中國開發(fā)區(qū)模式與區(qū)域經濟高質量發(fā)展
——以若干國家級開發(fā)區(qū)發(fā)展演變分析為例

李耀堯，白玉芹

（1.廣州開發(fā)區(qū)政策研究室 廣東 廣州 510000；2.河北省社會科學院 河北 石家莊 050051）

中國開發(fā)區(qū)建設發(fā)展是中國改革開放戰(zhàn)略與全球化互動的重大成果，自1984年中國創(chuàng)辦開發(fā)區(qū)以來，國家級開發(fā)區(qū)至今已經走過整整38年。繼經濟特區(qū)之后，作為中國改革開放第二梯隊和試驗田，國家級開發(fā)區(qū)大膽探索、勇于擔當，在體制改革、對外開放、經濟發(fā)展模式中創(chuàng)造了可貴的中國經驗，這已構成中國改革開放及經濟發(fā)展理論與實踐的重要組成部分。本文系統(tǒng)總結中國開發(fā)區(qū)改革開放與經濟成長經驗，為新時代開發(fā)區(qū)經濟高質量發(fā)展提供探索。

一、開發(fā)區(qū)模式：一個改革創(chuàng)新的探索框架

從區(qū)域發(fā)展的視角觀察，中國經濟體制改革大體區(qū)分為農村改革和城市改革，其中城市改革涉及城市區(qū)域的體制機制、發(fā)展途徑、增長模式等多方面，這包括了以開發(fā)區(qū)為重點的制度變遷過程。中國開發(fā)區(qū)在經濟體制、區(qū)域治理、政策創(chuàng)新、機制創(chuàng)新方面開展了前所未有的改革創(chuàng)新。

（一）開發(fā)區(qū)的成功模式

所謂開發(fā)區(qū)，是一種特定產業(yè)發(fā)展區(qū)，即具有綜合性功能的區(qū)域（industrial development zone）。在這一區(qū)域，一個國家或地區(qū)為了實現(xiàn)一定的經濟社會發(fā)展目標，在政府主導或市場主導下，通過市場機制、政府調控及各個經濟主體行為，在所劃定的區(qū)域范圍內，實行有別于其他行政區(qū)的特殊經濟政策和相應的特殊管理，發(fā)展具有前沿領域的先進產業(yè)、特殊產業(yè)及創(chuàng)新產業(yè)，并輻射、帶動或促進本國或本地區(qū)經濟社會發(fā)展[1]。開發(fā)區(qū)之所以成功，就在于開發(fā)區(qū)的空間集聚特性，因為空間集聚使得大量優(yōu)勢資源得以整合運用，從而產生高度集約集群效應[2][3]。正因為如此，世界許多發(fā)達國家充分運用開發(fā)區(qū)模式[4]，中國改革開放以來就突出用好開發(fā)區(qū)這個政策工具。到目前為止，中國國家級經濟技術開發(fā)區(qū)達到218家、國家級高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)達到169家，再加上各類國家級功能區(qū)，總數(shù)達到近千家，在改革開放及創(chuàng)新發(fā)展中發(fā)揮了關鍵性作用。

（二）開發(fā)區(qū)制度性框架

開發(fā)區(qū)模式成功的關鍵在于開發(fā)區(qū)優(yōu)越的體制機制框架創(chuàng)新。制度是建立在一定社會生產力發(fā)展水平基礎上并反映該社會的價值判斷和價值取向、由行為主體所建立的調整交往活動主體之間以及社會關系的具有正式形式和強制性的規(guī)范體系。開發(fā)區(qū)制度性框架一般包括管理體制和管理機制兩方面。從管理體制上看，絕大多數(shù)開發(fā)區(qū)自主創(chuàng)新、勇于探索，實行“小政府、大社會”模式，即按照社會主義市場經濟體制改革取向，率先與國際接軌，探索實行不同于計劃體制、以管理委員會為主的準政府型管理體制，不僅為自身發(fā)展提供了強大的制度動力，而且也推動了母城的經濟管理體制改革和對外開放。從管理機制上看，開發(fā)區(qū)積極用好用足中央賦予的經濟管理權限與扶持政策導向，通過先行先試，在各自權限范圍內制定出臺一批符合市場經濟體制要求的親商、招商、營商政策，構建起具有較強競爭力的政策環(huán)境優(yōu)勢。開發(fā)區(qū)許多體制機制不僅首開先河，而且復制推廣到所在城市體制改革中，成為中國經濟體制重要變革之源。

（三）開發(fā)區(qū)的運行機制

因為有了國家的政策支持，加上開發(fā)區(qū)先進的制度框架，使得開發(fā)區(qū)的運行機制更具活力。首先在開發(fā)建設模式上，國家級開發(fā)區(qū)創(chuàng)造與一般行政區(qū)不同的途徑與辦法，從土地規(guī)劃與開發(fā)、產業(yè)布局與實施、城市規(guī)劃與治理上予以創(chuàng)新，區(qū)域治理從單一產業(yè)功能區(qū)到產城融合發(fā)展，再到新時代創(chuàng)新城區(qū)的功能提升。例如在融資上，開發(fā)區(qū)探索出負債開發(fā)、引進外資開發(fā)商、項目融資、土地批租等路徑，在投資建設上探索出按照招商需求分期分批開發(fā)的路徑，實現(xiàn)開發(fā)一片、建成一片、收益一片，最終達到資本大循環(huán)和綜合收益最大化的目標[5]。首批14個開發(fā)區(qū)在這一階段完成近30平方公里的土地開發(fā)，建成500多萬平方米的工業(yè)廠房，并完成相應的配套生產、生活服務設施，形成了新的生產經營條件，交通較為便利，水電通信也有保障。其次在產業(yè)建設模式上，開發(fā)區(qū)把集聚發(fā)展范式運用得非常成功，先后經歷比較優(yōu)勢集聚階段、競爭優(yōu)勢集聚階段[6]，目前正由競爭優(yōu)勢階段向創(chuàng)新優(yōu)勢集聚階段轉化，未來方向是由創(chuàng)新優(yōu)勢集聚階段邁向財富優(yōu)勢集聚階段（李耀堯，2013）[7]。開發(fā)區(qū)產業(yè)運行機制的階段性變化參見圖1。

在圖1中，橫坐標（T）：代表開發(fā)區(qū)發(fā)展時間和階段；縱坐標（A）：代表開發(fā)區(qū)發(fā)展的優(yōu)勢Advantage；發(fā)展軌跡曲線（L）：表示開發(fā)區(qū)發(fā)展的階段標記。其中，區(qū)域0a：代表比較優(yōu)勢階段，其經濟發(fā)展目標是實現(xiàn)發(fā)展成本最小化；區(qū)域ab：代表競爭優(yōu)勢階段，其目標是市場占有擴大化；區(qū)域bc：代表創(chuàng)新優(yōu)勢階段，其發(fā)展目標是規(guī)模報酬最大化；區(qū)域cd：代表財富優(yōu)勢階段，其目標是科學發(fā)展內生化，絕大多數(shù)國家級開發(fā)區(qū)目前面臨的任務是加速向創(chuàng)新優(yōu)勢集聚階段轉化。

圖1 開發(fā)區(qū)四個產業(yè)集聚階段變化圖

二、開發(fā)區(qū)模式：一條對外開放的邏輯主線

從區(qū)域發(fā)展的視角觀察，中國對外開放很大程度上取決于開放型區(qū)域的改革探索，即取決于經濟特區(qū)、經濟技術開發(fā)區(qū)等功能性發(fā)展區(qū)域探索。對外開放從沿海沿江的特殊區(qū)域摸索，積累經驗后再擴大到內陸地區(qū)，市場準入與機制不斷放松，最后形成全方位的對外開放格局[7]。可以說，開發(fā)區(qū)是中國對外開放起步最早的區(qū)域之一，擔負對外開放試驗田作用，演繹著中國對外開放的邏輯主線。

（一）開發(fā)區(qū)對外開放的內涵闡釋

開發(fā)區(qū)創(chuàng)建之初，明確提出“三為主一致力”的辦區(qū)方針，即“以工業(yè)為主、以吸收外資為主、以拓展出口為主、致力于發(fā)展高新技術產業(yè)”。圍繞這一辦區(qū)方針，開發(fā)區(qū)大力吸引外資發(fā)展工業(yè)，試圖切入全球價值鏈，以此探索對外開放的基本模式。在對外開放的過程中，開發(fā)區(qū)以低層次的“三來一補”（來料加工、來樣加工、來件裝配及補償貿易）起步，之后以產業(yè)高度化與生態(tài)化為追求目標，用外源集聚、內源集聚和混合集聚構筑創(chuàng)新型產業(yè)集聚，不斷提高開發(fā)區(qū)的全球分工與價值份額地位，這就是從切入全球價值鏈、到融入全球價值鏈、再到引領全球價值鏈的開放過程。開發(fā)區(qū)“三為主一致力”方針既是國家興辦開發(fā)區(qū)戰(zhàn)略意圖的核心體現(xiàn)，又為開發(fā)區(qū)擴大外貿、吸引外資、引進技術、創(chuàng)新管理等方面指明了方向，開發(fā)區(qū)以后提出的“三為主二致力一促進”和“三并重二致力一促進”方針，都是指引開發(fā)區(qū)對外開放發(fā)展內涵提升的坐標，這實際上成了中國對外開放理論與實踐重要組成部分，如果沒有開發(fā)區(qū)探索則難以有更大的開放成效。

（二）開發(fā)區(qū)對外開放的路徑指向

自20世紀80年代起，二戰(zhàn)后的第三輪國際產業(yè)轉移開始啟動，逐步形成前所未有的生產全球化、服務業(yè)全球化新格局，為我國承接產業(yè)轉移提供了千載難逢的機遇。國家級開發(fā)區(qū)搶抓機遇，充分利用國家賦予的優(yōu)惠政策，發(fā)揮資源稟賦優(yōu)勢，率先構建國際產業(yè)轉移承接平臺，積極主動參與國際產業(yè)分工體系，在國際競爭的大環(huán)境下,不斷提升開發(fā)區(qū)產業(yè)的國際競爭力。自1986年開發(fā)區(qū)明確提出了“三為主一致力”辦區(qū)方針，2004年又提出了“三為主二致力一促進”，即以提高吸收外資質量為主，以發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)為主，以優(yōu)化出口結構為主，致力于發(fā)展高新技術產業(yè)，致力于發(fā)展高附加值服務業(yè)，促進開發(fā)區(qū)向多功能綜合性產業(yè)區(qū)發(fā)展。2012年新提出了“三并重二致力一促進”，即先進制造業(yè)與現(xiàn)代服務業(yè)并重，利用境外投資與境內投資并重，經濟發(fā)展與社會和諧并重，致力于提高發(fā)展質量和水平，致力于增強體制機制活力，促進國家級經開區(qū)向以產業(yè)為主導的多功能綜合性區(qū)域轉變，最近兩年來加入自貿區(qū)并提出構建開放型經濟新體制，率先實現(xiàn)全方位對外開放，開發(fā)區(qū)實際上在對外開放的路徑完成了轉型，即從初期的積極融入全球化，到中期的參與全球化，到目前的推動全球化，再到未來的引領全球化。可以說，開發(fā)區(qū)對外開放的路子越走越寬，也為中國對外開放理論和實踐提供了良好的樣本。

（三）開發(fā)區(qū)對外開放的模式特征

中國開發(fā)區(qū)對外開放首先從外源集聚起步，由政府主導構筑國際投資環(huán)境，形成外向型經濟發(fā)展動力；之后推動本土內源性自主創(chuàng)新，形成高端內源產業(yè)集聚；然后是促進外源與內源雙向嵌入，以外源性產業(yè)與內源性產業(yè)相互融合與競合，構筑開發(fā)區(qū)產業(yè)發(fā)展的集成動力，推動開發(fā)區(qū)產業(yè)價值鏈提升，形成具備可持續(xù)發(fā)展能力的創(chuàng)新型與生態(tài)型產業(yè)經濟。其中，開發(fā)區(qū)外源集聚是一種由跨國公司主導推動的產業(yè)集聚發(fā)展模式，以跨國公司外來資本、技術和管理等高素質產業(yè)要素集聚為核心。外源集聚的核心主體是外國直接投資FDI，其作用機理如下：開發(fā)區(qū)提供創(chuàng)新性條件（筑巢引鳳）→FDI產業(yè)集聚→要素驅動作用→產業(yè)效應作用（前向效應、后向效應、旁側效應、協(xié)同效應）→產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展（上游產業(yè)、下游產業(yè)、關聯(lián)產業(yè)）→產業(yè)結構優(yōu)化→產業(yè)整體升級[8]。具體分析這四種效應，其一，通過FDI產業(yè)集聚的前向效應，發(fā)揮競爭、合作與示范作用，對下游產業(yè)產生誘導作用，如市場營銷、物流等；其二，通過后向效應，對集聚區(qū)內及周邊上游產業(yè)提出要求，如在技術、標準和質量等方面提出要求，促使技術改進、效率提升，并對產業(yè)自身的業(yè)務關聯(lián)起到促進作用；其三，通過旁側效應、協(xié)同效應，對集聚區(qū)內相關產業(yè)產生推動作用，如支持性、輔助性和配套性產業(yè)等。在開發(fā)區(qū)產業(yè)發(fā)展系統(tǒng)中，F(xiàn)DI要素集聚是核心源泉、核心環(huán)節(jié)，由此形成要素密集驅動型產業(yè)。FDI與開發(fā)區(qū)緊密結合，使得開發(fā)區(qū)能夠通過制造、貿易、服務等產業(yè)形態(tài)促進開發(fā)區(qū)產業(yè)結構優(yōu)化與升級，開發(fā)區(qū)對外開放具有先發(fā)優(yōu)勢，通過對外開放反過來促進內源集聚和混合集聚式發(fā)展變革（李耀堯，2019）[9]。以外源集聚推動開發(fā)區(qū)產業(yè)升級模型參見圖2。

圖2 外源集聚驅動開發(fā)區(qū)產業(yè)升級圖

在開放型經濟牽引下，中國開發(fā)區(qū)加速推進技術創(chuàng)新，實現(xiàn)內生型經濟增長，完成開發(fā)區(qū)經濟高質量發(fā)展形態(tài)，整個開發(fā)區(qū)經濟系統(tǒng)呈現(xiàn)。這也與開發(fā)區(qū)的產業(yè)升級直接相關，即產業(yè)升級呈現(xiàn)由弱到強的過程[9]。有關中國開發(fā)區(qū)四個階段、三類集聚與產業(yè)升級的關系模型見圖3。

圖3 三類集聚與四個階段聯(lián)系

根據(jù)圖3提供的模型，中國開發(fā)區(qū)四個階段與三類集聚的演變存在內在聯(lián)系，而且三類集聚處于不同發(fā)展階段對于產業(yè)升級有影響。從橫坐標考察，這代表了經濟發(fā)展的程度大小或者強弱，經濟發(fā)展的階段由較低層次向較高層次演進，同時產業(yè)集聚的方式也是由升級層次較低發(fā)展為較高層次。從產業(yè)發(fā)展過程看，開發(fā)區(qū)產業(yè)發(fā)展系統(tǒng)被外源集聚開啟，開發(fā)區(qū)產業(yè)發(fā)展形成了較為明顯的比較優(yōu)勢與競爭優(yōu)勢，產業(yè)升級有較好的基礎，但升級根植性并不強；而內源集聚進一步強化了競爭優(yōu)勢，并且促使開發(fā)區(qū)向創(chuàng)新優(yōu)勢階段轉化，產業(yè)升級有更加強大的動力，并且具備良好的自主發(fā)展機制；混合集聚雖然沒有進展了財富優(yōu)勢階段，但是強化了創(chuàng)新優(yōu)勢、促進了產業(yè)升級。在開發(fā)區(qū)三類集聚、四個階段發(fā)展中，產業(yè)創(chuàng)新與產業(yè)升級變化呈現(xiàn)出由弱到強的動態(tài)過程之中。

三、開發(fā)區(qū)模式：展示開放型經濟發(fā)展績效

作為中國改革開放重要的區(qū)域，國家級開發(fā)區(qū)進行了全方位的探索創(chuàng)新，已經成為所在城市改革創(chuàng)新的排頭兵、對外開放的重要基地、外向及創(chuàng)新經濟增長極，制度及經濟總量貢獻都比較大。根據(jù)有關方面的分析研究，2019年全國219個國家級開發(fā)區(qū)，用地規(guī)模僅占全國2%，創(chuàng)造的生產總值卻占全國約11%、出口總額和稅收分別占全國19%、9%。

（一）探索體制機制創(chuàng)新

作為改革創(chuàng)新的試驗田，國家級開發(fā)區(qū)始終走在體制機制創(chuàng)新探索的最前列，成為中國體制機制與國際慣例接軌的引領者。在管理體制方面，開發(fā)區(qū)打破了以往的機構設置模式，不再按行業(yè)、“條條”和“上下對口”進行設置，而是堅持責權一致、職能統(tǒng)一原則，合并職能相近的部門，實行“一個部門多塊牌子”“一套管理人馬”，通過減少機構數(shù)量，理順職能關系，逐漸形成了精簡高效、務實創(chuàng)新的行政管理體制。開發(fā)區(qū)普遍實行大部門制，在招商引資、財政稅收、市政建設、環(huán)境保護、區(qū)域管理等領域與母城政府建立起互惠互利且不失高效特色的緊密協(xié)作關系。在管理模式方面，國家級開發(fā)區(qū)開創(chuàng)了并廣泛采用“機構精簡高效、上級充分授權、財政管理獨立”的管委會模式，這一模式被后來興建的其他類型特殊經濟區(qū)（如保稅區(qū)、出口加工區(qū)、高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)等）所普遍借鑒。在運行機制方面，國家級開發(fā)區(qū)開創(chuàng)了“一個窗口”對外、“一站式”辦公、“一條龍”服務等多種投資服務模式，建立起市場經濟體制下的新型政企關系，按國際規(guī)則營造投資環(huán)境，重商、親商、安商。面對全國綜合配套改革試驗區(qū)、省級綜合配套改革試點區(qū)加快建設的形勢，部分國家級開發(fā)區(qū)緊抓機遇，在很多領域成為綜合體制改革的探路者，如行政管理、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、擴大開放、區(qū)域合作和生態(tài)環(huán)保等領域。例如，廣州開發(fā)區(qū)在全國率先推動經濟功能區(qū)“多區(qū)合一”、經濟功能區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展，引領國家級開發(fā)區(qū)進行管理模式創(chuàng)新。廣州開發(fā)區(qū)實行“五區(qū)合一”的新型管理模式，“五區(qū)”即：廣州經濟技術開發(fā)區(qū)、廣州高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)、廣州保稅區(qū)、廣州出口加工區(qū)和中新廣州知識城。南沙開發(fā)區(qū)由中國（廣東）自由貿易試驗區(qū)廣州南沙新區(qū)片區(qū)、廣州南沙經濟技術開發(fā)區(qū)和廣州南沙保稅港區(qū)三個功能區(qū)疊加而成。這些開發(fā)區(qū)通過多功能區(qū)疊加，實現(xiàn)了“五個統(tǒng)一”，即區(qū)域資源統(tǒng)一調配、空間規(guī)劃統(tǒng)一有序、基礎設施統(tǒng)一推進、產業(yè)發(fā)展統(tǒng)一安排和招商引資統(tǒng)一行動，形成了在政策結構上優(yōu)勢互補、體制機制上優(yōu)勢聚合、城市功能上優(yōu)勢疊加的一體化改革發(fā)展新格局。廣州開發(fā)區(qū)、南沙開發(fā)區(qū)、增城開發(fā)區(qū)均與相應的行政區(qū)實行不同程度的“區(qū)政合一”，實現(xiàn)了功能區(qū)與行政區(qū)的優(yōu)勢互補、相互促進。

（二）探索對外經貿聯(lián)系

作為對外開放的試驗地，國家級開發(fā)區(qū)始終大膽探索對外經貿聯(lián)系，在推動中國開放型經濟體制建設中發(fā)揮了重要作用。開發(fā)區(qū)代表國家參與國際經濟貿易，從當初的賺取外匯，到后來的產業(yè)建設，再到未來的引領價值創(chuàng)新，國家級開發(fā)區(qū)率先參與國際貿易分工體系，在我國對外開放戰(zhàn)略中的先鋒角色持續(xù)強化、作用巨大[10]。例如，國家級開發(fā)區(qū)對外貿易占比近1/5，2012年開發(fā)區(qū)實現(xiàn)進出口總額7411.16億美元，占全國進出口總額比重為19.2%。其中，出口額占全國出口總額的比重為18.9%，進口額占全國的比重為19.5%。高新技術產品貿易占主導地位。2012年1～6月，國家級開發(fā)區(qū)高新技術產品出口額達859.8億美元，在國家級經開區(qū)出口總額中占比高達55.2%，在全國高新技術產品出口總額中占比31.6%；高新技術產品進口額達639.6億美元，在國家級開發(fā)區(qū)進口總額中占比41.9%，在全國高新技術產品進口總額中占比28.5%。這說明，國家級開發(fā)區(qū)利用外資質量得到顯著提升。2012年，國家級開發(fā)區(qū)實際利用外資506.56億美元，在全國利用外資總額中占比高達45.34%，現(xiàn)有超過300家世界500強公司在開發(fā)區(qū)內投資，占實際利用外資比重達到30%以上。2007年廣州開發(fā)區(qū)實現(xiàn)地區(qū)GDP947.66億元，同比增長20.18%；完成財政總收入228.91億元，同比增長21.51%；合同利用外資22.47億美元，同比增長23.06%；實際使用外資9.27億美元，同比增長17%。全年新批準外資項目143個，引進世界500強企業(yè)投資，項目累計達100家。10年之后，2017年廣州開發(fā)區(qū)GDP達到3210億元，財稅總收入突破1000億大關，實際利用外資23億美元，進出口總值接近2700億元，占廣州市比重均超過1/3，工業(yè)總產值達到7459億元，接近廣州市總量一半。廣州開發(fā)區(qū)不僅外經外貿數(shù)字耀眼，而且國際合作亮點紛呈，從吸引外資、增強外貿到實施開放式創(chuàng)新，全面打響了中新廣州知識城（目前已上升為中國新加坡兩國雙邊合作項目）、中歐合作政策試點區(qū)、中英、中德、中以等一大批開發(fā)區(qū)的中外合資合作項目和創(chuàng)新發(fā)展品牌。

（三）創(chuàng)新開發(fā)建設模式

作為經濟開發(fā)的先行者，國家級開發(fā)區(qū)大膽創(chuàng)新開發(fā)建設模式，形成了良好的園區(qū)建設標桿。國家級開發(fā)區(qū)緊緊抓住建設社會主義市場經濟體制的時代機遇，積極開展土地使用、金融、投資準入等領域制度改革，在國家原始資金投入極少的背景下，搭建起開發(fā)區(qū)多渠道、多路徑的融資平臺，從根本上解決了開發(fā)區(qū)起步建設與發(fā)展的投資來源。當前，國家級經開區(qū)已探索出一套“資本大循環(huán)”的成功開發(fā)模式，即按照“統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施、滾動發(fā)展”的原則，由管委會下屬園區(qū)開發(fā)公司取得土地開發(fā)權后，通過綜合運用信貸、引進外資開發(fā)商、項目融資、土地使用權轉讓、財政留成、資本市場上市等多種融資方式[11]，籌集資金開展基礎設施建設，再將獲得的土地出讓收入和稅收收入投入新地塊的滾動開發(fā)與持續(xù)發(fā)展。這一開發(fā)模式已成為國內其他產業(yè)園區(qū)廣泛借鑒的成功樣板。

（四）創(chuàng)建國際水平的特色營商環(huán)境

作為投資環(huán)境的領先者，國家級開發(fā)區(qū)大膽創(chuàng)建具有仿真國際營商環(huán)境的特色環(huán)境，構筑了改革開放良好的發(fā)展環(huán)境。在三十多年的投資環(huán)境建設中，國家級開發(fā)區(qū)逐步積累起投資環(huán)境的國際品牌與聲譽，為打造現(xiàn)代產業(yè)集聚基地提供了優(yōu)越的平臺保障。從投資硬環(huán)境看，國家級開發(fā)區(qū)堅持高起點規(guī)劃、高標準建設，基礎設施建設從“三通一平”“七通一平”發(fā)展至“九通一平”，部分開發(fā)區(qū)的產業(yè)入駐條件和信息化水平居于國內一流和國際先進水平。從投資軟環(huán)境看，國家級開發(fā)區(qū)通過“一站式”服務平臺為投資方提供涵蓋項目投資洽談、前期籌建、投產運營等環(huán)節(jié)的全程跟蹤式服務，“小政府、大社會，小機構、大服務”已經成為國家級開發(fā)區(qū)廣受認可的投資環(huán)境優(yōu)質品牌。建設國際一流投資環(huán)境是國家級開發(fā)區(qū)探索構建社會主義市場經濟體制的重要內容，也是打造吸引資本集聚地的關鍵環(huán)節(jié)。國家級開發(fā)區(qū)通過牢固樹立優(yōu)質服務理念，建立起符合市場經濟體制要求的開發(fā)模式與精簡高效的管委會管理模式，在很多領域建立健全了親商務實的市場化運行機制，如規(guī)劃引導、依法行政、土地開發(fā)、基礎設施建設、經濟管理、投融資和人才管理等領域，形成市場經濟條件下“小政府，大社會”的新型管理體制與運行機制，一步一步打動了國內外投資者，成為吸引國內外資本投資的熱土和集聚地。

四、開發(fā)區(qū)模式：促進區(qū)域經濟高質量發(fā)展

開發(fā)區(qū)模式是中國經濟成功模式，凡是重視開發(fā)區(qū)發(fā)展并且成功運用好的地區(qū)，這個地區(qū)具有生機與活力，毫無疑問成為改革開放熱點地區(qū)和發(fā)展迅速之地。以上海、江蘇、浙江、廣東省及東北地區(qū)為例，這些地方高度重視開發(fā)區(qū)模式運用，尤其是江蘇省成為國家級開發(fā)區(qū)集聚最多的省份，其改革開放及經濟成就最為顯著。新時代創(chuàng)新開發(fā)區(qū)模式，要推動改革開放再突圍，重點從內生機制、集聚發(fā)展、開放創(chuàng)新、營商環(huán)境、創(chuàng)新城區(qū)、引領發(fā)展等6個方面發(fā)力。

（一）提升開發(fā)區(qū)模式創(chuàng)新內生機制

新時代要推動改革開放再出發(fā)，加強頂層設計和摸著石頭過河相結合，在深化改革、擴大開放和轉型發(fā)展中，開發(fā)區(qū)繼續(xù)先行先試，成為實施國家發(fā)展戰(zhàn)略的示范區(qū)。創(chuàng)建更加高效的體制機制，加強管理模式探索創(chuàng)新。立足開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)律、現(xiàn)有模式，研究建立更高效的管理體制，包括法定機構等，使得服務效率得到提升，投資軟環(huán)境得到優(yōu)化，以增強園區(qū)的吸引力。加快轉變政府職能。構建服務型政府，保持精簡機構，簡化工作程序，形成權責明晰、務實高效的運行機制。推動深化行政審批制度、財政體制改革，推進經開區(qū)管理體制、內設機構、干部人事制度、金融創(chuàng)新制度等配套制度改革，強化公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責。加速提升公共服務水平。把改善民生福利做為發(fā)展目標，通過大力提升開發(fā)區(qū)公共服務資源的配給能力，包括社會保障、基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會治安、文化休閑等資源，嘗試利用政府購買服務的方式，將部分社會管理服務職能向社會組織外包，建立以人為本的投資環(huán)境，使社會發(fā)展、經濟增長的適應性不斷增強。

（二）提升開發(fā)區(qū)模式推動集聚發(fā)展

加強統(tǒng)籌規(guī)劃，把國家級開發(fā)區(qū)列為我國集聚發(fā)展戰(zhàn)略實施的核心載體，在區(qū)域或國家發(fā)展層面，進行宏觀協(xié)調，加快建立有效的協(xié)同集聚發(fā)展機制。確立主導產業(yè)集群發(fā)展體系?，F(xiàn)階段，開發(fā)區(qū)仍然離不開高端制造業(yè)，建立各具特色的主導產業(yè)集聚平臺是關鍵，通過提升主導產業(yè)與配套、輔助性產業(yè)的關聯(lián)度，加快形成創(chuàng)新型產業(yè)集聚群[12]。按區(qū)域發(fā)展類別、行業(yè)發(fā)展特色，對國家級開發(fā)區(qū)主導產業(yè)集群進行規(guī)劃，明確各類開發(fā)區(qū)的產業(yè)集群特色。強化產業(yè)集群之間的產業(yè)關聯(lián)、區(qū)域協(xié)同，不斷提升開發(fā)區(qū)產業(yè)集群升級的效率。制定不同類型開發(fā)區(qū)發(fā)展策略。當前正處在新經濟時代，經濟全球化、信息化與知識化發(fā)展趨勢明顯，在產業(yè)經濟發(fā)展中，各類要素快速流動與集結，處于不同發(fā)展階段的開發(fā)區(qū)面臨這一發(fā)展機遇，關鍵要確立不同的集聚發(fā)展策略。集聚發(fā)展的產業(yè)升級策略，是加快推動OEM（貼牌生產）向ODM（原始設計生產）轉化，最終完成向OBM（自有品牌生產）的轉變。完善開發(fā)區(qū)內生發(fā)展的政策環(huán)境，在開發(fā)區(qū)由比較優(yōu)勢向競爭優(yōu)勢、競爭優(yōu)勢向創(chuàng)新優(yōu)勢轉化的過程中，針對每個發(fā)展階段建立相應的政策支撐體系。但推動中國開發(fā)區(qū)內生發(fā)展，并非完全取決于政策環(huán)境，關鍵是鼓勵自由市場發(fā)展的活力機制，目前具有市場機制作用的是硅谷模式，適當發(fā)揮政策作用的是政府主導模式，要將兩種模式結合起來，形成具有中國特色的開發(fā)區(qū)集聚發(fā)展路徑。

（三）提升開發(fā)區(qū)模式實施開放創(chuàng)新

開發(fā)區(qū)模式提升，關鍵是要以改革開放思維實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，使得開放式創(chuàng)新成為新常態(tài)、新機制。以實現(xiàn)科學發(fā)展和打破路徑依賴為目標，深入實施自主創(chuàng)新戰(zhàn)略，堅持“開放協(xié)作、創(chuàng)新引領、轉型升級、輻射帶動”的原則，以開放式創(chuàng)新為主線，以國家級開發(fā)區(qū)自身許多重大載體為平臺，以構建知識產業(yè)體系為主攻方向，以構建開放型區(qū)域創(chuàng)新體系為重要動力，以構建高端服務體系為重要支撐，通過機制創(chuàng)新、網(wǎng)絡構建，以及全球鏈接和資源整合，實現(xiàn)創(chuàng)新環(huán)境、創(chuàng)新主體、創(chuàng)新要素和創(chuàng)新應用開放，不斷提升區(qū)域自主創(chuàng)新能力、產業(yè)競爭能力和輻射帶動能力，將國家級開發(fā)區(qū)打造為推動中國創(chuàng)新發(fā)展與轉型升級的重要引擎，打造成為我國開放創(chuàng)新先行區(qū)、轉型升級核心區(qū)、知識經濟先鋒區(qū)、智慧城市樣板區(qū)和創(chuàng)新文化繁榮區(qū)。要使得開發(fā)區(qū)再成為深化改革的試驗田、擴大開放的排頭兵。積極適應經濟全球化新形勢，加快培育參與和引領國際經濟合作競爭新優(yōu)勢，以開放促改革，選擇若干具備條件的開發(fā)區(qū)發(fā)展自有貿易園（港）區(qū)。推動內陸與沿邊地區(qū)開放，促進國內外兩個市場與兩個資源的有效對接，搭建企業(yè)“引進來、走出去”的重要橋梁。

（四）提升開發(fā)區(qū)模式優(yōu)化營商環(huán)境

國家級開發(fā)區(qū)投資環(huán)境提升需要以國際化和專業(yè)化的視野，關鍵是以改革開放思維，結合區(qū)域自身的發(fā)展情況和資源稟賦，通過差異化的投資環(huán)境建設，實現(xiàn)國家級開發(fā)區(qū)整體平衡發(fā)展，繼續(xù)發(fā)揮自身的區(qū)域經濟和投資環(huán)境的帶動作用。以國際一流水準提升投資硬環(huán)境。加快建設配套基礎設施，建設開發(fā)區(qū)內生活配套設施且注重功能差異化，不斷增強城市功能載體建設。加快完善交通配套能力，構建開發(fā)區(qū)智能交通平臺，積極發(fā)展公共交通，推進先進交通技術的應用，不斷提升運作效率。加快構建通信網(wǎng)絡設施，做到設施功能配套完善、運行安全高效，全面提升信息化服務水平，建設智慧城市，將開發(fā)區(qū)打造成為重要載體。完善包括水、電的公用事業(yè)管理，積極開展節(jié)能項目，通過補貼、政策鼓勵等方式，加快發(fā)展新能源，不斷提高能源供應水平。在高標準、專業(yè)化科技創(chuàng)新產業(yè)載體的建設和運作中，鼓勵和引導民間資本參與。強化服務意識促進投資軟環(huán)境建設。強化“服務型政府”的目標定位，以投資者滿意度為中心，建立政企溝通平臺和機制，充分傾聽和了解投資者對于投資環(huán)境的需求和建議，形成規(guī)范透明、精簡高效的行政服務環(huán)境。

（五）提升開發(fā)區(qū)模式建設創(chuàng)新城區(qū)

作為引領發(fā)展的第一動力，創(chuàng)新是建設現(xiàn)代化經濟體系的戰(zhàn)略支撐，開發(fā)區(qū)模式大有可為，其關鍵在于創(chuàng)建開發(fā)區(qū)創(chuàng)新城區(qū)。無論是采取單一功能區(qū)還是采取區(qū)（開發(fā)區(qū)）政（行政區(qū)）合一模式，新時代開發(fā)區(qū)功能提升要加速創(chuàng)新城區(qū)建設。反思開發(fā)區(qū)時代轉型，開發(fā)區(qū)正面臨著從“大開發(fā)區(qū)時代”到“后開發(fā)區(qū)時代”，再到“新開發(fā)區(qū)時代”的大轉型。三個時代的區(qū)別在于，“大開發(fā)區(qū)時代”開發(fā)區(qū)是單一功能區(qū)，“后開發(fā)區(qū)時代”是產城融合型開發(fā)區(qū)，“新開發(fā)區(qū)時代”是創(chuàng)新城區(qū)型開發(fā)區(qū)。美國波士頓南岸區(qū)及北卡羅來納州創(chuàng)新三角區(qū)為代表的新型區(qū)域，以超越硅谷模式形成顛覆型創(chuàng)新城區(qū)，為中國開發(fā)區(qū)功能提升提供了借鑒。作為一種新興城市空間發(fā)展模式，創(chuàng)新城區(qū)具有諸多優(yōu)勢，包括空間緊湊性、交通通達性、技術連接性、生活社區(qū)化、生態(tài)宜居性等，真正實現(xiàn)了工作、生活的互補共生，成為區(qū)域、城市創(chuàng)新發(fā)展的重要突破口。中國國家級開發(fā)區(qū)要根據(jù)各自實際，加快形成創(chuàng)新城區(qū)特色。加快創(chuàng)新城區(qū)規(guī)劃布局，加速推進開發(fā)區(qū)存量創(chuàng)新、增量創(chuàng)新，吸引一大批各類人才到創(chuàng)新城區(qū)創(chuàng)新發(fā)展，如海內外優(yōu)秀人才、各類戰(zhàn)略科學家、領軍型創(chuàng)業(yè)家企業(yè)家等。推動開發(fā)區(qū)創(chuàng)新城區(qū)的試點試驗，創(chuàng)新空間模式，如“工業(yè)園區(qū)+新型城市”“科技園區(qū)+新型城市”，打造有中國特色的開發(fā)區(qū)創(chuàng)新城區(qū)品牌，這在當前極為緊迫和關鍵。

（六）提升開發(fā)區(qū)模式實施引領發(fā)展

新時代國家級開發(fā)區(qū)更要主動擔當國家使命，以改革開放和協(xié)同發(fā)展的思維，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)自身及其周邊區(qū)域的發(fā)展。開發(fā)區(qū)在加快推進產業(yè)優(yōu)化升級的同時，要加快實施新型工業(yè)化帶動新型城鎮(zhèn)化，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調和社會和諧發(fā)展。進一步優(yōu)化調整產業(yè)結構，改造提升傳統(tǒng)產業(yè)，培育壯大戰(zhàn)略性新興產業(yè)，推動先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)協(xié)同發(fā)展，為推動地區(qū)產業(yè)轉型升級提供內生動力。加快實施以工業(yè)化和信息化帶動城鎮(zhèn)化，同步推進土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化，全面實現(xiàn)國家級開發(fā)區(qū)由工業(yè)園區(qū)向以產業(yè)為主導的綜合性城區(qū)轉變。強化國家級開發(fā)區(qū)與所在區(qū)域的合作，以開發(fā)區(qū)為龍頭，強化互動扶持，創(chuàng)新帶動機制，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、區(qū)域協(xié)調發(fā)展與社會和諧發(fā)展，推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的順利實施。充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)在區(qū)域協(xié)調發(fā)展中的帶動作用，以開發(fā)區(qū)建設為抓手，以產業(yè)轉移為契機，立足東部開發(fā)區(qū)積累的品牌、規(guī)劃、開發(fā)、管理等經驗和優(yōu)勢，深化區(qū)域合作機制與合作內容，強化區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展與分工協(xié)作，縮小東中西部區(qū)域發(fā)展差距。