面向“放管服”的高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理機(jī)制研究

張 婕，高思君，張 濤

(1.武漢理工大學(xué) 財(cái)務(wù)處，湖北 武漢 430070；2.航天科工智能運(yùn)籌與信息安全研究院 (武漢)有限公司，湖北 武漢 430040)

2015年“放管服”改革首次提出后，2020年政府工作報(bào)告中李克強(qiáng)總理又提出將“放管服”改革縱深推進(jìn)。自此，相關(guān)研究文獻(xiàn)呈現(xiàn)出逐年遞增的態(tài)勢(shì)，主要的研究方向延伸到了“放管服”下的高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理制度建設(shè)、信息化水平以及管理流程等領(lǐng)域。通過對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的整理，此政策只在國(guó)內(nèi)提出和執(zhí)行，國(guó)外無“放管服”等相關(guān)理論，故文獻(xiàn)綜述只呈現(xiàn)國(guó)內(nèi)的理論研究。

楊運(yùn)東等[1]從內(nèi)部控制的角度提出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是高校科研經(jīng)費(fèi)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。姚俊生等[2]從科研項(xiàng)目設(shè)立、報(bào)銷核算和結(jié)題三個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化研究，提出科研經(jīng)費(fèi)優(yōu)化管理的實(shí)施路徑。韓蕾等[3]根據(jù)“放管服”改革的政策背景和理論基礎(chǔ)，從制度層面、服務(wù)理念、信息化平臺(tái)、監(jiān)督管理等四個(gè)維度提出科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革的實(shí)施體系。宋旭璞等[4]提出“完善經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理、提高勞務(wù)費(fèi)比例、改進(jìn)間接成本提取方式、及時(shí)下?lián)茼?xiàng)目經(jīng)費(fèi)、加強(qiáng)科研成果評(píng)價(jià)”等幾個(gè)方面的對(duì)策。梁勇等[5]提出應(yīng)將科研經(jīng)費(fèi)“包干制”實(shí)行分類管理，部分業(yè)務(wù)選擇“包干制”。夏穎[6]提出建立符合高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。韋善寧等[7]提出按照頂層設(shè)計(jì)理念，將我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理制度按高層制度、中層制度和基層制度分類，并分析制度體系存在的問題以及解決辦法。王釗等[8]提出“應(yīng)用流程優(yōu)化的理論和方法可以有效地消除預(yù)算管理流程中不必要的審核環(huán)節(jié)，提高業(yè)務(wù)辦理的便捷性。”黃靜[9]提出在科研經(jīng)費(fèi)“放管服”下，選擇“試點(diǎn)包干”。劉嬋嬋等[10]圍繞“放管服”改革背景下，從加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、改進(jìn)課題管理模式及撥款流程、增加經(jīng)費(fèi)投入、開展成本核算研究、建立“放管服”政策清單等五方面提出建議。

通過對(duì)研究文獻(xiàn)檢索，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理“放管服”的研究雖然進(jìn)展迅速，但尚未發(fā)現(xiàn)有關(guān)重構(gòu)管理機(jī)制的文獻(xiàn)分析。因此，本文試圖利用SWOT的方法，系統(tǒng)分析在“放管服”背景下的現(xiàn)有高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理模式，總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)，展望其可能存在的發(fā)展趨勢(shì)，重新構(gòu)建新的科研經(jīng)費(fèi)管理模式，以期將系統(tǒng)化改革理論應(yīng)用到改革創(chuàng)新實(shí)踐中。

1 SWOT視角下的高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀

1.1 SWOT定義

SWOT分析法，即態(tài)勢(shì)分析法，通過將研究對(duì)象的影響因素劃分成優(yōu)勢(shì)(strength)、劣勢(shì)(weakness)、機(jī)會(huì)(opportunity)和威脅(threat)，并進(jìn)行內(nèi)外組合的系統(tǒng)分析，從而得出分析結(jié)果，并針對(duì)結(jié)果制定有效決策。在高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理中運(yùn)用SWOT分析方法，便于全面了解目前管理模式的優(yōu)缺點(diǎn)以及可突破改進(jìn)點(diǎn)，為制定解決方案提供了理論依據(jù)。

1.2 現(xiàn)有高校科研經(jīng)費(fèi)管理的優(yōu)勢(shì)(strength)

科研經(jīng)費(fèi)管理一般實(shí)行學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、責(zé)任到人的管理模式。其優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：①實(shí)現(xiàn)了所有科研項(xiàng)目核算收支、結(jié)余、查詢的信息公開透明化，滿足了科研工作人員的需求；②建立招標(biāo)、采購及驗(yàn)收等資產(chǎn)管理運(yùn)作機(jī)制，有效地控制了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；③各項(xiàng)合同審核、簽訂通過專業(yè)化歸口管理，防范了由合同簽訂引發(fā)的經(jīng)濟(jì)糾紛，有效規(guī)避了資金支付的風(fēng)險(xiǎn)。

1.3 現(xiàn)有高校科研經(jīng)費(fèi)管理的劣勢(shì)(weakness)

科研經(jīng)費(fèi)管理制度的實(shí)施細(xì)則不夠全面和明確。雖然財(cái)政部和教育部對(duì)于政府會(huì)計(jì)制度實(shí)施制定了一系列文件，但制度落地的“最后一公里”，各單位理解不一，執(zhí)行存在差異，有待進(jìn)一步統(tǒng)一規(guī)范。預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)薄弱，不重視效益性和效率性，單位缺乏對(duì)整體預(yù)算編制的控制力，預(yù)算編制著眼于短期需求，資源配置不合理，資金使用效率低。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不完善，缺乏合理性與科學(xué)性。目前績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)比較單一，未能進(jìn)行細(xì)化和量化來突出績(jī)效特色，對(duì)于不同規(guī)模和方向的單位使用相同績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不能公平有效地實(shí)施評(píng)價(jià)。

1.4 現(xiàn)有高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的機(jī)會(huì)(opportunity)

1.4.1 科研經(jīng)費(fèi)管理“放管服”的政策支持

中辦發(fā)〔2016〕50號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》、國(guó)發(fā)〔2018〕25號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》以及國(guó)辦發(fā)〔2021〕32號(hào)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》等文件的出臺(tái)，從政策上進(jìn)一步加大力度推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)管理“放管服”，為科研經(jīng)費(fèi)管理指明方向。

1.4.2 科研經(jīng)費(fèi)規(guī)模增長(zhǎng)迅速

根據(jù)教育部科學(xué)技術(shù)司2016—2020年《高等學(xué)?？萍冀y(tǒng)計(jì)資料匯編》整理數(shù)據(jù)如表1所示。在高校不斷擴(kuò)招，學(xué)?？偸杖氩粩嗵岣叩那闆r下，科技經(jīng)費(fèi)投入支出總量呈現(xiàn)不斷上升趨勢(shì)，表現(xiàn)了良好的發(fā)展勢(shì)頭。2019年，科研學(xué)校院所數(shù)量突破2 000所，科研經(jīng)費(fèi)撥入總額較2018年增加400多億元，增幅為19.75%。

表1 各類高等學(xué)?？萍紦苋肭闆r

1.5 現(xiàn)有高校科研經(jīng)費(fèi)管理的威脅(threat)

科研經(jīng)費(fèi)“放管服”政策的出臺(tái)充分賦予科研人員更多經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)，為科研人員“減負(fù)松綁”，激發(fā)科研創(chuàng)新創(chuàng)造活力。但間接費(fèi)用自身的最高比例限制，和科研活動(dòng)中人員成本的無法定量衡量，績(jī)效支出如何反映科研人員付出的腦力和體力成本，缺乏科學(xué)合理量化的依據(jù)。管理部門間由于管理立場(chǎng)和角度不同，政策的指導(dǎo)性和方向性必然有差異，導(dǎo)致部門間溝通不暢，科研項(xiàng)目執(zhí)行過程中難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

2 基于SWOT分析的高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理“放管服”機(jī)制設(shè)計(jì)

2.1 組織機(jī)制

①構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰，穩(wěn)定性強(qiáng)，科研資源有效共享的科研經(jīng)費(fèi)管理組織機(jī)構(gòu)，制定科學(xué)合理的部門分工職能，明確科技管理部門、財(cái)務(wù)管理部門、項(xiàng)目承擔(dān)單位、課題組以及審計(jì)部門的管理權(quán)限和責(zé)任。②在確保每個(gè)部門各負(fù)其責(zé)時(shí)，要加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，配合監(jiān)督項(xiàng)目進(jìn)展情況和經(jīng)費(fèi)使用情況，實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)的全過程管理。③還可通過部門整合模式，將科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)管理部門整合，形成一個(gè)專門的科研管理部門。

2.2 預(yù)算機(jī)制

①簡(jiǎn)化預(yù)算編制，直接費(fèi)用簡(jiǎn)化成按設(shè)備費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)3大類編制，從政策制度上給科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算松綁，加強(qiáng)預(yù)算編制自主權(quán)和靈活性。②在充分考慮高?？茖W(xué)研究活動(dòng)復(fù)雜性和多變性的基礎(chǔ)上，制定具有彈性空間的預(yù)算管理辦法，允許科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算與執(zhí)行在一定范圍內(nèi)上下浮動(dòng)，保證預(yù)算編制與業(yè)務(wù)開展活動(dòng)支出相匹配。③放開預(yù)算調(diào)劑權(quán)，高校根據(jù)自身學(xué)校實(shí)際情況，結(jié)合科研經(jīng)費(fèi)的類別和學(xué)科研究的項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行分類管理，合理規(guī)定開支范圍和開支比例，制定可行的預(yù)算調(diào)劑制度，將預(yù)算調(diào)整權(quán)由科研管理部門下放到項(xiàng)目承擔(dān)單位或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，使科研工作管理更符合科研工作開展的實(shí)際需求。

2.3 激勵(lì)機(jī)制

①貫徹落實(shí)“放管服”精神，賦予科研人員更大的技術(shù)路線決策權(quán)和經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，提高間接費(fèi)比例，對(duì)基礎(chǔ)學(xué)科純理論研究的項(xiàng)目，可進(jìn)一步提高間接費(fèi)用比例，減少微觀干預(yù)，加強(qiáng)過程監(jiān)管，尊重教學(xué)科研規(guī)律。②實(shí)行包干制，對(duì)于有開支標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，如住宿費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等，可進(jìn)一步簡(jiǎn)化報(bào)銷手續(xù)，給項(xiàng)目負(fù)責(zé)人自主選擇憑票報(bào)銷或包干發(fā)放的權(quán)利。③取消勞務(wù)費(fèi)和績(jī)效支出比例限制，賦予科研人員更多的管理自主權(quán)，支持科研人員根據(jù)實(shí)際自主決定經(jīng)費(fèi)投放重點(diǎn)。

2.4 評(píng)價(jià)機(jī)制

①優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置，轉(zhuǎn)變科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)導(dǎo)向，從評(píng)價(jià)過程向評(píng)價(jià)結(jié)果轉(zhuǎn)變，從簡(jiǎn)單評(píng)價(jià)向結(jié)果運(yùn)用轉(zhuǎn)變，通過績(jī)效評(píng)價(jià)導(dǎo)向和結(jié)果應(yīng)用，將資源引入高質(zhì)量科研團(tuán)隊(duì)，切實(shí)提高科研經(jīng)費(fèi)實(shí)際使用效益。②學(xué)校應(yīng)完善科研經(jīng)費(fèi)使用的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，完善項(xiàng)目完成結(jié)果的評(píng)審和驗(yàn)收環(huán)節(jié)，公開透明科研項(xiàng)目的評(píng)審結(jié)果，并及時(shí)將評(píng)審結(jié)果采集到科研工作人員的人事檔案中。

2.5 約束機(jī)制

①嚴(yán)格執(zhí)行科研經(jīng)費(fèi)管理各項(xiàng)規(guī)章制度，建立學(xué)術(shù)不端行為懲罰措施制度，并將科研人員在科研工作中的信用情況跟個(gè)人評(píng)優(yōu)評(píng)先、晉級(jí)升職、年終績(jī)效等掛鉤。②發(fā)揮紀(jì)委、審計(jì)、財(cái)務(wù)等各部門監(jiān)督檢查聯(lián)動(dòng)作用，利用信息化平臺(tái)，大數(shù)據(jù)采樣實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，建立信用評(píng)價(jià)體系，根據(jù)信用等級(jí)實(shí)行階梯式監(jiān)管模式。

3 面向“放管服”的高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理建議

3.1 完善科研經(jīng)費(fèi)管理制度

①根據(jù)高校自身實(shí)際情況，結(jié)合科研經(jīng)費(fèi)的類別和學(xué)科研究的項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行分類管理，制定可行的科研經(jīng)費(fèi)管理辦法，完善預(yù)算調(diào)劑、結(jié)余資金使用、間接經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌管理、勞務(wù)費(fèi)分配管理等制度，加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌管理，使科研工作管理更符合科研工作開展的實(shí)際需求。②擴(kuò)大項(xiàng)目資金管理自主權(quán)，加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)的精細(xì)化、科學(xué)化、規(guī)范化管理。給科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算松綁，加強(qiáng)預(yù)算編制與調(diào)整、執(zhí)行等方面的自主權(quán)和靈活性。③規(guī)范間接費(fèi)用核算范圍和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施差異化、精細(xì)化的間接費(fèi)用補(bǔ)償政策。

3.2 加強(qiáng)科研財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)

①建立一套長(zhǎng)遠(yuǎn)有效的科研財(cái)務(wù)助理人事管理制度，將科研財(cái)務(wù)助理正式納入學(xué)校人員結(jié)構(gòu)體系，明確經(jīng)費(fèi)來源、聘用性質(zhì)、考核標(biāo)準(zhǔn)等。②定期對(duì)科研工作者組織科研、財(cái)務(wù)、審計(jì)等方面的培訓(xùn)，培養(yǎng)規(guī)則意識(shí)，熟悉科研經(jīng)費(fèi)管理流程，掌握經(jīng)費(fèi)開支政策，并在國(guó)家或?qū)W校制度有變化時(shí)，及時(shí)更新財(cái)務(wù)、審計(jì)知識(shí)。③針對(duì)科研財(cái)務(wù)工作崗位，建立績(jī)效指標(biāo)考核體制，明確獎(jiǎng)懲措施，督促規(guī)范履職，勤勉工作，確保工作質(zhì)量和效率。

3.3 構(gòu)建一體化的信息管理系統(tǒng)

①建立部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立人、財(cái)、物大數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，打破業(yè)務(wù)系統(tǒng)間壁壘，通過對(duì)高校的科研管理、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理以及人事管理等系統(tǒng)的無縫對(duì)接，建立科研項(xiàng)目立項(xiàng)、查詢、審核等全流程、一站式的信息管理交流平臺(tái)。②部門間通過網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，及時(shí)更新網(wǎng)站信息內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)信息資源及時(shí)有效共享，消除各管理部門之間的信息不對(duì)稱、管理不協(xié)調(diào)局面，以加強(qiáng)各個(gè)職能部門的溝通配合，有效提高科研經(jīng)費(fèi)管理水平。③利用網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)和數(shù)字化校園管理平臺(tái)，將授權(quán)審批、流程控制規(guī)則、銀?；ヂ?lián)內(nèi)置于信息系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上自動(dòng)化服務(wù)，建立集服務(wù)、保障、監(jiān)管一體化的信息化平臺(tái)。

4 結(jié)論

面向“放管服”目標(biāo)的高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理機(jī)制設(shè)計(jì)，是在新一輪簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下服務(wù)好科研項(xiàng)目，促進(jìn)科研活動(dòng)富有成效發(fā)展的新模式，一方面推動(dòng)了國(guó)家相關(guān)政策的落實(shí)，承擔(dān)起了高校服務(wù)社會(huì)職能；另一方面通過完善科研經(jīng)費(fèi)管理制度、落實(shí)科研財(cái)務(wù)助理制度、簡(jiǎn)化財(cái)務(wù)報(bào)銷流程、構(gòu)建一體化的信息管理系統(tǒng)等，有效解決目前科研經(jīng)費(fèi)管理的難題，提高了科研經(jīng)費(fèi)管理水平和科研經(jīng)費(fèi)使用效益。