改革時(shí)機(jī)與城鎮(zhèn)化模式：對(duì)四地村改居政策的研究*

管 兵

城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化是當(dāng)前重要的政策目標(biāo)。具體而言，城鎮(zhèn)化至少包含三個(gè)指標(biāo)：經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)由農(nóng)業(yè)向工業(yè)和服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型、基層治理從村莊治理向城市社區(qū)治理轉(zhuǎn)型、個(gè)體身份由農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變?！按甯木印备闹剖菍?shí)現(xiàn)這一步至關(guān)重要的政策。通過將村委會(huì)改制成居委會(huì)、將農(nóng)民改為市民，在制度上農(nóng)民就可以享受到市民的福利和相應(yīng)的社會(huì)保障，這是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵一步。本文以村改居政策為研究對(duì)象。在市場經(jīng)濟(jì)演變了40年之后，研究對(duì)象所在的區(qū)域已經(jīng)高度工業(yè)化和第三產(chǎn)業(yè)化，形成規(guī)模龐大的城市群，城市之間甚至看不到農(nóng)村地帶，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村越發(fā)邊緣。然而，作為基層治理和農(nóng)民身份轉(zhuǎn)型的主要政策，村改居在不同地區(qū)的實(shí)踐非常不同步。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，A、B、C、D（以一區(qū)、二區(qū)為例）四地在村改居模式上表現(xiàn)出明顯差異。本研究的核心問題是為什么同一個(gè)省域范圍內(nèi)的各地會(huì)在村改居這一城鎮(zhèn)化的核心過程中表現(xiàn)出如此明顯的差異，這差異背后的動(dòng)力機(jī)制又為何？

通過具體分析四地的村改居進(jìn)程，研究發(fā)現(xiàn)這一區(qū)域從1992年就開始推行村改居政策，政策推出比較集中的年段是2002年前后，2010年之后仍有推進(jìn)。梳理案例城市的政策變遷，發(fā)現(xiàn)共有7次重要的村改居政策出臺(tái)。這7次由不同地方政府分別出臺(tái)的村改居政策，政策內(nèi)容和執(zhí)行效果各有不同。論文討論在漸進(jìn)式改革進(jìn)程中，隨著時(shí)間推移，地方政府的激勵(lì)機(jī)制隨之變化，內(nèi)生激勵(lì)逐步減弱，軟性激勵(lì)和外部激勵(lì)開始成為主要的激勵(lì)模式，由此帶來政策內(nèi)容和績效的差異。

一、村改居政策變遷：多元視角下的解釋框架

村改居是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的政策內(nèi)容之一，由地方政府根據(jù)實(shí)情具體落實(shí)。這為對(duì)地方政府差異化政策實(shí)踐進(jìn)行社會(huì)科學(xué)的比較分析提供了一個(gè)難得機(jī)會(huì)。為什么地方政府在推行村改居這一具體政策過程中表現(xiàn)不同？其背后的影響變量為何？現(xiàn)有文獻(xiàn)總結(jié)了兩個(gè)方面的影響因素：經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然后果、地方政府的理性行為選擇。由于研究資料來自四地的幾十年演變歷程，作者將會(huì)進(jìn)一步討論改革時(shí)機(jī)和地方政府改革策略的關(guān)系。從此討論出發(fā)，提出漸進(jìn)式改革模式下的地方政府政策變遷的邏輯。

（一）發(fā)展視角與城鎮(zhèn)化

經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來一系列的預(yù)期和非預(yù)期后果，城市化是工業(yè)化、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的可預(yù)期結(jié)果。現(xiàn)代化理論視角在政治發(fā)展理論、社會(huì)轉(zhuǎn)型理論中居于主導(dǎo)地位。折曉葉在上個(gè)世紀(jì)九十年代發(fā)表的一系列著作即是在這一視角下展開的研究。折曉葉等提出的相關(guān)概念“自然城鎮(zhèn)化”既是對(duì)1990年代城鎮(zhèn)化特征的經(jīng)驗(yàn)概括，也是對(duì)現(xiàn)代化理論和發(fā)展理論在中國適用性的一個(gè)回應(yīng)。①折曉葉、陳嬰嬰：《村莊的“自然城鎮(zhèn)化”》，中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所編：《中國社會(huì)學(xué)年鑒（1995.7～1998）》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第119—128頁。她們界定：當(dāng)一個(gè)人口聚居點(diǎn)發(fā)生如下兩個(gè)主要的變化時(shí)，即稱它出現(xiàn)了自然城鎮(zhèn)化的過程，一是人口聚集達(dá)到一定規(guī)模，二是社區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和居民職業(yè)以非農(nóng)為主，相應(yīng)地居民的生產(chǎn)方式和生活方式也發(fā)生了向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)化。②折曉葉、陳嬰嬰：《村莊的“自然城鎮(zhèn)化”》，第120頁。在東部和南部地區(qū)，農(nóng)村開始出現(xiàn)自然城鎮(zhèn)化的“超級(jí)村莊”。③折曉葉、陳嬰嬰：《超級(jí)村莊的基本特征及“中間”形態(tài)》，《社會(huì)學(xué)研究》1997年第6期。由于鄉(xiāng)村工業(yè)化，直接推動(dòng)了城鎮(zhèn)化，這些超級(jí)村莊實(shí)際上已經(jīng)處于“鎮(zhèn)”的位置或者強(qiáng)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣城的地位。這些超級(jí)村莊具有極強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)功能，村組織扮演政府的角色，形成“擬城聚落”的工業(yè)村，在城鄉(xiāng)之間，超級(jí)村莊有著既類似于建制小城鎮(zhèn)但又不同于小城鎮(zhèn)的地位和作用。在折曉葉、陳嬰嬰等學(xué)者的研究中，可以看到工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的線性相關(guān)關(guān)系。在上個(gè)世紀(jì)八十年代、九十年代學(xué)界興起的關(guān)于“小城鎮(zhèn)”的研究熱潮，實(shí)際上就是對(duì)農(nóng)村地區(qū)工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的學(xué)術(shù)回應(yīng)。④比如：費(fèi)孝通1984年在《瞭望周刊》發(fā)表15篇文章討論小城鎮(zhèn)問題。另外可參考：費(fèi)孝通：《論中國小城鎮(zhèn)的發(fā)展》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》1996年第3期；王思斌：《我國小城鎮(zhèn)發(fā)展的制度分析》，《社會(huì)學(xué)研究》1997年第5期；孔祥智：《當(dāng)前農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的主要問題和對(duì)策建議》，《管理世界》2000年第6期。根據(jù)上述邏輯進(jìn)一步推論，村改居作為一種反映城鎮(zhèn)化進(jìn)程的政策安排，必然也與工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展線性相關(guān)。在發(fā)展視角之下，可以得出結(jié)論，隨著工業(yè)化和城市建設(shè)發(fā)展，村改居亦會(huì)同步進(jìn)行；相對(duì)于中小城市，經(jīng)濟(jì)更加發(fā)達(dá)的大城市的村改居的步伐應(yīng)該更快。

（二）科層制與地方政府行為視角

如果僅僅通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展的單一變量去解釋城鎮(zhèn)化，顯然過于簡化。經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身也是政府的政策目標(biāo)，政府在城鎮(zhèn)化過程中有重要作用。自然城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后果，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其相關(guān)的社會(huì)后果，必然受到政府政策的規(guī)制與影響。直接影響城鎮(zhèn)化政策的地方政府，其行為受到科層體制的激勵(lì)與約束。在人事制度、權(quán)力分配、資源分配等諸多方面，上下級(jí)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)塑造了地方政府的行為取向。①周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期；周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個(gè)“控制權(quán)”理論》，《社會(huì)學(xué)研究》2012年第5期。在制度激勵(lì)之下，最近一些年地方政府大力經(jīng)營城市，以獲得土地財(cái)政和房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展相關(guān)的收益。學(xué)者在這一視角下探討了城鎮(zhèn)化的多元模式和不同動(dòng)力。②李強(qiáng)、陳宇琳、劉精明：《中國城鎮(zhèn)化“推進(jìn)模式”研究》，《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第7期。分稅制改革之后，地方政府傾向于通過開發(fā)土地獲取相對(duì)可以自主利用的地方財(cái)政資源。③孫秀林、周飛舟：《土地財(cái)政與分稅制：一個(gè)實(shí)證解釋》，《中國社會(huì)科學(xué)》2013年第4期。這一過程帶來的直接后果有兩個(gè)方面，一方面大批農(nóng)村土地資源被征用，另一方面，城鎮(zhèn)化和城市建設(shè)加速。④周飛舟：《大興土木：土地開發(fā)與地方政府行為》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2010年第3期；賈康、梁季，《中國市場化、城鎮(zhèn)化歷史進(jìn)程中的“土地財(cái)政”與土地制度變革》，《中國發(fā)展觀察》2015年第7期。更有學(xué)者估計(jì)基于目前財(cái)政分稅制的現(xiàn)實(shí)，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)上，仍然主要依賴于土地財(cái)政。⑤薛翠翠、馮廣京、張冰松：《城鎮(zhèn)化建設(shè)資金規(guī)模及土地財(cái)政改革——新型城鎮(zhèn)化背景下土地財(cái)政代償機(jī)制研究評(píng)述》，《中國土地科學(xué)》2013年第11期。在關(guān)于土地研究的文獻(xiàn)中，地方政府通過土地市場和房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可以獲得大量的地方財(cái)政資源。⑥黃少安、陳斌開、劉姿彤：《租稅替代、財(cái)政收入與政府的房地產(chǎn)政策》，《經(jīng)濟(jì)研究》2012年第8期。在這樣的邏輯下，土地與地方財(cái)政高度相關(guān)，并帶來一系列后果。⑦中國金融40人論壇課題組：《加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化：對(duì)若干重大體制改革問題的認(rèn)識(shí)與政策建議》，《中國社會(huì)科學(xué)》2013年第7期；中國金融40人論壇課題組：《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》，《金融研究》2013年第5期。學(xué)者們注意到各種以城鎮(zhèn)化為名獲取和利用土地的地方做法，比如資本下鄉(xiāng)與農(nóng)民上樓的關(guān)系、⑧周飛舟、王紹?。骸掇r(nóng)民上樓與資本下鄉(xiāng)：城鎮(zhèn)化的社會(huì)學(xué)研究》，《中國社會(huì)科學(xué)》2015年第1期。增減掛鉤政策在地方的具體實(shí)踐等。⑨譚明智：《嚴(yán)控與激勵(lì)并存：土地增減掛鉤的政策脈絡(luò)及地方實(shí)施》，《中國社會(huì)科學(xué)》2014年第7期。這些最近的研究聚焦在中西部地區(qū)。研究主題重點(diǎn)關(guān)注地方政府獲得土地的策略性應(yīng)對(duì)。這些研究非常有助于我們理解地方政府在制度激勵(lì)下的行為取向，但由于過于重視自上而下的制度激勵(lì)視角，總體上缺乏本地化的研究，尤其缺乏對(duì)地方多元化政策體系歷史演變的關(guān)注。本研究重點(diǎn)關(guān)注的村改居政策，相關(guān)文獻(xiàn)對(duì)這一方面的研究比較單薄。這一領(lǐng)域，已有研究較多關(guān)注具體村莊改制的過程，討論具體改制后的社區(qū)治理的現(xiàn)狀與問題，⑩吳曉燕：《從文化建設(shè)到社區(qū)認(rèn)同：村改居社區(qū)的治理》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2011年第5期；吳瑩：《空間變革下的治理策略——“村改居”社區(qū)基層治理轉(zhuǎn)型研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2017年第6期。對(duì)于村改居政策在城市間執(zhí)行的差異和不同模式的研究則略有不足。

（三）漸進(jìn)式改革背景下的時(shí)間節(jié)點(diǎn)與政策變遷

改革開放已有四十多年，這一時(shí)期具有非常鮮明的時(shí)代特征，中國在各個(gè)領(lǐng)域都經(jīng)歷了巨變。中國的改革如何會(huì)發(fā)生？政策如何變遷？學(xué)者們從宏觀方面做出了一些經(jīng)典研究。作為社會(huì)主義國家，中國的改革模式與蘇聯(lián)不同。蘇聯(lián)改革選擇了休克療法，中國選擇了漸進(jìn)式改革策略。兩種改革背后的邏輯都關(guān)乎相同的一點(diǎn)：如何處理存量和增量的關(guān)系。休克療法認(rèn)為，增量改革無法在強(qiáng)大的既定存量中存活，存量改革是增量改革應(yīng)有之義，應(yīng)同步進(jìn)行。漸進(jìn)式改革認(rèn)為，增量改革才能在改革力量仍很弱小的時(shí)候，不至于遭到反對(duì)，從而能夠積累支持改革的力量，推進(jìn)存量的改革。①［匈］科爾奈：《社會(huì)主義體制》，張安譯，北京：中央編譯出版社，2007年。在蘇聯(lián)和東歐社會(huì)主義國家，休克療法之前，也進(jìn)行過漸進(jìn)式改革，后來都證明是失敗的。為什么中國可以進(jìn)行成功的漸進(jìn)式改革？學(xué)者認(rèn)為主要的原因在于歷史路徑和改革的背景不同。②Steven M.Goldstein,“China in Transition:The Political Foundations of Incremental Reform,”China Quarterly,vol.144,(December 1995),pp.1105-1131.蘇聯(lián)和中國雖然都是社會(huì)主義國家，但兩者在改革時(shí)候所面臨的國情背景并不相同。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)實(shí)施的廣度和深度上、地方政府自主權(quán)、保留的地方市場等很多方面，中國存在著進(jìn)行漸進(jìn)式改革的基礎(chǔ)。

當(dāng)漸進(jìn)式改革、尤其是以增量為主的改革進(jìn)行四十年之后，存量仍在，很多漸進(jìn)式改革的領(lǐng)域逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樾略龅臍v史存量。不同的歷史時(shí)期，改革有不同的任務(wù)，并顯示出不同的特征。以村改居為例，我們收集的案例材料時(shí)間跨度近30年。較長的時(shí)段有助于了解中國漸進(jìn)式改革的核心特點(diǎn)，并從中進(jìn)行政策分析。對(duì)村改居改革的研究可以幫助我們回答這樣的問題：隨著時(shí)間推移，不同階段的村改居改革的動(dòng)力來自何處？其政策的內(nèi)涵和實(shí)踐效果會(huì)有什么不同？本研究努力超越靜態(tài)的和科層制內(nèi)部的視角，通過對(duì)不同時(shí)間點(diǎn)上的同一項(xiàng)改革的比較，分析時(shí)間因素對(duì)政策變遷的具體作用。現(xiàn)有文獻(xiàn)實(shí)際上對(duì)這一問題以及對(duì)時(shí)間因素的關(guān)注是缺乏的。本研究力圖在這一方面做一些探索性研究。

在漸進(jìn)式改革的視角下，時(shí)間節(jié)點(diǎn)（時(shí)機(jī)）非常重要，并由此形成了不同的激勵(lì)機(jī)制，從而塑造了政策變遷的具體表現(xiàn)。結(jié)合論文收集的四地七次改革案例，作者討論時(shí)間節(jié)點(diǎn)意味著一項(xiàng)政策在漸進(jìn)式改革中所處的增存量位置不同，意味著制度環(huán)境的不同，意味著地方治理情境的不同。

第一，漸進(jìn)式改革的基本經(jīng)驗(yàn)是先做增量改革，先在邊緣區(qū)域改革，先在個(gè)別區(qū)域試點(diǎn)。這意味著越早進(jìn)行的改革往往是比較容易的改革，因?yàn)楦母锏南嚓P(guān)方都是受益者，越晚進(jìn)行的改革往往會(huì)涉及利益格局調(diào)整。村改居在這個(gè)大背景之下，毫無疑問受其影響。

第二，作為對(duì)改革進(jìn)程的回應(yīng)，宏觀上國家政策和治理體系在不斷演進(jìn)，這些宏觀層面的變遷在不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)塑造了不同的制度情境，將同一項(xiàng)政策放置于不同的制度框架中，并激勵(lì)和約束了政策相關(guān)當(dāng)事方的行為。

第三，由于實(shí)踐和政策的變遷，同一項(xiàng)工作在不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)面臨著差異化的政策環(huán)境和政策工具選項(xiàng)。不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)意味著政策實(shí)施的背景不同，從而產(chǎn)生差異化的路徑依賴問題。在改革開放最初期，本文的案例中只有A市算是大城市，城市化達(dá)到一定水平，另外三地基本上是縣，以農(nóng)業(yè)為主，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政策演變，四地情況迅速變化，每一個(gè)節(jié)點(diǎn)都與之前有所不同。在這種情況下，同一項(xiàng)政策內(nèi)容，在不同的時(shí)機(jī)去推行，都遭遇不同的地方化的政策環(huán)境，位于當(dāng)?shù)夭煌恼邥r(shí)序之中。

本研究解釋的邏輯是：在不同時(shí)機(jī)推出的同一項(xiàng)政策改革，盡管其由不同地方政府推行，但由于同一項(xiàng)政策的本質(zhì)內(nèi)容和政策目標(biāo)是一致的，政策結(jié)果是可比的。由于這七次改革橫跨了20多年的時(shí)段，這可以幫助我們充分觀察時(shí)機(jī)對(duì)政策效果差異的影響。盡管這一項(xiàng)定性案例研究無法控制更多的影響因素，但作為一次探索性嘗試，本研究試圖以客觀資料展示時(shí)機(jī)與政策變遷的邏輯關(guān)聯(lián)。

本文所使用的資料主要來自政策文本和二手資料，部分資料來自田野調(diào)查。政策文本主要來自政府信息公開網(wǎng)站。二手資料則是四地的統(tǒng)計(jì)年鑒和年鑒、調(diào)研中收集到的資料匯編等。通過政策文本和資料匯編作者梳理出村改居政策的具體內(nèi)容，借助二手資料可以看出四地村委會(huì)和居委會(huì)數(shù)量變遷趨勢(shì)。

二、村改居政策的差異性：時(shí)間與內(nèi)容的維度

村改居政策實(shí)踐主要由地方政府負(fù)責(zé)實(shí)施，中央政府并無統(tǒng)一要求的時(shí)間表，存在著地方差異性。本研究關(guān)注的四個(gè)城市在改革開放之初存在顯著差異，B、C兩地屬于縣級(jí)單位，改革開放之后升級(jí)為市級(jí)，D市之下的一區(qū)和二區(qū)也是縣級(jí)，屬于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)為主的地方，縣城規(guī)模非常有限，僅有A市是區(qū)域內(nèi)大城市。我們系統(tǒng)收集了四城的村改居政策變遷歷史。如表1所示，在過去三十多年間，四城共發(fā)生7次村改居政策實(shí)踐。B市首次在1992年推動(dòng)村改居，一次性地將特定范圍內(nèi)的村委會(huì)改為居委會(huì)，村民改為居民，農(nóng)村集體土地改為城市國有土地。約十年之后，B市又繼續(xù)推動(dòng)全市范圍的整體性的村改居工程，A市、C市中心鎮(zhèn)街、D市一區(qū)也開始推動(dòng)一波村改居。再約七八年之后，在C市兩個(gè)鎮(zhèn)和D市二區(qū)又各自推出新一輪村改居改革。此后基本再無系統(tǒng)性村改居政策出臺(tái)。

總體上，村改居涉及一些基本的政策內(nèi)容。通過下述五個(gè)方面可以比較7次村改居政策內(nèi)容上的差異：第一，顧名思義，村委會(huì)改居委會(huì)是此項(xiàng)改革的題中之義。第二，村民轉(zhuǎn)為居民，這也是村改居的核心政策內(nèi)容，亦是村改居的題中之義。第三，農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城市國有土地。第四，農(nóng)民社會(huì)保障居民化。第五，公共服務(wù)供給城市化。這些公共服務(wù)包括多個(gè)方面：教育供給、市政設(shè)施、環(huán)衛(wèi)保潔、公共治安、綠化和公共空間等等諸多方面。

表1 四地村改居政策時(shí)間與內(nèi)容一覽表（1992年—2018年）

根據(jù)這五項(xiàng)政策內(nèi)容，可以對(duì)這7次村改居政策進(jìn)行類型化區(qū)分。具備前三項(xiàng)政策內(nèi)容的村改居可以定義為激進(jìn)型村改居，一攬子解決農(nóng)村、農(nóng)民、土地等關(guān)鍵問題。B市第一次村改居就是此種模式，之后第二次村改居也是同種模式，而其他城市不曾見。第二種是漸變型村改居，以C市第一次中心鎮(zhèn)街村改居、D市一區(qū)村改居、A市村改居為代表，在工業(yè)迅速發(fā)展的背景，大批農(nóng)村地區(qū)成為城區(qū)，需要城市化建設(shè)，與城市級(jí)別提升和經(jīng)濟(jì)發(fā)展適應(yīng)，三地在2002年左右推進(jìn)村改居進(jìn)程，聚焦“城中村”改制和改造。第三種為2009年和2011年分別在C市兩鎮(zhèn)和D市二區(qū)推進(jìn)的村改居模式，這兩次村改居政策變遷實(shí)質(zhì)性內(nèi)容較之前顯著減縮，可以稱之為名實(shí)分離型村改居。

（一）激進(jìn)型村改居

圖1 B市村委會(huì)和居委會(huì)數(shù)量變遷（1990年—2016年）

B市在土地開發(fā)和利用方面走在全國前面，直接影響了法律。B市在1987年采取公開拍賣的方式出讓土地，最終促進(jìn)了1988年《憲法》相關(guān)條款的修訂。由于快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化，B市對(duì)土地的需求程度可以說是全國之最。1992年出臺(tái)了《關(guān)于B市農(nóng)村城市化的暫行規(guī)定》。這次改革不僅僅將特定區(qū)域內(nèi)的村民委員會(huì)改制為居民委員會(huì)，村民轉(zhuǎn)變?yōu)榫用?，還將該區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村土地一次性轉(zhuǎn)為國有用地。①本部分資料來自B市政府官方網(wǎng)站的政府公報(bào)欄目。

十一年之后，B市又對(duì)本市剩余農(nóng)村區(qū)域?qū)嵤敖y(tǒng)轉(zhuǎn)”，把全部其余農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，以此實(shí)現(xiàn)B市全域的城市化，全市農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)化為城市國有土地。2003年10月，發(fā)布《中共B市委、B市人民政府關(guān)于加快BA、LG兩區(qū)城市化進(jìn)程的意見》，該意見在兩個(gè)區(qū)推行，與1992年推行的政策相同。在意見中，政府計(jì)劃把本市剩余390萬畝耕地全部轉(zhuǎn)為市政府發(fā)展儲(chǔ)備用地，每畝平均補(bǔ)償最高為2.4萬元。經(jīng)過這兩輪改革，在政策和制度層面，B市已無農(nóng)村和農(nóng)民。②本部分資料來自B市政府官方網(wǎng)站的政府公報(bào)欄目。在2011年所在省舉辦全省農(nóng)民運(yùn)動(dòng)會(huì)時(shí)，B市回應(yīng)：沒有農(nóng)業(yè)人口，無參賽資格，故全市缺席運(yùn)動(dòng)會(huì)。③參見《**回應(yīng)缺席本省農(nóng)運(yùn)會(huì)：沒有農(nóng)業(yè)人口無參賽資格》（**為B市名稱），2011年10月26日，鳳凰網(wǎng)資訊。

（二）漸變型村改居

漸變型村改居是指在2000年之后在幾個(gè)城市開始的村改居政策。與B市在2003年開展的村改居幾乎同步。這一波村改居跟省政策的號(hào)召有一定的相關(guān)性。在2002年2月21日省政府頒發(fā)了《**省城市基層管理體制改革工作實(shí)施方案》，提出對(duì)條件成熟的“城中村”進(jìn)行改造，撤村設(shè)立社區(qū)居委會(huì)。在具體做法上，C市和D市一區(qū)的做法比較接近。A市則選擇特定的城中村進(jìn)行個(gè)別化的改制。

1.C市2002年啟動(dòng)的12個(gè)中心鎮(zhèn)街村改居

圖2 C市村居數(shù)量變化趨勢(shì)（1990年—2016年）

1985年C市撤縣設(shè)市，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成為經(jīng)濟(jì)開放區(qū)。C市成為不設(shè)區(qū)的行政體制，市級(jí)之下的行政級(jí)別為鎮(zhèn)街。到2002年，C市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了根本改變，第二和第三產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)主體。2002年8月7日，C市村委會(huì)改社區(qū)居委會(huì)工作座談會(huì)召開。2002年9月6日，C市制定了《C市改革城市基層管理體制加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)實(shí)施方案》，提出“城市發(fā)展到哪里，城市社區(qū)就建到哪里”，“有條件的鎮(zhèn)區(qū)要積極推進(jìn)‘城中村’改制工作”，開啟了C市村改居的歷程。①本部分資料來自C市的政策匯編。

2002年10月，DC街道辦事處成為C市村改居首個(gè)試點(diǎn)，分兩批對(duì)19個(gè)村進(jìn)行行政體制改革，將村委會(huì)改社區(qū)居委會(huì)，村黨支部改為社區(qū)黨支部，實(shí)行社區(qū)管理，與此同時(shí)還進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份制改革。2003年完成村改居工作，并制定了社區(qū)干部工資報(bào)酬方案等一系列規(guī)章制度。緊隨其后，GC、WJ、NC等市區(qū)街道辦也在2003年8月完成村改居工作。②C市調(diào)研資料，調(diào)研時(shí)間：2012年5月。

2004年7月，村改居及農(nóng)村股份合作制改革工作在全市鋪開，采取試點(diǎn)先行、分批實(shí)施的辦法推進(jìn)改革。按照《C市“村改居”工作實(shí)施方案》的指導(dǎo)，選擇8個(gè)中心鎮(zhèn)為試點(diǎn)。改革內(nèi)容依舊是圍繞集體資產(chǎn)處理和社區(qū)管理制度轉(zhuǎn)變兩方面，集體資產(chǎn)股份合作制改革與村改居同時(shí)進(jìn)行。③本部分資料來自C市的政策匯編。

在農(nóng)村集體土地方面，《C市關(guān)于“村改居”工作若干問題的指導(dǎo)意見》將農(nóng)民集體所有土地按現(xiàn)狀分為建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地。在村改居過程中，政策意圖是將集體土地通過轉(zhuǎn)變用途或征收轉(zhuǎn)為國有。在統(tǒng)一轉(zhuǎn)為國有之后，歸屬農(nóng)村集體的建設(shè)用地仍由股份合作經(jīng)濟(jì)組織使用，農(nóng)用地和未利用地尊重土地承包合同，未利用土地進(jìn)入各地政府土地儲(chǔ)備。在轉(zhuǎn)制之后，停批宅基地，統(tǒng)一建設(shè)高層住宅小區(qū)，并可根據(jù)城市發(fā)展需要，逐步收回原有宅基地。①本部分資料來自C市的政策匯編。

2.D市一區(qū)在2001年啟動(dòng)的村改居

圖3 D市一區(qū)村委會(huì)、居委會(huì)數(shù)量變遷（1992年—2014年）

D市一區(qū)一直處于改革開放的前沿地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，時(shí)至今日，已經(jīng)高度工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。在區(qū)縣一級(jí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展排名中，一區(qū)長期處于第一位。一區(qū)在1992年推進(jìn)了根本性的市場化改革、企業(yè)改制、行政體制改革。十年之后，一區(qū)又進(jìn)行了第二輪的改革。這一輪改革的重心就在于城鎮(zhèn)化及其相關(guān)政策。

2001年7月，一區(qū)做出了《關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村體制改革的決定》，開啟對(duì)全區(qū)農(nóng)村的綜合改革。②本部分資料來自《2000年至2009年大事記》，一區(qū)地情網(wǎng)。在這個(gè)改革過程中，村改居是重要內(nèi)容。在村改居方面出臺(tái)了《關(guān)于合并村和村委會(huì)改居委會(huì)的實(shí)施細(xì)則》，通過合并和調(diào)整，村委會(huì)由原來191個(gè)減為109個(gè)，居委會(huì)增加為88個(gè)，27.05萬農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。③同上。在村改居的同時(shí)，一區(qū)進(jìn)一步加強(qiáng)了中心城區(qū)的城市化建設(shè)。2002年2月5日，RG和LG撤鎮(zhèn)建區(qū)，加上此前的DL區(qū)，組成中心城區(qū)。

在集體土地產(chǎn)權(quán)方面，政策規(guī)定原村委會(huì)所轄的集體土地性質(zhì)調(diào)整為國有性質(zhì)，除此之外，土地的實(shí)際使用情況維持不變。同時(shí)按照《關(guān)于固化農(nóng)村股份合作社股權(quán)量化股份合作社資產(chǎn)的實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，實(shí)施股份固化。④同上。

3.A市的村改居改革

A市是區(qū)域內(nèi)過去最重要的大城市，區(qū)域內(nèi)其他地方基本上仍處于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村為主的狀態(tài)。但過去40年間，A市實(shí)際上也經(jīng)歷非常大的變化，昔日的村莊已處于城市中心，留下了大量的城中村。在這種情況下，A市在2002年啟動(dòng)的138個(gè)城中村改制計(jì)劃，開啟A市的村改居改革。A市居委會(huì)與村委會(huì)數(shù)量變化見圖4。

圖4 A市居委會(huì)與村委會(huì)數(shù)量變化（1990年—2017年）

2000年12月27日，中共A市委、A市人民政府出臺(tái)了《關(guān)于加快村鎮(zhèn)建設(shè)步伐，推進(jìn)城市化進(jìn)程的若干意見》，文件的主要目標(biāo)是推動(dòng)中心城區(qū)內(nèi)城中村的改制工作，將村委會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)榫游瘯?huì)，村民轉(zhuǎn)為居民，同時(shí)將村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)制為股份制公司。文件要求到2005年，A市城市化水平達(dá)到80%以上。①本部分政策資料來自A市行政規(guī)范性文件統(tǒng)一發(fā)布平臺(tái)。

2002年5月，A市出臺(tái)了《關(guān)于“城中村”改制工作的若干意見》，規(guī)定了十個(gè)方面的內(nèi)容：“城中村”改制涉及的村民戶口農(nóng)轉(zhuǎn)非、改制中集體土地及其房屋權(quán)屬的處置、撤銷村委會(huì)并建立居委會(huì)、農(nóng)村集體資產(chǎn)、規(guī)劃和市政設(shè)施管理、學(xué)校、環(huán)衛(wèi)、計(jì)生、村民轉(zhuǎn)為居民后的就業(yè)、改制后居民的社會(huì)保障。②同上。將138個(gè)“城中村”改制，村民轉(zhuǎn)變?yōu)榫用瘢r(nóng)轉(zhuǎn)居。計(jì)劃用10年完成。③同上。到2005年，A市基本完成了村委會(huì)變?yōu)榫游瘯?huì)，村民變?yōu)榫用竦母母锶蝿?wù)。圖4可以看到村委會(huì)數(shù)量在2002年有所下降。但在其他方面進(jìn)展異常緩慢，村改居的多數(shù)政策目標(biāo)基本都在不斷延后，村改居的數(shù)量也未見擴(kuò)大，村委會(huì)數(shù)量一直維持在穩(wěn)定水平。

（三）名實(shí)分離型村改居

案例城市中最晚的兩次比較大規(guī)模的村改居主要是C市在2009年啟動(dòng)的兩鎮(zhèn)村改居政策和D市二區(qū)的村改居政策。這兩次村改居跟此前的歷次相比，都有非常大的不同，實(shí)質(zhì)性內(nèi)容減弱。

1.C市在2009年啟動(dòng)的兩鎮(zhèn)村改居政策

2009年，C市選取HJ和HJZ作為村級(jí)體制改革試點(diǎn)，探索行政、自治和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營“三分離”。這次改革主要針對(duì)的問題是：村（居）委負(fù)擔(dān)過重，承擔(dān)了多重職能，并且導(dǎo)致公共服務(wù)供給差異大。這一次的村改居改革則側(cè)重于理順村改居之后各職能組織的關(guān)系。此次試點(diǎn)改革中，HJ將20個(gè)村撤并改制為7個(gè)社區(qū)，HJZ則撤銷125個(gè)村民小組建制，成立24個(gè)社區(qū)。在政經(jīng)分離之外，設(shè)立社區(qū)政務(wù)服務(wù)中心，逐步承接上級(jí)交辦的行政和公共管理任務(wù)，剝離村（社區(qū)）承擔(dān)的行政和公共管理職能，運(yùn)作經(jīng)費(fèi)逐步從市、鎮(zhèn)、村三級(jí)共同承擔(dān)過渡到市、鎮(zhèn)兩級(jí)分擔(dān)。與此相匹配的政策是加強(qiáng)區(qū)域、政務(wù)、綜合服務(wù)、環(huán)衛(wèi)、治安、土地開發(fā)、集體經(jīng)濟(jì)等方面的統(tǒng)籌。①管兵：《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的脫嵌治理與雙重嵌入——以珠三角地區(qū)40年的經(jīng)驗(yàn)為例》，《社會(huì)學(xué)研究》2019第6期。

這一次村改居的力度相對(duì)于此前來說要弱一些。比如在統(tǒng)籌方面，此前在GC等鎮(zhèn)街成立的政務(wù)服務(wù)中心，其工資福利待遇等經(jīng)費(fèi)和辦公經(jīng)費(fèi)納入GC區(qū)財(cái)政預(yù)算，所需費(fèi)用由區(qū)財(cái)政統(tǒng)籌撥款全額供給，而在這一次在各社區(qū)成立的政務(wù)服務(wù)中心，政務(wù)服務(wù)中心的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)村級(jí)組織負(fù)擔(dān)40%，剩余部分由鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)。在其他方面，2006年，GC街道按各集體經(jīng)濟(jì)組織2003—2005年年均行政開支的7倍一次性向經(jīng)聯(lián)社、經(jīng)濟(jì)社分別收繳社區(qū)公共開支管理費(fèi)后，全額統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)市政、環(huán)衛(wèi)、治安等“大市政”管理開支，之后有政府承擔(dān)基層治理相關(guān)費(fèi)用。②管兵：《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的脫嵌治理與雙重嵌入——以珠三角地區(qū)40年的經(jīng)驗(yàn)為例》。在HJ鎮(zhèn)和HJZ鎮(zhèn)的改革中，村集體資產(chǎn)仍需承擔(dān)主要的公共財(cái)政支出，鎮(zhèn)和市財(cái)政的統(tǒng)籌力度較低。并且在這一波的改革中，完全不涉及土地問題，集體土地和宅基地不動(dòng)。

2.D市二區(qū)在2010年啟動(dòng)的村改居政策

圖5 D市二區(qū)村居數(shù)量變化趨勢(shì)（1999年—2015年）

二區(qū)在1987年被國務(wù)院確定為全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，探索在市場經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的情況下農(nóng)村發(fā)展和應(yīng)對(duì)問題。1992年，二區(qū)進(jìn)行了土地股份制改革。③鄧偉根、向德平：《捍衛(wèi)基層——二區(qū)“政經(jīng)分離”體制下的村居自治》，武漢：華中科技大學(xué)出版社，2012年，第37頁。1996年之后，二區(qū)圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行固化股權(quán)改革。

2010年末，開啟二區(qū)村改居改革。二區(qū)重點(diǎn)推進(jìn)的是“政經(jīng)分離”。政經(jīng)分離改革的目標(biāo)是推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村（居）組織分離，做到選民、組織、干部、議決事、賬目這幾個(gè)方面的分離。2011年1月，二區(qū)區(qū)委、區(qū)政府頒布《二區(qū)推進(jìn)村改居工作實(shí)施方案》，還有《關(guān)于深化農(nóng)村體制綜合改革的若干意見》與之相配套，確保政務(wù)與集體經(jīng)濟(jì)的分離。①李棉管：《“村改居”：制度變遷與路徑依賴——某省D市N區(qū)的個(gè)案研究》，《中國農(nóng)村觀察》2014年第1期。在上述文件中，政策界定政經(jīng)分離改革的具體方面，涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與自治組織關(guān)系、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理體制與分紅模式、村委會(huì)改制為居委會(huì)、公共服務(wù)、住宅、社會(huì)保障等。由于具體考慮，很多方面維持不變，這包括管轄范圍、職數(shù)、產(chǎn)權(quán)屬性、股東權(quán)益、計(jì)生政策和農(nóng)民權(quán)益等。二區(qū)此次村改居共涉及123個(gè)村。從上圖可以看出，村改居政策的數(shù)量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了。

三、政策實(shí)效的分析視角：改革時(shí)機(jī)與激勵(lì)機(jī)制

四城的村改居步伐并不一致，每一次村改居政策出臺(tái)都有其現(xiàn)實(shí)背景和激勵(lì)機(jī)制。我們可以總結(jié)四城七次村改居的幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：在時(shí)間序列上，較早期的村改居政策實(shí)質(zhì)性內(nèi)容比較多，較靠后的村改居政策實(shí)質(zhì)性內(nèi)容相對(duì)較少；在改革背景上，一線城市反而推動(dòng)比較遲緩，從縣城發(fā)展而來的當(dāng)前二線和一線城市動(dòng)作相對(duì)迅速；在地方政府操作策略上，早期比較激進(jìn)，后期比較保守；在政策實(shí)效上，早期政策執(zhí)行較為到位，后期推進(jìn)較為困難。

（一）政策時(shí)機(jī)與改革實(shí)效

在漸進(jìn)式改革起步階段，從增量領(lǐng)域啟動(dòng)，在這一過程中支持改革的力量積累，難改的存量部分不變或緩慢變化。當(dāng)增量改革進(jìn)行到一定階段之后，進(jìn)入改革攻堅(jiān)階段。此階段增量改革持續(xù)進(jìn)行，但存量力量增加。這時(shí)候開始逐步面臨兩種存量力量：早期的增量改革轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌拇媪?、保持下來的舊存量。存量領(lǐng)域開始成為改革的核心區(qū)域，而此核心區(qū)域改革的成敗也將決定此前增量改革的成果能否存活并持續(xù)健康發(fā)展。在村改居這一改革領(lǐng)域，我們可以分析如下特征。

表2 四地村改居的動(dòng)力與效果

1.村改居政策內(nèi)容隨時(shí)間而削減

在這一過程中，改革時(shí)機(jī)有著非常重要的影響。出臺(tái)同樣的政策，在以增量為主的改革階段和在以存量為主的改革階段，實(shí)效會(huì)顯著不同。具體而言，對(duì)于村改居政策來說，在1992年進(jìn)行村改居與2002年進(jìn)行村改居、2012年進(jìn)行村改居，雖然同名，但實(shí)質(zhì)內(nèi)容不同。

B市在1992年進(jìn)行的村改居改革正處于市場經(jīng)濟(jì)改革的發(fā)動(dòng)階段，政策內(nèi)容涉及全方面，每個(gè)維度上都一步到位。之后B市在2003年進(jìn)行的市外的村改居改革，內(nèi)容照搬了1992年的改革內(nèi)容，差異主要表現(xiàn)在改革的效果方面。

A市、C市、D市在2002年前后進(jìn)行村改居改革，在內(nèi)容的廣度和深度上跟B市有著較大的差異。首先在政策適用的范圍上大大收縮，未能進(jìn)行較大范圍的村改居改革。同時(shí)在內(nèi)容上，也有較多保留，尤其表現(xiàn)在集體土地使用、村民個(gè)體福利、改制社區(qū)的公共服務(wù)方面，政策力度減弱。

在2009年、2011年開展的C市兩鎮(zhèn)和二區(qū)的村改居，我們從介紹中亦可以看出，這兩地政府在中央政府和上級(jí)政府的激勵(lì)下推動(dòng)此項(xiàng)政策，實(shí)質(zhì)性內(nèi)容較之前大打折扣，實(shí)質(zhì)性內(nèi)容較少，名義上的內(nèi)容較多，政府強(qiáng)力落實(shí)村改居政策內(nèi)容的內(nèi)部動(dòng)力已經(jīng)減弱。

2.村改居改革效果隨時(shí)間而打折

早期村改居一攬子改革實(shí)際上對(duì)于相關(guān)各方都體現(xiàn)出增量的特點(diǎn)。B市的改革在初期缺在資金，優(yōu)在土地便宜。一方面以廉價(jià)土地吸引來自海內(nèi)外的資金，另一方面，地方政府逐步走上土地投資的道路。B市在1987年進(jìn)行全國首次的土地拍賣，從而開啟土地財(cái)政、土地融資和城市化進(jìn)程。到1992年，市內(nèi)土地日漸減少，土地約束顯現(xiàn)。這是B市1992年進(jìn)行村改居改革的背景。在1992年B市進(jìn)行村改居改革之時(shí)，土地價(jià)值已經(jīng)顯現(xiàn)但房地產(chǎn)市場仍未發(fā)展，土地權(quán)利意識(shí)并未被激發(fā)出來，農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民并未有非常明顯的利潤損失或者農(nóng)民并未意識(shí)到這點(diǎn)。同時(shí)，城市非農(nóng)業(yè)戶口在就業(yè)和福利等方面仍有著明顯高于農(nóng)村戶口的優(yōu)勢(shì)。1992年村改居“統(tǒng)征”，市內(nèi)的三個(gè)區(qū)的68個(gè)行政村、173個(gè)自然村和**華僑農(nóng)場改建為100個(gè)居委會(huì)、66個(gè)集體股份公司和12家企業(yè)公司，完成核心城區(qū)農(nóng)村城市化。

而在此之后的村改居改革，要么無法采納此種激進(jìn)的制度措施，要么即使采納激進(jìn)政策也無法取得預(yù)期效果。從1992年到2002年，這十年間，市場化迅猛發(fā)展，伴隨著房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展，大批土地進(jìn)入市場，城市擴(kuò)張。對(duì)比1992年和2003年B市兩次村改居改革，在政策內(nèi)容上，兩者是相同的，然而實(shí)效卻大為不同。2003年推動(dòng)的村改居政策完全無法取得1992年的政策效果。A市進(jìn)行的138個(gè)城中村改制，遲遲未能達(dá)成效果，延續(xù)至今日仍在緩慢推進(jìn)，政策目標(biāo)一退再退。C市和D市一區(qū)在改革中定下的擴(kuò)大中心城區(qū)規(guī)模的目標(biāo)，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化已經(jīng)有事實(shí)基礎(chǔ)的鎮(zhèn)街推進(jìn)，尚算順利。較長時(shí)間內(nèi)并未進(jìn)一步推廣。到2009年、2011年之時(shí)，土地市場越發(fā)激進(jìn)，房地產(chǎn)膨脹發(fā)展，土地價(jià)值飆升，土地愈加稀缺，發(fā)達(dá)城市中的土地價(jià)值飆升，農(nóng)民反而具有優(yōu)于城市居民的巨大優(yōu)勢(shì)，城市戶籍對(duì)于農(nóng)民來說構(gòu)不成吸引力。地方政府也沒有像以往改革那樣強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌”，推進(jìn)政策落實(shí)。①李棉管：《“村改居”：制度變遷與路徑依賴——某省D市N區(qū)的個(gè)案研究》。

（二）政策時(shí)機(jī)與激勵(lì)機(jī)制

在漸進(jìn)式改革的不同階段，地方政府的激勵(lì)機(jī)制發(fā)生變化。在以增量的市場經(jīng)濟(jì)改革為主導(dǎo)內(nèi)容的初期，中央政府和地方政府的中心工作高度一致，都是通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)改變貧窮落后的情況，增強(qiáng)執(zhí)政合法性。地方政府在增量改革中動(dòng)力十足，因?yàn)檫@些改革并不涉及存量的利益再分配，對(duì)包括地方政府在內(nèi)的多方當(dāng)事方均是利益的增長。再加上人事制度和錦標(biāo)賽體制，地方政府之間圍繞GDP進(jìn)行競爭，從而極大地激發(fā)增量改革的積極性。而當(dāng)增量改革轉(zhuǎn)變到存量改革階段，利益共同點(diǎn)發(fā)生變化，存量改革很難由地方政府直接發(fā)起，因?yàn)檫@涉及利益格局調(diào)整和重新分配利益，勢(shì)必要遭遇到增量改革所不存在的反對(duì)聲音和力量。所以這時(shí)的激勵(lì)機(jī)制往往來自外生。外生激勵(lì)主要有兩種：中央政府或上級(jí)政府的改革要求，地方治理的難題和困境倒逼。

1.激勵(lì)從內(nèi)生到外生

在早期階段，我們可以把村改居看作是地方政府圍繞發(fā)展這個(gè)主題而進(jìn)行的增量改革的一部分。激勵(lì)是內(nèi)生的，為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一硬指標(biāo)。到了第二階段，即2002年之后展開的一波村改居政策的實(shí)踐，激勵(lì)機(jī)制已經(jīng)發(fā)生了變化。除了B市之外，這一階段處理的重點(diǎn)是圍繞著已經(jīng)發(fā)展起來的城鎮(zhèn)地區(qū)，進(jìn)行確認(rèn)，提升城市化，A市重點(diǎn)處理138個(gè)城中村改制，C市和D市一區(qū)經(jīng)歷了前一階段快速的工業(yè)化發(fā)展，原有的縣城體制下的城市規(guī)模有限，開始城市化。到了第三階段，D市二區(qū)和C市兩鎮(zhèn)的村改居政策的用意已經(jīng)轉(zhuǎn)為落實(shí)中央政府提出來的綜合體制改革創(chuàng)新的號(hào)召與政策要求了。

內(nèi)生激勵(lì)給予地方政府極大的積極性，表現(xiàn)出來非常一致的政策和實(shí)踐取向，政策易于落到實(shí)處，并不需中央政府過多的號(hào)召、激勵(lì)和監(jiān)督。這些改革領(lǐng)域往往位于促進(jìn)發(fā)展的增量改革領(lǐng)域，地方政府和中央政府有著較大的共同點(diǎn)。外生激勵(lì)對(duì)于調(diào)動(dòng)地方政府積極性明顯弱于內(nèi)生激勵(lì)。對(duì)于并不影響地方政府切身利益的改革，地方政府可以按照中央政府的號(hào)召去推動(dòng)。對(duì)于本地政府需要承擔(dān)較大代價(jià)的改革，地方政府未必會(huì)有積極性去落實(shí)，即使采納政策，實(shí)效性往往存疑。在這種情況下，如果此項(xiàng)政策在中央政府的政策議程中位列重要位置，則需要中央政府使用較大的成本去號(hào)召、動(dòng)員和監(jiān)督地方政府施政，促使地方政府貫徹中央精神。由此帶來的相應(yīng)問題是政策成本高昂。如果此項(xiàng)政策在中央政府的政策議程上并不顯著，中央政府則不會(huì)投入較大的成本去號(hào)召、動(dòng)員和監(jiān)督地方政府，從而導(dǎo)致此項(xiàng)政策在地方政府那里停留在名義之上，或者被變通、被有選擇執(zhí)行。

2.激勵(lì)從硬到軟

在村改居的三個(gè)階段，我們看到激勵(lì)的核心動(dòng)力從謀求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展到確認(rèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的城市化再到為了回應(yīng)中央政府和上級(jí)政府的體制創(chuàng)新的要求，既是從內(nèi)生過渡到外生，對(duì)地方政府來說，也是從硬性的激勵(lì)過渡到軟性的激勵(lì)。早期村改居對(duì)地方政府來說，目的在于獲得實(shí)實(shí)在在的土地資源，中期則是為了城市升級(jí)，進(jìn)一步服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，近期較大目的則是為了滿足體制和政策創(chuàng)新的需要。

硬性激勵(lì)之下政府重視政策執(zhí)行的實(shí)效性。B市的村改居包括村委會(huì)改制、農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份、土地轉(zhuǎn)變用途，目標(biāo)非常明確。對(duì)于政府來說，重心在于獲得土地以供發(fā)展。1992年村改居獲得預(yù)期效果，2002之后進(jìn)行的村改居則恰逢房地產(chǎn)市場高歌猛進(jìn)的時(shí)代，效果有限。但無論怎么樣，地方政府追求將政策落地的意圖是堅(jiān)決和明確的。這從當(dāng)?shù)卣栽谶M(jìn)行的城市更新計(jì)劃就能看出不懈的努力。其他城市在2000年之后進(jìn)行的村改居進(jìn)程，主要目的是回應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后帶來的城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀，大批的城中村出現(xiàn)，他們的土地大部分已經(jīng)被征收用盡。對(duì)于地方政府來說，這一點(diǎn)并不是施政的中心工作，因此在A市，村改居推進(jìn)滯緩。D市一區(qū)和C市之后也長期停滯并無推廣。

軟性激勵(lì)之下地方政府更看重名義和制度設(shè)計(jì)本身。第三波的村改居實(shí)踐則表現(xiàn)得更為軟性，出發(fā)點(diǎn)是為回應(yīng)中央政府的地方治理創(chuàng)新的要求。我們可以看到兩地進(jìn)行的種種政策設(shè)計(jì)，但基本內(nèi)核并未超出之前的村改居，并且與之前的村改居內(nèi)容相比大打折扣，實(shí)質(zhì)性內(nèi)容缺乏。主要原因在于，地方政府進(jìn)行村改居的內(nèi)在動(dòng)力已經(jīng)不夠，農(nóng)民也無積極性去要求村改居和轉(zhuǎn)變身份。這讓此次村改居的實(shí)踐更多地表現(xiàn)為政策概念創(chuàng)新。

3.地方財(cái)政激勵(lì)由正轉(zhuǎn)負(fù)

在早期的村改居政策中，由于地方政府可以將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城市國有土地，從而在村改居的政策設(shè)計(jì)和落實(shí)中，政府可以獲得土地權(quán)益，這為地方政府創(chuàng)造財(cái)政收入提供了依托。在B市之外的其他城市，農(nóng)村集體土地已經(jīng)無法一次性轉(zhuǎn)為國有城市土地。與此同時(shí)，在A市、D市一區(qū)、C市三地進(jìn)行的村改居，集中在“城中村”，其中農(nóng)村集體土地已經(jīng)所剩無幾。對(duì)于這些有限土地的再開發(fā)，必須首先要最大化保障農(nóng)民的利益，否則必將破壞穩(wěn)定，并留下難以解決的歷史遺留問題。在這中間，政府已經(jīng)不能夠像B市在1992年那樣，獲得優(yōu)良的土地資源和相關(guān)收益。同時(shí)，將村委會(huì)改組為居委會(huì)，將村民轉(zhuǎn)為居民，政府將會(huì)承擔(dān)顯著高于此前的公共福利責(zé)任和公共財(cái)政支出。而在近期，地方政府財(cái)政支出責(zé)任越來越大，財(cái)政高度依賴土地資源和融資，地方政府不愿或無力承擔(dān)村改居所需的新增財(cái)政支出。

四、漸進(jìn)式改革之下的政策變遷

當(dāng)我們用歷史的維度去觀察中國改革開放的歷程，漸進(jìn)式改革策略的邏輯必須要考慮進(jìn)來，否則就不能很好地理解很多方面發(fā)展的現(xiàn)實(shí)與問題。從村改居的案例可以看出，隨著漸進(jìn)式改革的推進(jìn)，地方政府行為方式和激勵(lì)機(jī)制不斷變化。在近期的村改居改革中，由于此類改革處于整個(gè)改革議程的非重要位置，并且?guī)в忻黠@的存量特點(diǎn)，我們可以看出不同于以往增量改革的邏輯。這些存量領(lǐng)域不是縱向的官員人事任命和考察的核心指標(biāo)，不構(gòu)成主要的地方政績，地方政府之間在此領(lǐng)域不存在錦標(biāo)賽般的競爭關(guān)系。在歷史背景下，政策時(shí)機(jī)變得重要。在不同時(shí)期，由于其所處的結(jié)構(gòu)性情境的不同和激勵(lì)機(jī)制的變化，同一項(xiàng)改革在實(shí)質(zhì)性內(nèi)容和實(shí)際效果方面都存在顯著差異。

（一）漸進(jìn)式改革的時(shí)間維度

在漸進(jìn)式改革初期以增量改革為主的階段，政策變遷主要體現(xiàn)為地方政府踴躍積極的創(chuàng)新實(shí)踐，在證明合理有用的情況下，中央政府通過法律和政策加以確認(rèn)，在全國推廣。在本文的案例中，早期的村改居政策的推動(dòng)力量主要以地方政府為主。地方政府由于本地發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，主動(dòng)推動(dòng)改革。又由于改革的時(shí)機(jī)是在早期，政策自主性空間極大，所以我們才能看到B市進(jìn)行的全方位改革。在漸進(jìn)式改革深入發(fā)展之后以存量改革為主的階段，政策變遷中的設(shè)計(jì)和實(shí)施將會(huì)需要更多的中央政府的頂層設(shè)計(jì)，從而在基礎(chǔ)性的重要領(lǐng)域由中央政府推動(dòng)兜底性的基準(zhǔn)政策與法律，要求地方政府貫徹執(zhí)行，帶動(dòng)政策變遷。這一點(diǎn)在本文中也可以看出，較晚進(jìn)行的村改居改革的推動(dòng)動(dòng)力主要來自中央政府。地方政府的角色是作為中央政策的試點(diǎn)。地方政府的內(nèi)生動(dòng)力大為減弱。在這一階段，中央政府的治理能力和政策制定能力比此前更需提升，通過高度的專業(yè)性知識(shí)和行政能力，制定推動(dòng)國家治理體系存量改革的頂層方案，并通過有效的監(jiān)督手段在全國實(shí)施。由于地方差異性和治理內(nèi)容復(fù)雜性的存在，中央政府設(shè)計(jì)和推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)必須要限定在基礎(chǔ)性和關(guān)鍵領(lǐng)域。

在存量改革為主的階段，仍需激發(fā)地方政府的回應(yīng)性。只有地方政府有動(dòng)力，才能真正確保政策的實(shí)效性。在這方面，社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化帶來利益分化，民眾有著表達(dá)訴求的客觀需要，民意表達(dá)將會(huì)越來越廣泛和強(qiáng)烈。一方面，在國家頂層設(shè)計(jì)上健全制度化的民意表達(dá)渠道，讓民意成為提升政府治理能力和完善治理體系的系統(tǒng)性動(dòng)力；另一方面，這將會(huì)對(duì)地方政府解決存量問題和進(jìn)行存量改革產(chǎn)生非常有益的壓力，成為此一階段推動(dòng)改革的自下而上的動(dòng)力。

（二）政策變遷的時(shí)機(jī)因素

時(shí)機(jī)對(duì)漸進(jìn)式改革有著特別重要的意義。漸進(jìn)式改革依賴“過去”，依賴推動(dòng)政策變革的“時(shí)機(jī)”。改革是在路徑依賴的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)適。前一階段的狀態(tài)和問題推動(dòng)下一步改革，下一步改革進(jìn)一步影響未來政策走向。如果缺乏時(shí)機(jī)維度，我們將無法充分地理解中國的改革經(jīng)驗(yàn)。

在具體的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，影響政策變遷的結(jié)構(gòu)性要素的內(nèi)涵和組成也是具體特殊的。結(jié)構(gòu)性要素的內(nèi)涵隨時(shí)間演化，政策變遷無法刻舟求劍，特定的政策變遷只能在特定的時(shí)機(jī)產(chǎn)生和發(fā)揮作用。本文所介紹的村改居改革正是如此。同一項(xiàng)改革，由于時(shí)機(jī)不同，其內(nèi)容和實(shí)效均有所不同，甚至差異顯著。

時(shí)機(jī)代表著具體節(jié)點(diǎn)上的政策環(huán)境。政策環(huán)境包含的內(nèi)容復(fù)雜多元，涵蓋各種可能影響到政策過程的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、規(guī)范等方面，以及由此塑造而成的利益格局。政策環(huán)境構(gòu)成了促進(jìn)或者抑制政策變遷的力量。文中七次城鎮(zhèn)化政策有著不同的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，在或先或后的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，固然這些政策的應(yīng)有之義是相同的，但由于不同時(shí)點(diǎn)的政策體系的差異，帶來了每一次城鎮(zhèn)化的具體政策內(nèi)容和實(shí)施效果的差異。

時(shí)機(jī)塑造著政策變遷的次序，而次序本身即意味著政策的延續(xù)性或變遷性。路徑依賴對(duì)于政策變遷有著重要的影響力，任何政策藍(lán)圖都無法無中生有，已有的政策必然影響著后續(xù)的政策。文中七次城鎮(zhèn)化由于實(shí)施的時(shí)機(jī)不同，在城鎮(zhèn)化整個(gè)政策變遷過程的次序不同，在不同地方的政策體系演變過程中所處的次序不同，這必然帶來了改革本身的不同。

同理，當(dāng)在一個(gè)時(shí)間截面上考察一項(xiàng)中央政策在不同區(qū)域執(zhí)行的差異時(shí)，我們可以得出很多結(jié)論，比如“有選擇執(zhí)行”、“變通性執(zhí)行”等關(guān)于執(zhí)行偏差的結(jié)論。這些結(jié)論固然合理，但卻忽略了同一項(xiàng)政策是在不同的區(qū)域性政策體系中實(shí)施。對(duì)地方政府來說，他們是在同一個(gè)時(shí)間落實(shí)政策，但這一項(xiàng)政策對(duì)他們來說卻是不一樣的時(shí)機(jī)。這一點(diǎn)需要從本地化政策體系演變的視角去觀察和研究。