中國農(nóng)村低保制度的實施效果評估
——基于老年人口的實證分析

汪 然

一、引言

我國農(nóng)村低保制度發(fā)軔于20世紀90年代初，至今已走過近30年的歷程。2007年以來，隨著農(nóng)村低保制度在全國范圍內(nèi)的建立，我國的減貧事業(yè)進入了一個新階段。之后，農(nóng)村低保制經(jīng)歷了在實踐中不斷發(fā)展完善的過程，并且在減貧進程中扮演了重要角色。作為一項兜底性制度安排，農(nóng)村低保制度在改善貧困人口福祉水平、維護社會公平等方面都發(fā)揮著重要作用。然而，農(nóng)村低保制度在實施過程中也遇到了一些問題，如瞄準效果較差，功能定位不明確等，這些問題使得低保制度的初始目標發(fā)生了一定程度的偏離。因此，在后小康社會和老齡化社會，如何進一步優(yōu)化農(nóng)村低保制度，提高農(nóng)村低保的政策效果，使農(nóng)村低保制度的實施更具有針對性是一個不容忽視的問題。農(nóng)村低保制度不僅關系著脫貧攻堅成果的鞏固和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施，也關系著大多數(shù)高貧困風險群體福祉水平的改善。在此背景下，農(nóng)村低保制度的瞄準效果如何，對老年人福祉產(chǎn)生怎樣的影響，便是本文的研究重點。

有關農(nóng)村低保制度實施效果的研究在精準扶貧政策實施后急劇增長，也是近年來的熱點研究問題，相關研究主要從瞄準效果和福祉效應兩個維度展開。從瞄準效果來看，已有研究表明，無論采用何種標準進行測量，農(nóng)村低保都存在較高的瞄準偏誤，①韓華為、徐月賓：《農(nóng)村最低生活保障制度的瞄準效果研究——來自河南、陜西省的調(diào)查》，《中國人口科學》2013年第4期；劉鳳芹、徐月賓：《誰在享有公共救助資源?——中國農(nóng)村低保制度的瞄準效果研究》，《公共管理學報》2016年第1期。較高的瞄準偏誤主要源于不恰當?shù)呢毨ёR別標準以及精英俘獲效應。②韓華為、高琴：《中國農(nóng)村低保政策效果評估——研究述評與展望》，《勞動經(jīng)濟研究》2020年第1期。福祉效應方面，農(nóng)村低保對受助對象的經(jīng)濟狀況產(chǎn)生了顯著的正向影響，低保不僅降低了受助對象的收入貧困和多維貧困發(fā)生率，而且對其消費水平的提升效應也比較明顯。③姚明明、王磊：《基于雙重差分法的農(nóng)村最低生活保障制度減貧效果研究》，《遼寧大學學報（哲學社會科學版）》2018年第3期；王盈怡、涂罡：《低保與城鄉(xiāng)反貧困:一個多維貧困和多維不平等的視角》，《公共財政研究》2018年第6期；吳敏：《低收入家庭現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付的消費刺激作用——來自城鄉(xiāng)居民最低生活保障項目的經(jīng)驗證據(jù)》，《財政研究》2020年第8期?？紤]到新型社會救助制度在功能方面的調(diào)整，學者們開始逐漸關注農(nóng)村低保的主觀福祉效應，但相關研究結論存在較大分歧。一部分研究認為農(nóng)村低保能夠顯著提升貧困人口的生活滿意度和主觀幸福感。④梁土坤：《低保政策、家庭結構與貧困人口幸福感》，《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》2019年第5期；Huawei Han, Qin Gao,"Does Welfare Participation Improve Life Satisfaction? Evidence from Panel Data in Rural China,"Journal of Happiness Studies, 2020, 21(5).另外一些學者的研究卻發(fā)現(xiàn)，低保對受助者的主觀福祉有負向影響，其中很重要的一個原因是農(nóng)村低保救助的污名化所引致的福利恥感。⑤Jian Chen, Lichao Yang, "Poverty and Shame: Interactional Impacts on Claimants of Chinese Dibao," The International Journal of Social Quality, 2016, 6(2); Di Qi, Yichao Wu,"Does Welfare Stigma Exist in China? Policy Evaluation of the Minimum Living Security System on Recipients' Psychological Health and Wellbeing," Social Science & Medicine,2018, 205(c).

已有文獻為本文提供了很好的基礎，但仍然存在拓展的空間。第一，從精準扶貧的視角出發(fā)分析農(nóng)村低保制度的瞄準效果。現(xiàn)有研究在低保瞄準指標的測量方面已經(jīng)比較成熟，但是，鮮有研究從精準扶貧戰(zhàn)略出發(fā)評估農(nóng)村低保瞄準的精準性和公平性。第二，福祉測量的拓展。例如，在物質(zhì)福祉方面，已有研究考察了低保制度對當期物質(zhì)福祉的影響，但對未來福祉的研究較少。第三，作用機制的拓展。在主觀福祉方面，已有研究分析了農(nóng)村低保對受助對象主觀福祉的影響，但缺少對作用機制的討論，農(nóng)村低保制度如何影響受助對象的主觀福祉仍然需要進一步深化。第四，對群體異質(zhì)性的關注。農(nóng)村低保制度對不同群體福祉效應的影響可能存在異質(zhì)性，針對老年群體的研究還不夠深入。隨著我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利，農(nóng)村的貧困問題將呈現(xiàn)出更明顯的結構性特征，老年人將是農(nóng)村相對貧困群體中最為突出的主體之一。如何精準地通過低保等兜底性的制度安排改善農(nóng)村貧困老年人的多維福祉水平仍然是需要重點考慮的問題。

本文旨在分析我國農(nóng)村低保制度的瞄準效果及其影響因素，探究低保對農(nóng)村老年人多維福祉的影響效應，為進一步完善我國農(nóng)村低保制度提供理論依據(jù)和政策建議。具體研究問題如下：（1）農(nóng)村低保制度的瞄準效果如何？哪些因素影響農(nóng)村低保的瞄準效果？精準扶貧政策在其中起了怎樣的作用？（2）農(nóng)村低保制度對老年人物質(zhì)福祉、主觀福祉和關系福祉產(chǎn)生了怎樣的影響？其中的作用機制是什么？

二、理論基礎與分析框架

（一）理論基礎

第一，現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付減貧機制理論。Drèze和Sen認為，現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項目具有兩大減貧機制：保護性機制和促進性機制。①Jean Drèze, Amartya Sen, Hunger and Public Action, Oxford University Press, 1989, pp.65-67.其中，保護性減貧機制強調(diào)對弱勢群體的保護，通過救助的方式幫助貧困人口提高收入水平，以保障其基本生活水平。促進性減貧機制則更加強調(diào)現(xiàn)金支持對貧困人口造成的長期影響，即現(xiàn)金轉(zhuǎn)移在長期是否幫助貧困人口擺脫了貧困陷阱。在促進性減貧機制下，理想的減貧路徑是提升受助對象的個人能力，通過幫助其積累人力資本和物質(zhì)資本的方式實現(xiàn)能力脫貧。②Armando Barrientos, "Social Transfers and Growth, What Do We Know? What Do We Need to Find Out?" World Development, 2012, 40(1).但是，現(xiàn)實情況下的減貧路徑也存在偏離的可能，即存在目標偏離的路徑。如果一項現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項目越遠離理想路徑，越靠近目標偏離的路徑，則其包含更少的促進性減貧機制。

第二，羅爾斯公平理論。羅爾斯認為，公平的本質(zhì)是要實現(xiàn)弱勢群體的福利最大化。③約翰·羅爾斯著，何懷宏、何包鋼、廖申白譯：《正義論》，中國社會科學出版社，1988年，第7-10頁。羅爾斯公平理論所堅持的社會正義原則包括兩點：一是自由原則，即每個人都享有基本的自由權；二是平等原則。從羅爾斯公平理論出發(fā)，農(nóng)村低保制度作為一種兜底性保障制度，其公平性首先要體現(xiàn)為“底線公平”，并將此作為最根本的價值追求。④仇葉、賀雪峰：《泛福利化：農(nóng)村低保制度的政策目標偏移及其解釋》，《政治學研究》2017年第3期。在低保制度的根本價值準則下，其保障的對象是那些真正需要得到救助的弱勢群體，只有在鎖定保障對象的前提下，政府的救助資源才能達到最高效的利用，進而實現(xiàn)其基本目標。倘若違背這一準則，那么就會產(chǎn)生潛在的低保制度參與者對該制度產(chǎn)生的不公平感。⑤何植民：《農(nóng)村最低生活保障政策的公共性問題研究》，《中國行政管理》2014年第11期。農(nóng)村低保制度作為一種兜底性政策安排，其公平性需要在實踐中得到檢驗。

第三，精準扶貧理論。精準扶貧是一個具有中國本土特色的貧困應對概念，其產(chǎn)生發(fā)展過程帶有明顯的政策取向，是我國多年扶貧開發(fā)經(jīng)驗的總結。首先，精準扶貧是一個基于實踐的思考過程，其重要特征是對以往扶貧工作的成敗得失進行反思，通過反思構建出新的扶貧機制。⑥葛志軍、邢成舉：《精準扶貧：內(nèi)涵、實踐困境及其原因闡釋——基于寧夏銀川兩個村莊的調(diào)查》，《貴州社會科學》2015年第5期。精準扶貧要求在厘清致貧因素的前提下，通過制定更加具有針對性的扶貧方案，使扶貧資源瞄準真正的貧困人口，進而達到持續(xù)脫貧的目標。⑦汪三貴、郭子豪：《論中國的精準扶貧》，《貴州社會科學》2015年第5期。其次，精準扶貧是一個理論的再生產(chǎn)。精準扶貧不是憑空產(chǎn)生的，而是在相關理論的基礎上衍生出來的。精準扶貧吸收了賦權理論、參與式發(fā)展理論、合作型反貧理論等多種減貧理論的精髓。⑧黃承偉、覃志敏：《論精準扶貧與國家扶貧治理體系建構》，《中國延安干部學院學報》2015年第1期。最后，精準扶貧理論還需要在實踐中不斷完善。在精準扶貧戰(zhàn)略下，低保制度兜底作用的發(fā)揮在很大程度上依賴于其瞄準效果。⑨朱夢冰、李實：《精準扶貧重在精準識別貧困人口——農(nóng)村低保政策的瞄準效果分析》，《中國社會科學》2017年第9期。

（二）分析框架

本文基于現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付減貧機制理論、羅爾斯公平理論和精準扶貧理論，結合3-D福祉視角，構建理解我國農(nóng)村低保制度實施效果的分析框架（圖1），將低保制度的實施效果分為瞄準效果和福祉效應兩大類。其中，瞄準效果由具體的指標進行度量，分為SHARE值（貧困老年人所獲得低保金額占總金額的比例）、CGH指數(shù)（標準化SHARE指標）、①該指標最初由Coady等人構建，文獻中一般簡稱為CGH指標，具體定義見后文的方法介紹部分。錯保率和漏保率等；瞄準偏誤的影響因素包括貧困的識別方法、社會資本的干擾和精準扶貧政策的實施。按照3-D福祉框架（Three Dimensions of Well-being），福祉效應分為物質(zhì)福祉效應、主觀福祉效應和關系福祉效應等三類。②McGregor J.Allister, Pouw Nicky, "Towards an Economics of Well-being," Cambridge Journal of Economics, 2017,41(4).其中，物質(zhì)福祉刻畫了個體在物質(zhì)需求方面所得到的滿足程度；主觀福祉反映了個體在精神層面所感受到的意義；關系福祉反映了人在與其他主體的互動關系中社會需求的滿足程度。③韓華為、高琴：《中國農(nóng)村低保政策效果評估——研究述評與展望》，《勞動經(jīng)濟研究》2020年第1期。從3-D福祉框架出發(fā)，對減貧政策福祉效應的評估不應當僅僅局限于物質(zhì)福祉，而應當將非物質(zhì)福祉放在更加重要的位置。本文以老年人為主體分析農(nóng)村低保制度的實施效果，側(cè)重于分析農(nóng)村低保對老年貧困人口的瞄準效果，以及農(nóng)村低保對老年人的多維福祉產(chǎn)生的影響，探討其中的作用機制。

圖1 農(nóng)村低保制度實施效果分析框架

三、方法、數(shù)據(jù)與變量

（一）實證方法

1.瞄準效果測量方法

本文使用以下兩類指標對農(nóng)村低保瞄準效果展開測量：（1）低保名額瞄準指標；（2）低保金額瞄準指標。低保名額瞄準指標用以反映農(nóng)村低保名額分配過程中的覆蓋情況和漏出情況，包括錯保率（IE）和漏保率（EE）。其中，錯保率衡量所有獲得低保的農(nóng)村老年家庭中非貧困家庭所占比例；漏保率衡量所有貧困的農(nóng)村老年家庭中未獲得低保的家庭所占比例。①David Coady, et al., Targeting Transfers in Developing Countries:Review of Lessons and Experience, Washington DC,The World Bank, 2004, pp.25-26.SHARE值指的是低?？偨痤~中流向貧困家庭的比例；CGH指數(shù)用以反映與平均分配方法相比，實際的低保救助金額瞄準效果的相對大小。

上述幾類低保瞄準指標可以通過分類矩陣得到更直觀的體現(xiàn)。如表1所示，每個矩陣單元包含了獲得低保條件和享受低保補助的交叉信息。我們可以將樣本家庭分為如下幾類：第一類是同時符合獲得低保條件且享受低保補助的農(nóng)村老年家庭，數(shù)量為A（救助金額為TA）；第二類是不符合獲得低保條件但享受低保補助的農(nóng)村老年家庭，數(shù)量為B（救助金額為TB）；第三類是符合獲得低保條件但不享受低保補助的農(nóng)村老年家庭，數(shù)量為C；第四類是既不符合獲得低保條件也不享受低保補助的農(nóng)村老年家庭，數(shù)量為D。因而，錯保率的公式為：IE=B/(A+B)，漏保率的公式為：EE=C/(A+C)，SHARE值的公式則可以表述為SHARE=TA/TAB，CGH指數(shù)的公式為：CGH=SHARE/H，其中，H為貧困率。

表1 基于低保標準定義的分類矩陣

2.福祉測量方法

（1）物質(zhì)福祉測量。本文使用預期貧困脆弱性（VEP）方法和三階段廣義最小二乘法測量了農(nóng)村老年家庭的貧困脆弱性，②Takeshi Amemiya, "The Maximum Likelihood and the Nonlinear Three-Stage Least Squares Estimator in the General Nonlinear Simultaneous Equation Model," Econometrica, 1977, 45(4).將貧困脆弱性作為老年物質(zhì)福祉的代理變量。由于預期貧困脆弱性（VEP）既能考慮到家庭的不同特征偏好，又具有較強的前瞻性，因而將其用于測量物質(zhì)福祉具有一定的合理性。③解堊：《中國老年家庭的經(jīng)濟脆弱性與貧困》，《人口與發(fā)展》2014年第2期。具體計算過程如下：

第一步，估計消費方程，并將回歸結果的殘差平方再次進行OLS估計。即：

其中，Ci是農(nóng)村老年人家庭的人均年消費額，Xi是影響老年家庭消費的相關解釋變量，參考相關文獻的做法，主要引入了農(nóng)村老年家庭戶主的社會人口學特征，如性別、年齡、婚姻狀況、健康狀況、受教育程度等，以及家庭層面的相關特征，如家庭戶人口規(guī)模、家庭收入狀況等，①樊麗明、解堊：《公共轉(zhuǎn)移支付減少了貧困脆弱性嗎?》，《經(jīng)濟研究》2014年第8期。最后還控制了地區(qū)變量。

第三步，選擇貧困線，計算家庭i的貧困脆弱性：

假設消費對數(shù)服從正態(tài)分布，lnpoor為貧困標準的對數(shù)值，使用不同的貧困標準線計算得到的貧困脆弱性也不一樣。

（2）關系福祉測量。本文使用潛在類別模型（LCA）測量農(nóng)村老年人的關系福祉。潛在類別模型（LCA）是一種建立在概率論基礎上的分析方法，其基本思想是使用外顯變量之間的聯(lián)合概率對潛變量進行參數(shù)估計。②Paul F.Lazarsfeld, Neil W.Henry, "Latent Structure Analysis," American Sociological Review, 1968, 34(2).潛在類別模型（LCA）的分析過程包括模型參數(shù)化、參數(shù)估計、模型識別、擬合優(yōu)度評價、潛在分類等幾個方面，③曾憲華等：《潛在類別分析原理及實例分析》，《中國衛(wèi)生統(tǒng)計》2013年第6期。常見的擬合指標包括似然比卡方檢驗（L2）、信息評價指標（AIC）、貝葉斯信息指標（BIC）、熵指數(shù)（Entropy）等。一般來說，當BIC值越小或Entropy值越大，則模型的擬合優(yōu)度和精度越高。在通過擬合指標確定最佳模型后，再根據(jù)外顯變量的條件概率來判斷各類別的傾向，并最終確定該類別的名稱。

3.回歸模型

（1）面板二值選擇模型。使用面板二值選擇模型實證分析農(nóng)村低保瞄準效果的影響因素，計量模型如下：

其中，Yit為第i個農(nóng)村老年家庭戶在第t期是否得到低保救助的虛擬變量，Povertyit為不同的貧困狀態(tài)，Scapit為社會資本變量，Zit為控制變量，rt為年份效應，θi為個體效應，εit為隨機誤差項。雖然農(nóng)村低保瞄準偏誤在實踐過程中不可避免，但如果低保救助資源更多地向貧困群體傾向，那么其整體的瞄準效果至少是次優(yōu)的。

（2）傾向得分匹配法。農(nóng)村低保家庭的確定并非隨機，而是根據(jù)家庭的經(jīng)濟狀況等相關特征進行評定。獲得農(nóng)村低保的家庭和未獲得農(nóng)村低保的家庭在社會經(jīng)濟的諸多方面存在顯著差異，如收入的差異、財產(chǎn)的差異、健康狀況的差異等。因此，為了更大程度地減少估計的偏誤，本文使用傾向得分匹配法（PSM）來估計低保對農(nóng)村老年家庭貧困脆弱性的影響。該方法的主要特點是運用準隨機實驗的方法計算處理組和控制組之間福祉差異來估計出平均處理效應。①Paul R.Rosenbaum, Donald B.Rubin, "The Central Role of the Propensity Score in Observational Studies for Causal Effects," Biometrika, 1983, 70(1).具體來說，在控制相關特征的前提下，采用Logit回歸模型預測農(nóng)村老年家庭獲得低保的傾向得分，根據(jù)傾向得分對樣本進行匹配，最后計算出平均處理效應。

（3）工具變量法。傳統(tǒng)的多元線性回歸模型可能存在反向因果或遺漏變量等內(nèi)生性問題。因此，本文使用工具變量法以更好地處理可能存在的內(nèi)生性問題，選擇的工具變量為“村級層面低保覆蓋率”。工具變量滿足兩個條件：第一，相關性，村級低保覆蓋率和老年人獲得低保的概率高度相關；第二，外生性，村級層面的低保覆蓋率作為一個地區(qū)的整體指標，通常不會對個體的福祉產(chǎn)生直接影響。

（4）其他實證模型。在福祉效應的評估中，我們還使用了其他實證模型進行分析。使用分位數(shù)回歸模型估計低保的物質(zhì)福祉效應，以檢驗低保的物質(zhì)福祉效應如何隨著貧困脆弱程度的提高而改變；使用廣義傾向得分匹配法（GPSM）分析不同低保補助額度對物質(zhì)福祉的影響，以更加準確地估計出不同低保補助強度下的處理效應。②Keisuke Hirano, Guido W.Imbens, "The Propensity Score with Continuous Treatment," UC Berkeley and NBER, 2004.同時，為了更加穩(wěn)健地估計低保對農(nóng)村老年人主觀福祉的影響，本文還使用雙重差分傾向得分匹配法（PSM-DID）進行分析。最后，由于代際關系（家庭關系福祉）反映的是農(nóng)村老年人與多個子女之間的關系，此種數(shù)據(jù)結構具有家庭分層的特征。為了避免同一家庭內(nèi)部的某些共同特征而產(chǎn)生的相關性，本文使用分層線性模型（HLM）分析低保對老年人家庭代際關系的影響，③曾旭暉、李奕豐：《變遷與延續(xù)：中國家庭代際關系的類型學研究》，《社會》2020年第5期。該模型的優(yōu)點是可以將家庭特征的差異用組內(nèi)相關系數(shù)（ICC）反映出來。

（二）數(shù)據(jù)來源

本文綜合使用中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查（CHARLS）數(shù)據(jù)和中國老年社會追蹤調(diào)查（CLASS）數(shù)據(jù)進行分析。CHARLS迄今已經(jīng)完成了四輪全國調(diào)查，其中2011年的調(diào)查有10257個家庭樣本，2013 年有10629個家庭樣本，2015年有11797個家庭樣本，2018年有10524個家庭樣本。根據(jù)研究的目的和需要，本文使用了2013年、2015年和2018年三輪CHARLS數(shù)據(jù)。剔除不相關和缺失的變量，最終選擇樣本量13182個農(nóng)村老年家庭戶，其中2013年有3954個家庭戶，2015年有4316個家庭戶，2018年有4912個家庭戶。本文還使用由中國人民大學開展的中國老年社會追蹤調(diào)查（CLASS）2016年的調(diào)查數(shù)據(jù)。CLASS是一項專門針對中國老年人的全國性、連續(xù)性社會追蹤調(diào)查項目。CLASS2016年數(shù)據(jù)調(diào)查對象為年滿60周歲的中國老年人，調(diào)查地區(qū)涵蓋了中國大多數(shù)省份，能夠較好地代表現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)老年人經(jīng)濟和社會等方面的基本狀況，有效樣本為11511份，其中農(nóng)村戶籍樣本6356個。

（三）變量設置

本文綜合使用中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查（CHARLS）數(shù)據(jù)（描述見表2）和中國老年社會追蹤調(diào)查（CLASS）數(shù)據(jù)（描述見表3）進行分析。其中，CHARLS調(diào)查描述的是三期的綜合情況，CLASS描述的是2016年的情況。

表2 CHARLS樣本描述

表3 CLASS樣本描述

四、實證分析

（一）瞄準效果分析

1.基于收入貧困的估算

表4給出了在國家貧困線標準下基于各指標測算的農(nóng)村低保實際瞄準效果?？傮w來看，這些指標結果表明農(nóng)村低保的瞄準效果較差，存在比較嚴重的瞄準偏誤。根據(jù)2015年CHARLS全樣本的測算結果表明，超過70%的農(nóng)村老年低保應保家庭未能獲得低保救助，在所有的農(nóng)村低保老年家庭中有近25%為不應該獲得低保的非貧困家庭；從SHARE指標來看，應保家庭獲得了62.94%的低保救助總金額，這意味著低保金額的漏損率較高；CGH指標結果表明，與總樣本平均分配低保金相比，實際低保瞄準機制下農(nóng)村貧困老年家庭獲得的低保補助金份額僅高出5%。通過東、中、西部比較發(fā)現(xiàn)，中西部地區(qū)在漏保率、錯保率和SHARE值等三個指標上明顯好于東部，相比較而言，中西部地區(qū)低保的瞄準效果更好，有更多的低保補助金額流向了應保家庭；分地區(qū)的CGH指標結果表明，東部的CGH值高于中西部地區(qū)。

就不同年份的比較來看，無論是在全國層面還是在區(qū)域?qū)用妫?015年農(nóng)村低保的瞄準效率比2013年有所提升，這突出地體現(xiàn)在SHARE值和錯保率兩個指標上，相比較而言，2015年有更多的低保金額流向了貧困家庭，錯保率也明顯下降。但與此同時，2015年農(nóng)村低保的漏保率較2013年有所提升，即有更多的貧困老年家庭被排除在低保之外。在CGH指標上，各地區(qū)的變化趨勢有所不同，除東部地區(qū)以外，其他兩個地區(qū)的CGH值都隨著時間的發(fā)展而降低，即低保金的分配朝著普惠化的趨勢發(fā)展。

2.基于多維貧困的估算

采用A-F法對多維貧困進行測量，該方法是當前學界普遍使用的多維貧困測量方法，最早由Alkire和Foster提出，經(jīng)過不斷完善逐漸成為分析貧困問題的重要工具。①Sabina Alkire, James Foster, "Counting and Multidimensional Poverty Measurement," Journal of Public Economics,2011, 95(7-8).本節(jié)結合相關研究和CHARLS調(diào)查數(shù)據(jù)所提供的相關信息，從4個維度界定老年多維貧困，如果農(nóng)村老年家庭在超過2個指標上處于缺失狀態(tài)，則定義為貧困戶。各指標的界定標準如下。

（1）收入維度。 將農(nóng)村老年人家庭人均年收入低于2300元（2010年不變價）記為1，否則為0。

（2）教育維度。一是受訪者和配偶受教育狀況：將受訪者或者配偶未上過小學（包含文盲）記為1，否則為0；二是子女受教育狀況：家受訪者成年子女中未完成初中教育記為1，否則為0。

（3）健康維度。一是身體功能：將受訪者或者配偶存在ADL任何一方面的問題記為1，否則為0；二是殘疾狀況：將受訪者或者配偶存在殘疾問題記為1，否則為0。

（4）生活狀況維度。一是住房結構：將受訪者家庭住房結構為非鋼筋混凝土、磚木和混合結構記為1，否則為0；二是飲用水：將受訪者家中沒有自來水記為1，否則為0；三是做飯燃料：將受訪者家庭常用的做飯燃料為秸稈或柴火記為1，否則為0。

表5體現(xiàn)了多維貧困標準下，2013年、2015年農(nóng)村低保瞄準指標的變動情況。全國層面來看，與收入貧困標準下的瞄準效果類似，多維貧困標準下農(nóng)村低保的瞄準效果并不佳，存在較為嚴重的對象瞄準偏誤。首先，從錯保率和漏保率來看，農(nóng)村老年應保家庭中至少有70%未能享有低保救助，在所有的農(nóng)村老年低保家庭中至少有12%為不應該享受低保的非貧困家庭；其次，從SHARE指標來看，近80%的低保金流向了貧困家庭；再次，CGH指標顯示，在與總樣本中平均分配到的低保救助名額相比，實際低保瞄準機制下應保貧困家庭獲得的低保救助名額最多高出14%，農(nóng)村低保的普惠化傾向比較明顯。就不同年份的比較來看，無論是在全國層面還是在區(qū)域?qū)用妫?015年農(nóng)村低保的瞄準效率比2013年有所下降，這反映在所有指標上。例如，2013年全國層面的低保錯保率和漏保率分別為12.26%和71.97%，到2015年這兩個指標分別上升到14.82%和74.07%；2013年全國層面的SHARE值和CGH指數(shù)分別為83.78%和1.14，到2015年該指標下降到79.12%和1.11。

通過東、中、西部比較發(fā)現(xiàn)，中西部地區(qū)農(nóng)村低保制度在漏保率、錯保率和SHARE值等三個指標上明顯好于東部，相比較而言，中西部地區(qū)低保的瞄準效果更好，有更多的低保金額流向了應保家庭，這與收入貧困標準下農(nóng)村低保瞄準效果的地區(qū)差異情況類似。例如，2015年東部地區(qū)低保漏保率和錯保率分別高達79.73%和20.89%，西部地區(qū)低保瞄準在這兩個指標上較東部地區(qū)分別低了近10個百分點。在CGH指標上，不同地區(qū)的差異相對較小，總體而言，各地區(qū)低保救助的普惠化傾向比較明顯。

表5 基于多維貧困標準的農(nóng)村低保瞄準效果

就不同貧困識別標準下低保瞄準效果比較發(fā)現(xiàn)，多維貧困標準下低保瞄準的效果更好。這突出地體現(xiàn)在錯保率和SHARE值兩個指標上，即以多維貧困作為低保識別的標準，一方面可以更有效地將非貧困家庭排除在低保制度之外，另一方面又可以更加有效地將低保救助金額分配給貧困家庭。

3.瞄準效果的影響因素分析

為了進一步探究農(nóng)村低保瞄準效果的影響因素，本文基于CHARLS調(diào)查數(shù)據(jù)，使用面板二值選擇模型進行分析。首先對模型進行了隨機效應估計，LR檢驗結果拒絕原假設，故采用隨機效應模型比采用混合回歸模型合適。其次，由于本文使用的是短面板數(shù)據(jù)，具有“小T大N”的特征，樣本可以視為對總體的推斷，采用隨機效應估計可以提高估計的效率。①劉曉光等：《杠桿率、經(jīng)濟增長與衰退》，《中國社會科學》2018年第6期。

實證結果表明，在控制老年人個人特征（年齡、性別、婚姻狀況、民族）、家庭特征（家庭人口規(guī)模、土地規(guī)模、資產(chǎn)稟賦）、村莊特征（村莊到火車站距離、地形）和區(qū)域特征的前提下，農(nóng)村貧困老年人家庭比非貧困家庭獲得低保的可能性更大。這說明，以多維貧困狀態(tài)作為農(nóng)村低保的瞄準指標具有一定的合理性。同時，農(nóng)村老年人的社會資本越高，其獲得低保的概率越大，這表明，社會資本對農(nóng)村低保瞄準效果帶來了一定程度的干擾。另外，本文控制了年份效應，其系數(shù)顯著為負，這與以往的研究結論一致。②馬小勇、吳曉：《農(nóng)村地區(qū)的扶貧更精準了嗎?——基于CFPS數(shù)據(jù)的經(jīng)驗研究》，《財政研究》2019年第1期。隨著精準扶貧戰(zhàn)略的實施，扶貧的方式更加多樣化，使得真正需要低保救助的農(nóng)村家庭相對減少。通過采用平衡面板數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)研究結論依然保持穩(wěn)健。

表6 面板二值選擇模型回歸結果

為了驗證精準扶貧戰(zhàn)略的效果，本文使用分年份的子樣本進行回歸檢驗。不同年份代表了精準扶貧戰(zhàn)略的不同階段，2013年、2015年和2018年分別代表了未實施階段、初步實施階段和完全實施階段。回歸結果表明，不同階段核心解釋變量貧困狀況的回歸系數(shù)在1%水平下顯著為正，比較系數(shù)大小可知，完全實施階段的回歸系數(shù)最大，未實施階段次之，初步實施階段最低，這說明以貧困狀態(tài)進行低保瞄準在精準扶貧不同階段存在差異，在精準扶貧戰(zhàn)略完全實施階段低保瞄準的效果最好，這說明精準扶貧政策的實施提高了農(nóng)村低保的瞄準效果。同時，社會資本變量的回歸系數(shù)在精準扶貧戰(zhàn)略的不同階段存在差異，未實施階段和初步實施階段社會資本的系數(shù)在1%水平下顯著為正，完全實施階段社會資本的系數(shù)不顯著，回歸系數(shù)的大小隨著精準扶貧戰(zhàn)略的推進而不斷減小。這表明精準扶貧戰(zhàn)略的實施在一定程度上降低了社會資本對農(nóng)村低保瞄準效果的干擾，進而提升了農(nóng)村低保的公平性。

表7 精準扶貧戰(zhàn)略的作用機制

（二）物質(zhì)福祉效應

1.傾向得分匹配結果

使用貧困脆弱性作為老年人物質(zhì)福祉的代理變量，基于CHARLS2018調(diào)查數(shù)據(jù)分析農(nóng)村低保對老年人物質(zhì)福祉的影響。表8呈現(xiàn)了傾向得分匹配法（PSM）的估計結果。①樣本通過了平衡性檢驗，限于文章篇幅，詳盡的結果可向作者索取。以國家貧困線標準為例，在匹配前，平均處理效應的系數(shù)為正，處理組家庭貧困脆弱性高于控制組家庭貧困脆弱性；在各控制變量匹配后，平均處理效應的回歸系數(shù)在1%的水平上顯著為負，處理組家庭貧困脆弱性顯著低于控制組家庭貧困脆弱性，說明低保在一定程度上降低了農(nóng)村老年人家庭貧困脆弱性。用世界銀行1.9美元標準下的貧困脆弱性做進一步分析，發(fā)現(xiàn)本文的結論依然穩(wěn)健。

表8 低保對農(nóng)村老年人家庭貧困脆弱性的平均處理效應

注：***p<0.01, **p<0.05, *p<0.1。

2.廣義傾向得分匹配結果

接下來，本文進一步使用廣義傾向得分匹配法（GPSM）估計不同低保補助強度下的平均處理效應。首先利用Fractional Logit模型估計農(nóng)村老年家庭獲得低保的傾向得分，控制變量與前文的分析保持一致，其中，處理變量是標準化后的低保補助強度，位于0和1之間。將上述模型的估計結果進一步估計出處理變量的廣義傾向得分，然后再計算出既定的貧困標準下農(nóng)村老年家庭貧困脆弱性的條件期望值。接下來估計出在不同低保補助強度下農(nóng)村老年家庭貧困脆弱性的條件均值，最后估計出不同低保補助強度對農(nóng)村老年家庭貧困脆弱性影響的凈效應，即比較不同低保補助強度與沒有獲得低保補助家庭的貧困脆弱性的平均差異。

通過廣義傾向得分匹配之后的處理效應分析可以看出，不同低保補助強度對農(nóng)村老年家庭貧困脆弱性的影響存在差異。在國家貧困線之下，農(nóng)村老年家庭貧困脆弱性與低保補助強度之間始終是“U”型關系，即隨著低保補助強度的提升，貧困脆弱性呈先下降后上升的趨勢。例如，當?shù)捅Ｑa助強度為0.1時，獲得低保使得其家庭貧困脆弱性降低1.89個百分點，且這種影響在1%水平下顯著；當?shù)捅Ｑa助強度為0.4時，得到低保救助使得其家庭貧困脆弱性降低4.65個百分點，同樣，這種影響在1%水平下顯著。在國家貧困線標準之下，本文可以估計出“U”形拐點的低保補助強度大約為0.419，在此低保補助強度下，樣本家庭的貧困脆弱性最低，此時，處理效應為-4.67個百分點。事實上，在本文考察的家庭樣本中，超過97%的農(nóng)村老年家庭得到的低保額度都低于該閾值，因而，樣本中大多數(shù)家庭得到低保后期貧困脆弱性都顯著下降。

表9 不同低保補助強度對貧困脆弱性的影響

3.分位數(shù)回歸結果

為進一步考察農(nóng)村低保的物質(zhì)福祉效應，本文使用分位數(shù)模型進行估計。以低保樣本為分析對象，將低保樣本貧困脆弱性分成5個分位數(shù)水平。表10展示了低保補助金額與家庭貧困脆弱性的分位數(shù)回歸結果。結果顯示，無論農(nóng)村老年人家庭的貧困脆弱程度如何，低保補助金額與家庭貧困脆弱性之間均存在負相關關系。其中，在家庭貧困脆弱性的底端（0.1分位數(shù)處）低保補助金額的回歸系數(shù)為負，但其結果并不顯著；在家庭貧困脆弱性的頂端（0.9分位數(shù)處），低保補助金額的回歸系數(shù)為負，顯示存在顯著的負向相關關系。從系數(shù)大小來看，隨著貧困脆弱程度的提高，低保的物質(zhì)福祉效應逐漸增強。一個原因是邊際效用遞減規(guī)律普遍存在，低保對低收入老年群體的邊際貢獻更明顯。另一個原因是高貧困脆弱性的農(nóng)村老年家庭更容易在精準扶貧過程中被識別出來，并且獲得包括食品、醫(yī)療、住房等多維度的專項救助，隨著捆綁救助層次的提升，低保的物質(zhì)福祉效應將會逐漸顯現(xiàn)。低保與貧困脆弱性之間的這種規(guī)律性關系意味著，在公共資源相對有限的情況下，如果低保金能夠精準投放，那么“雪中送炭”比“錦上添花”所產(chǎn)生的邊際效應更大。

表10 低保補助金額和農(nóng)村老年家庭貧困脆弱性的分位數(shù)回歸結果

（三）主觀福祉效應

1.傾向得分匹配結果

使用生活滿意度作為老年人主觀福祉的代理變量，基于CLASS2016數(shù)據(jù)分析農(nóng)村低保對老年人主觀福祉的影響。①本部分PSM-DID估計使用的是CHARLS調(diào)查數(shù)據(jù)。表11呈現(xiàn)了運用傾向得分匹配法（PSM）評估低保對農(nóng)村老年人主觀福祉平均處理效應的計量結果。在各控制變量匹配后，平均處理效應在1%的水平上顯著為負，說明低保對農(nóng)村老年人主觀福祉具有顯著的負向影響。②基準回歸結果（probit模型）與PSM估計一致。

表11 低保對農(nóng)村老年人主觀福祉的處理效應

注：***p<0.01, **p<0.05, *p<0.1。

2.工具變量法回歸結果

使用村級層面的低保覆蓋率作為工具變量，由于被解析變量與核心解釋變量皆為二值離散變量，故使用eprobit估計和條件混合過程估計法（CMP）進行回歸。工具變量估計結果見表12，第（2）列中兩個方程殘差的相關性為0.137，顯著為負，第（3）列中內(nèi)生性輔助參數(shù)atanhrho_12的估計系數(shù)為0.138且在1%的水平上顯著，這表明模型確實存在內(nèi)生性問題，忽略內(nèi)生性問題可能導致估計的結果有偏。估計結果顯示，低保的回歸系數(shù)顯著為負，說明在引入工具變量控制內(nèi)生性以后，農(nóng)村老年人領取低保仍然降低了其主觀福祉。

表12 工具變量回歸結果

3.PSM-DID估計結果

前文采用傾向得分匹配方法（PSM）來控制樣本選擇偏誤，但PSM方法也存在一定的局限，其無法應對由于不可觀測的異質(zhì)性帶來的樣本選擇偏誤問題。故本文進一步使用雙重差分傾向得分匹配法（PSM-DID）進行估計。使用CHARLS2015和2018年兩期數(shù)據(jù)，將2015年視為基期，且僅保留基期沒有獲得低保的樣本，將2018年視為干預期，保留在兩期都參與調(diào)查的農(nóng)村老年群體。在本文的分析中，處理組（基期沒有獲得低保，但干預期獲得低保）的樣本量為251，對照組（基期和干預期都沒有獲得低保）的樣本量為4135。傾向得分匹配的可靠性取決于“條件獨立性假設”是否滿足，即要求處理組與對照組在獲得低保前，相關可觀測變量無顯著差異。采用核匹配方法，針對樣本中農(nóng)村老年人的相關特征進行傾向得分匹配，匹配前不同樣本間存在較大偏差，除少數(shù)變量的偏差不顯著外，其他變量的偏差都在5%顯著性水平顯著。通過傾向得分匹配后樣本間的差異減小，在5%顯著性水平下偏差均不再顯著。

表13給出了基于PSM-DID的估計結果?；诘奶幚斫M樣本對主觀福祉的評價得分比對照組樣本低0.078，干預期處理組樣本對主觀福祉的評價得分比對照組樣本低0.196。最后，PSM-DID估計結果發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村低保對主觀福祉的影響效應為-0.118，該效應在1%顯著性水平下顯著。因此，通過替換數(shù)據(jù)和方法進一步證實了本文結論的穩(wěn)健性，低保確實降低了農(nóng)村老年人的主觀福祉。

表13 PSM-DID的估計結果

4.影響機制分析

一是降低自我效能。眾多研究表明，自我效能較高的老年人生活質(zhì)量通常較高，這主要是因為較強的自我效能感能夠幫助其提升對生活的控制感和把握感，并以積極的態(tài)度對待生活，因而生活滿意度就越高。①Jack Rejeski, Shannon L.Mihalko,"Physical Activity and Quality of Life in Older Adults," The Journals of Gerontology:Series A, 2001, 56 (s2).農(nóng)村低保的張榜公示環(huán)節(jié)將一些個人隱私的內(nèi)容公之于眾，這可能產(chǎn)生福利污名效應，帶來自我效能的降低，從而對老年人生活滿意度產(chǎn)生潛在影響?；诖耍疚氖褂谩袄夏耆耸欠窀杏X自己不中用”來表征自我效能。結果顯示，和未獲得低保的農(nóng)村老年人相比，獲得低保的農(nóng)村老年人“感覺自己不中用”的概率更高，說明低保降低了農(nóng)村老年人的自我效能，從而對其主觀福祉產(chǎn)生影響。

表14 低保對老年人自我效能的影響

二是擠出社會支持網(wǎng)絡。社會支持網(wǎng)絡是老年人積極老齡化的重要因子，隨著年齡的增加，老年人的身體心理功能逐漸退化，社會支持網(wǎng)絡在老年人生活中起著越來越重要的作用。如果針對老年人的特殊福利政策對其社會支持網(wǎng)絡產(chǎn)出擠出效應，那么，這無疑會使該項福利政策的效果大打折扣。以往研究證實，低保會擠出農(nóng)村老年人從子女那里獲得的經(jīng)濟支持。②韓華為：《農(nóng)村低保會擠出子女對老年父母的代際轉(zhuǎn)移嗎？——來自中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查的證據(jù)》，《社會保障評論》2020年第2期。從廣義的角度來看，對老年人的福祉而言，經(jīng)濟支持、情感慰藉都是不可或缺的，相比較而言，情感支持對老年人幸福感的意義更為重大。①邢占軍、張羽：《社會支持與主觀幸福感關系研究》，《社會科學研究》2007年第6期。本文使用Lubben社會網(wǎng)絡量表來衡量老年人的社會支持網(wǎng)絡強度。②James Lubben, et al., "Performance of an Abbreviated Version of the Lubben Social Network Scale Among Three European Community-Dwelling Older Adult Populations," Gerontologist, 2006, 46(4).

使用KHB中介效應模型分析低保對農(nóng)村老年人主觀福祉的影響機制。③Richard Breen, et al.,"Total, Direct, and Indirect Effects in Logit and Probit Models," Sociological Methods & Research,2013, 42(2).該模型最大的優(yōu)點是它能夠?qū)⒅薪樽兞康挠绊憦谋姸嗷祀s因素中分離出來，從而使得模型的估計更加準確。結果顯示，低保對農(nóng)村老年人主觀福祉的總效應和直接效應為負，經(jīng)由社會支持網(wǎng)絡、家庭支持網(wǎng)絡和朋友支持網(wǎng)絡發(fā)揮的間接效應為負，間接效應占比分別為22.37%、14.54%和21.03%。這表明中介變量社會支持網(wǎng)絡具有部分中介效應，即低保通過擠出農(nóng)村老年人的社會支持網(wǎng)絡對其主觀福祉產(chǎn)生間接的負向影響。

表15 KHB中介效應模型的分解結果（N=6337）

（四）關系福祉效應

利用中國老年社會追蹤調(diào)查（CLASS）2016年的數(shù)據(jù)，使用潛在類別模型（LCA）測量農(nóng)村老年人的關系福祉，并實證分析低保對農(nóng)村老年人關系福祉的影響。將老年人的關系福祉劃分為兩類：一類是老年人與家庭成員之間的關系，主要通過代際關系進行表示；另一類是老年人與家庭外部主體間的關系，主要通過社會參與進行表示。

1.對家庭代際關系的影響

從居住安排、經(jīng)濟支持、生活照料、親近程度、探望頻率等5個維度測量代際關系類型，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村老年人的代際關系類型可以分為疏離型（14.1%）、緊密型（28.6%）和親密有距型（57.3%）等三種類型。線性分層模型回歸結果表明，低保對疏離型代際關系和親密有距型代際關系的影響為正，但并不顯著，其對緊密型代際關系的影響顯著為負。也就是說，低保在一定程度上推動了農(nóng)村老年人家庭代際關系的去緊密化。進一步，我們將養(yǎng)老金變量納入到了模型的分析當中，并與低保變量進行對比。結果表明，擁有養(yǎng)老金顯著提高了農(nóng)村老年人與子女之間形成親密有距型代際關系的可能性，并顯著降低了緊密型關系和疏離型關系的可能性，也就是說擁有養(yǎng)老金的農(nóng)村老年人更有可能獨居且與子女的聯(lián)系較少，但他們獲得子女經(jīng)濟支持的可能性非常大，而且與子女之間的情感較親近。兩種社保制度的共同之處在于二者都顯著降低了老年人與子女之間構成緊密型代際關系的可能性；區(qū)別之處在于低保帶來的代際關系分化并不明確，而養(yǎng)老金則加速了家庭代際關系朝著親密有距型方向發(fā)展，同時也顯著降低了代際關系疏離化的可能性。

表16 低保與農(nóng)村老年人家庭代際關系（N=17602）

2.對社會參與模式的影響

從經(jīng)濟參與、政治參與、公益參與和體育參與等4個維度測量社會參與模式，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村老年人的社會參與模式可以分為高參與型（13.6%）和低參與型（86.4%）等兩種模式。實證結果表明，低保與農(nóng)村老年人社會參與模式之間并無顯著關系，低保并沒有顯著降低農(nóng)村老年人的社會參與水平，運用傾向得分匹配法（PSM）進行穩(wěn)健性檢驗發(fā)現(xiàn)，本文的結論依然穩(wěn)健。進一步考察低保對農(nóng)村老年人社會參與各維度的影響，結果表明，低保對社會參與的影響存在結構效應，其對老年人社會活動參與的抑制作用主要體現(xiàn)在經(jīng)濟活動和政治活動上，促進作用主要體現(xiàn)在公益活動和體育鍛煉上，這可能源于低保制度本身所附加的條件。譬如，浙江省早在2003年就建立了針對城鄉(xiāng)低保對象的公益勞動制度，對農(nóng)村低保對象參加公益活動做出了非常具體的規(guī)定。2017年，廣州市也出臺了新規(guī)，要求有勞動能力的低保受助對象需要每月參加不小于60小時的公益活動。①李剛：《為社會添磚加瓦，也有我一個》，《人民日報》，2017年2月13日第4版。

表17 低保對農(nóng)村老年人社會參與的處理效應

注： ***p<0.01, **p<0.05, *p<0.1。

五、結論與政策建議

本文基于減貧理論和3-D福祉框架，構建了評估我國農(nóng)村低保制度實施效果的框架，將農(nóng)村低保實施效果分為瞄準效果和福祉效應兩類，并利用中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查（CHARLS）數(shù)據(jù)和中國老年社會追蹤調(diào)查（CLASS）數(shù)據(jù)進行了實證分析。

與既有研究相比，本文以老年人為對象實證分析了農(nóng)村低保制度的實施效果，得出如下結論。1.不論采用何種貧困識別標準，農(nóng)村低保制度的瞄準效果均欠佳；低保瞄準效果受到貧困識別標準、社會資本等一系列因素的影響，處于多維貧困狀態(tài)、擁有較高社會資本的農(nóng)村老年人更有可能獲得低保；同時，精準扶貧戰(zhàn)略的實施在一定程度上降低了農(nóng)村低保瞄準的偏誤，提升了低保瞄準的公平性和精準性。2.農(nóng)村低保對老年人物質(zhì)福祉具有顯著的促進作用，低保著降低了農(nóng)村老年人家庭的貧困脆弱性，且低保補助強度與貧困脆弱性之間呈現(xiàn)“U”型關系；農(nóng)村低保的“雪中送炭”效應比較明顯，其對相對脆弱老年人的物質(zhì)福祉改善程度更高。3.農(nóng)村低保對老年人主觀福祉具有顯著的抑制作用，低保不僅顯著降低了農(nóng)村老年人的主觀福祉，還通過降低自我效能、擠出社會支持網(wǎng)絡對其主觀福祉產(chǎn)生間接的負向影響。4.農(nóng)村低保對老年人在家庭層面的關系福祉具有負向影響，其在一定程度上帶來了老年人家庭代際關系的去緊密化；低保對社會層面的關系福祉具有異質(zhì)性，低保降低了農(nóng)村老年人參與經(jīng)濟活動和政治活動的可能性，但在一定程度上提高了其參與公益活動和體育鍛煉的概率?；诖?，本文提出如下政策建議。

第一，改進識別方法，矯正低保瞄準偏差。精準扶貧的關鍵在于精準識別貧困人口，低保救助的首要前提是精準識別出潛在的低保救助群體。在后小康社會，以多維相對貧困取代單一的收入相對貧困作為低保的識別標準，建立多維相對貧困的指標體系和動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，根據(jù)不同的發(fā)展階段及時調(diào)整各指標的權重與臨界值，以更精準地識別出潛在的低保老年人救助群體。同時，及時總結精準扶貧時代的經(jīng)驗，建立一套可操作性強、成本低廉、指標客觀、公平性強的家計調(diào)查法，①韓華為、高琴：《代理家計調(diào)查與農(nóng)村低保瞄準效果——基于CHIP數(shù)據(jù)的分析》，《中國人口科學》2018年第3期。以有效破解農(nóng)村低保瞄準偏誤。

第二，確立適度的農(nóng)村低保標準。農(nóng)村低保待遇標準的制定需要遵循科學客觀、公平的原則，在此前提下通過低保救助實現(xiàn)低保對象福祉水平的最大化。由于農(nóng)村低保補助強度與老年人貧困脆弱性之間的“U”型關系，以及低保對老年人社會支持網(wǎng)絡的擠出效應，低保補助強度不宜過高。地方政府可以結合當?shù)氐膶嶋H制定與其經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的低保標準，在技術層面則可以依托大數(shù)據(jù)云計算實現(xiàn)。

第三，調(diào)整農(nóng)村低保功能定位，發(fā)揮其多維福祉改善效應。一方面，進一步優(yōu)化農(nóng)村低保的張榜公示環(huán)節(jié)，避免在救助過程中忽視對受助者人格尊嚴的保護給其帶來福利污名效應。另一方面，建立農(nóng)村低保老年人參與公益活動的長效機制，針對低保老年人的稟賦狀況設計出一些適合其參與的公益活動項目，增強低保老年人的自我效能感和幸福感，幫助其建構積極的社會認同。