎn)相對更高。民有民辦型獨(dú)立學(xué)院則由于資產(chǎn)性質(zhì)較為清晰，轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高校水到渠成，發(fā)展路徑較為明確，故而面臨的風(fēng)險(xiǎn)反倒較國有民辦型獨(dú)立學(xué)院略低一些。

就國有民辦型獨(dú)立學(xué)院而言，專家評分認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)較高的主要是在師資短缺、干部流失、師生穩(wěn)定、合并轉(zhuǎn)設(shè)等方面，國有民辦型獨(dú)立學(xué)院長期以來緊密共享和依賴于母體高校教師資源，很多領(lǐng)導(dǎo)干部都是由母體高校領(lǐng)導(dǎo)兼任，而轉(zhuǎn)設(shè)政策要求獨(dú)立學(xué)院建立自有專任教師隊(duì)伍，不能再依附母體高校教師、校舍、設(shè)備等資源，這就形成了師資短缺和干部流失等風(fēng)險(xiǎn)。此外，合并轉(zhuǎn)設(shè)也是國有民辦型獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)面臨的一大難題，江蘇、浙江等地曾出現(xiàn)獨(dú)立學(xué)院因準(zhǔn)備與高職院校合并轉(zhuǎn)設(shè)為本科職業(yè)技術(shù)大學(xué)而引起學(xué)生、家長不滿，引發(fā)網(wǎng)絡(luò)輿情。

就民有民辦型獨(dú)立學(xué)院而言，專家評分認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)較高的主要是財(cái)務(wù)管理、經(jīng)費(fèi)投入、內(nèi)部管理、招生就業(yè)等方面。民有民辦型獨(dú)立學(xué)院具有公私合作的混合所有制性質(zhì)，在轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高校的過程中會(huì)出現(xiàn)一系列社會(huì)力量辦學(xué)面臨的風(fēng)險(xiǎn)，其中，圍繞轉(zhuǎn)設(shè)分手費(fèi)、產(chǎn)權(quán)分割、資產(chǎn)界定，投資方與公辦高校會(huì)產(chǎn)生利益博弈。例如，云南省某獨(dú)立學(xué)院被上市教育公司收購，根據(jù)合作協(xié)議，最終確定該獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后向舉辦高校支付2.8億元補(bǔ)償款。部分獨(dú)立學(xué)院因未達(dá)成一致，出現(xiàn)訴諸司法的現(xiàn)象。同時(shí)，民有民辦型獨(dú)立學(xué)院在內(nèi)部管理、教育質(zhì)量等方面存在風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，廣西某獨(dú)立學(xué)院的民營投資方與舉辦高校就轉(zhuǎn)設(shè)問題進(jìn)行洽談，分手費(fèi)等問題尚未談攏，學(xué)校土地、校舍、師資等辦學(xué)條件距離教育部要求還有較大差距，投資方一直嚴(yán)格控制成本，被教育廳處罰減少20%招生計(jì)劃。

值得說明的是，盡管研究發(fā)現(xiàn)國有民辦型獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)略高于民有民辦型獨(dú)立學(xué)院，但這只是一種整體上的評判和測度，并不代表任何一所國有民辦型獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)就都高于任何一所民有民辦型獨(dú)立學(xué)院。鑒于我國獨(dú)立學(xué)院校情各異，千差萬別，不同的獨(dú)立學(xué)院都有著不同的舉辦模式、辦學(xué)歷史，因此，其轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)也是不盡相同。譬如，現(xiàn)實(shí)中，有的國有民辦型獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)較為順暢，風(fēng)險(xiǎn)較小，明顯低于一般民有民辦型獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，故要具體情況具體分析，不能一概而論。

四、穩(wěn)妥推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的對策建議

面對獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患問題，如何未雨綢繆，穩(wěn)中求進(jìn)，科學(xué)應(yīng)對，需要引起各界重視。

(一)因地制宜平穩(wěn)推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院依法依規(guī)轉(zhuǎn)設(shè)

國家關(guān)于獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的方向與依法治國、依法治教的方向一致，必須予以堅(jiān)持。2021年，《教育部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)對轉(zhuǎn)設(shè)學(xué)校進(jìn)行過渡期管理和檢查的通知》規(guī)定，決定對適度放寬生均條件后獲得轉(zhuǎn)設(shè)通過的獨(dú)立學(xué)院設(shè)定兩年過渡期，“由省級教育行政部門負(fù)責(zé)督促指導(dǎo)學(xué)校在現(xiàn)有招生規(guī)模不增加的情況下，落實(shí)各項(xiàng)承諾，加大辦學(xué)投入，進(jìn)一步完善辦學(xué)條件，確保各項(xiàng)指標(biāo)達(dá)到相應(yīng)高校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。轉(zhuǎn)設(shè)一年后，教育部將視情況委托全國高校設(shè)置評議委員會(huì)專家對相關(guān)學(xué)校進(jìn)行抽查?！薄督逃筷P(guān)于“十四五”時(shí)期高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》也明確提出：“積極穩(wěn)妥推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)，把獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)作為高校設(shè)置工作的重要任務(wù)，轉(zhuǎn)設(shè)事項(xiàng)優(yōu)先納入規(guī)劃?！碧貏e是考慮到獨(dú)立學(xué)院的土地、校舍、師資等條件一時(shí)難以完全達(dá)到《普通本科學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》中的標(biāo)準(zhǔn)，政策上有所突破，對獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)提出了優(yōu)惠，允許適當(dāng)放寬要求先行轉(zhuǎn)設(shè)，讓其繼續(xù)完善辦學(xué)條件，這給了條件不完全達(dá)標(biāo)的獨(dú)立學(xué)院一定的緩沖期、建設(shè)期，主管部門將在提升期結(jié)束后，視其辦學(xué)條件重新核定招生規(guī)模。鑒于我國獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的特殊歷史背景、盤根錯(cuò)雜的利益關(guān)系，轉(zhuǎn)設(shè)過程需要適當(dāng)把握節(jié)奏，統(tǒng)籌兼顧其他高校設(shè)置工作?！笆奈濉逼陂g，一方面繼續(xù)把獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)作為高校設(shè)置工作的重點(diǎn)任務(wù)之一，同時(shí)也可適當(dāng)同步推進(jìn)高校更名、學(xué)校升格、發(fā)展本科層次職業(yè)學(xué)校、以捐資或設(shè)立基金會(huì)等方式舉辦普通本科高校等高校設(shè)置工作。各地不宜操之過急，不能集中“打包式”推進(jìn)轉(zhuǎn)設(shè)，需要“穩(wěn)中求進(jìn)、統(tǒng)籌兼顧、分類指導(dǎo)、宜緩則緩”，成熟一所，轉(zhuǎn)設(shè)一所。堅(jiān)持因校施策，對于條件成熟、師生認(rèn)同轉(zhuǎn)設(shè)方案的獨(dú)立學(xué)院，可以先行推進(jìn)；對于條件不成熟、師生尚未形成共識(shí)的獨(dú)立學(xué)院，采取縮減招生規(guī)模、延后推進(jìn)轉(zhuǎn)設(shè)。

(二)健全獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)防范領(lǐng)導(dǎo)體制

獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及登記、收費(fèi)、土地、稅收、扶持、清算等內(nèi)容，需要多部門的配合以及相應(yīng)的配套政策，僅依靠教育部門是無法完成的，缺乏統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和部門聯(lián)動(dòng)將難以推動(dòng)。對此，需健全國家、省、市三級領(lǐng)導(dǎo)體制，分別成立領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)重要領(lǐng)導(dǎo)和宏觀指導(dǎo)，將風(fēng)險(xiǎn)防范事宜納入獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的統(tǒng)一范疇。在國家層面，應(yīng)把獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)納入教育綜合改革重點(diǎn)事項(xiàng)，發(fā)揮國務(wù)院民辦教育部際聯(lián)席會(huì)作用，協(xié)調(diào)解決轉(zhuǎn)設(shè)難點(diǎn)問題，教育主管部門進(jìn)一步加強(qiáng)對獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的宏觀指導(dǎo)。在省級層面，各省(直轄市、自治區(qū))成立教育、發(fā)改、工商、財(cái)政、民政、公安、司法、安全、國資委等部門參與的獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，妥善處置難點(diǎn)問題和風(fēng)險(xiǎn)隱患，為轉(zhuǎn)設(shè)工作提供有力保障。針對獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高校、轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校、回歸母體高校、終止辦學(xué)等多種路徑，制定具有前瞻性、操作性、含金量的政策，降低轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。在市級層面，各獨(dú)立學(xué)院所在城市成立地方黨委政府、舉辦高校、投資方、獨(dú)立學(xué)院負(fù)責(zé)人參與的風(fēng)險(xiǎn)防范領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開會(huì)議研判風(fēng)險(xiǎn)，了解相關(guān)訴求，制定配套政策，統(tǒng)籌考慮各方利益，維護(hù)社會(huì)和校園穩(wěn)定。

(三)組織開展獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)評估

風(fēng)險(xiǎn)具有高度的不確定性和復(fù)雜性。鑒于獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)存在的風(fēng)險(xiǎn)，各地應(yīng)進(jìn)一步貫徹落實(shí)《中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的指導(dǎo)意見(試行)》《教育部辦公廳關(guān)于推動(dòng)民辦教育規(guī)范發(fā)展防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的通知》等文件精神，嚴(yán)格按重大行政決策程序的要求，建立從醞釀、決策到實(shí)施全過程的科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，堅(jiān)持總體國家安全觀，有效維護(hù)轉(zhuǎn)設(shè)平穩(wěn)有序。由省級教育行政部門牽頭，組成由政法、綜治、維穩(wěn)、法制、信訪等有關(guān)部門參與的評估主體，開展獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)評估，也可以委托具有資質(zhì)和公信力的第三方組織實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評估。評估主要包括獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的合法性、合理性、可行性、可控性，應(yīng)通過專題調(diào)研、問卷調(diào)查、師生座談、專家論證、開聽證會(huì)等多種方式，本著客觀、公正、公開的原則，進(jìn)行科學(xué)的分析研判和預(yù)測論證，廣泛聽取師生群眾意見，如實(shí)確定高風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)、低風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)等級，并采取措施預(yù)防和化解風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)評估須避免走形式，切忌以點(diǎn)帶面、匆匆了事，要做到全覆蓋，讓廣大師生真正參與到?jīng)Q策中來，充分聽取意見、建議，隨時(shí)關(guān)注師生的思想動(dòng)態(tài)。

(四)完善獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)化解應(yīng)對機(jī)制

一是制定轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案。 “風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的核心不在當(dāng)下，而在未來”[13](P34)，各獨(dú)立學(xué)院應(yīng)增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，制定詳細(xì)的轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)案，一校一策，一省多策，將預(yù)案上報(bào)主管部門。對正在籌備轉(zhuǎn)設(shè)的獨(dú)立學(xué)院開展摸底調(diào)查，對全國已經(jīng)轉(zhuǎn)設(shè)的獨(dú)立學(xué)院實(shí)行“回頭看”現(xiàn)場督查。二是建立轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的報(bào)告、處置、通報(bào)制度。獨(dú)立學(xué)院應(yīng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)和掌握相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)信息特別是負(fù)面輿情，第一時(shí)間向上級教育部門反映，加強(qiáng)分析研判，有針對性地采取防控措施。加強(qiáng)獨(dú)立學(xué)院黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)，切實(shí)提高思想政治教育水平，增強(qiáng)獨(dú)立學(xué)院管理者的政治敏銳性，落實(shí)意識(shí)形態(tài)安全責(zé)任制，做好教師隊(duì)伍和學(xué)生的思想政治工作，發(fā)揮獨(dú)立學(xué)院廣大教師的正面引導(dǎo)作用。三是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控專項(xiàng)督查。省級政府教育督導(dǎo)委員會(huì)可以把獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)治理工作列入對設(shè)區(qū)市履行教育職責(zé)考評的重要內(nèi)容，作為對舉辦獨(dú)立學(xué)院的公辦高校考核的重點(diǎn)內(nèi)容，堅(jiān)持學(xué)校自查、集中督查相結(jié)合，堅(jiān)決防止風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。四是進(jìn)一步加強(qiáng)信息公開。教育主管部門和學(xué)校在制定轉(zhuǎn)設(shè)政策、做出相關(guān)決策前，應(yīng)主動(dòng)將信息向社會(huì)公眾或依申請而向特定的個(gè)人或組織公開，充分征求師生意見。獨(dú)立學(xué)院在做出重大決策前應(yīng)在校園網(wǎng)發(fā)布公告信息，充分征求學(xué)生、學(xué)生家長意見，切實(shí)杜絕轉(zhuǎn)設(shè)決策的“官僚化”。主管部門要大力宣傳報(bào)道轉(zhuǎn)設(shè)典型經(jīng)驗(yàn)，讓社會(huì)通過輿論媒體對獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)獲得更多了解，營造良好輿論氛圍。五是鼓勵(lì)母體高校繼續(xù)給予扶持。獨(dú)立學(xué)院脫離公辦高校，轉(zhuǎn)設(shè)為獨(dú)立設(shè)置的本科高校后，在一段時(shí)間內(nèi)會(huì)面臨新的挑戰(zhàn)。母體高校要“送上馬、扶一程”，樹立大局意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，不能“一轉(zhuǎn)了之”，要對轉(zhuǎn)設(shè)后的高校進(jìn)行幫扶[14]。目前，浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院、南京信息工程大學(xué)濱江學(xué)院等獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后，繼續(xù)得到了母體高校的大力支持。政府部門可以借鑒其經(jīng)驗(yàn)，支持母體高校與新轉(zhuǎn)設(shè)高校建立新型平等合作關(guān)系，防范轉(zhuǎn)設(shè)后遇到的風(fēng)險(xiǎn)，在學(xué)科專業(yè)建設(shè)、學(xué)位授權(quán)申請、科研平臺(tái)建設(shè)等方面，助推新轉(zhuǎn)設(shè)高?？沙掷m(xù)健康發(fā)展。