從兜底保障到分配正義：面向共同富裕的社會(huì)救助改革研究

楊立雄

一、前言

社會(huì)救助是社會(huì)政策的核心內(nèi)容，在保障困難群眾的基本生活、實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定中起到非常重要的作用。回顧我國(guó)社會(huì)救助的發(fā)展歷史，新中國(guó)成立之初，社會(huì)救助“上為政府解憂，下為百姓解愁”，為新政權(quán)的穩(wěn)定做出了重要貢獻(xiàn)；20世紀(jì)80—90年代，社會(huì)救助發(fā)揮“最后社會(huì)安全網(wǎng)”的作用，為改革開(kāi)放保駕護(hù)航；黨的十八大以來(lái)，社會(huì)救助發(fā)揮兜底保障作用，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村貧困人口“一個(gè)也不能少”地邁入全面小康社會(huì)。

2020年，黨的十九屆五中全會(huì)提出了實(shí)現(xiàn)共同富裕的遠(yuǎn)景目標(biāo)。社會(huì)救助在保障低收入群體基本生活、提升低收入家庭收入、縮小低收入群體收入差距方面發(fā)揮至關(guān)重要的作用，是促進(jìn)低收入群體共同富裕的重要措施。但是，這一問(wèn)題尚未引起理論界的重視，僅有少數(shù)學(xué)者探討了社會(huì)救助在實(shí)現(xiàn)低收入群體共同富裕中的作用，①參見(jiàn)張浩淼：《共同富裕背景下社會(huì)救助體系創(chuàng)新—基于成都市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)》，《蘭州學(xué)刊》2022年第6期；張浩淼：《共同富裕視角下的社會(huì)救助》，《中國(guó)社會(huì)保障》2021年第9期；楊立雄：《低收入群體共同富裕問(wèn)題研究》，《社會(huì)保障評(píng)論》2021年第4期。而更多的學(xué)者則在研究面向共同富裕的社會(huì)保障改革時(shí)提及社會(huì)救助改革。①金紅磊：《高質(zhì)量社會(huì)保障體系推進(jìn)共同富裕：多維一致性與實(shí)現(xiàn)路徑》，《社會(huì)主義研究》2022年第1期；鄭功成：《共同富裕與社會(huì)保障的邏輯關(guān)系及福利中國(guó)建設(shè)實(shí)踐》，《社會(huì)保障評(píng)論》2022年第1期；何文炯：《建設(shè)適應(yīng)共同富裕的社會(huì)保障制度》，《社會(huì)保障評(píng)論》2022年第1期；熊躍根：《大變革時(shí)代的社會(huì)政策范式與實(shí)踐:共同富裕的中國(guó)道路》，《江海學(xué)刊》2022年第1期；郁建興、任杰：《共同富裕的理論內(nèi)涵與政策議程》，《政治學(xué)研究》2021年第3期。有鑒于此，本文基于實(shí)現(xiàn)共同富裕這一戰(zhàn)略目標(biāo)，分析現(xiàn)行社會(huì)救助面臨的挑戰(zhàn)和未來(lái)改革方向。

二、兜底救助的發(fā)展與形成

受個(gè)體主義貧困觀的影響，中國(guó)社會(huì)救助制度呈現(xiàn)“救急不救窮”特征，即：偏重急難救助，國(guó)家成為急難救助的主體；家庭和民間社會(huì)承擔(dān)濟(jì)貧責(zé)任，國(guó)家只對(duì)特定弱勢(shì)群體實(shí)施兜底保障，重在彌補(bǔ)家庭功能。建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之后，社會(huì)救助定位于經(jīng)濟(jì)體制改革的“最后安全網(wǎng)”和脫貧攻堅(jiān)的兜底保障，在保障困難群體基本生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

（一）分類濟(jì)貧制度的形成

中國(guó)在幾千年前就形成了較為完整的社會(huì)救助思想，建立了基于社會(huì)救助的社會(huì)保障體系。②王君南：《基于救助的社會(huì)保障體系——中國(guó)古代社會(huì)保障體系研究論綱》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2003年第5期。在救災(zāi)備荒方面，代表性的思想有《周禮》的“十二荒政”思想③“十二荒政”為：“一曰散利，二曰薄征，三曰緩刑，四曰弛力，五曰舍禁，六曰去幾，七曰眚禮，八曰殺哀，九曰蕃樂(lè)，十曰多昏，十有一曰索鬼神，十有二曰除盜賊?！焙汀豆茏印返摹暗掠辛d”思想。④“德有六興”為： “辟田疇，制壇宅，修樹(shù)藝，勸士民，勉稼穡，修墻屋，此謂厚其生?！薄鞍l(fā)伏利，輸滯積，修道途，便關(guān)市，慎將宿，此謂輸之以財(cái)。”“導(dǎo)水潦，利陂溝，決潘渚，潰泥滯，通郁閉，慎津梁，此謂遺之以利。”“薄征斂，輕征賦，弛刑罰，赦罪戾，宥小過(guò)，此謂寬其政?！薄梆B(yǎng)長(zhǎng)老，慈幼孤，恤鰥寡，問(wèn)疾病，吊禍喪，此謂匡其急?！薄耙聝龊?，食饑渴，匡貧窶，振罷露，資乏絕，此謂振其窮?！薄笆恼彼枷氚司葹?zāi)備荒的經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策和人口政策，為歷代所繼承，并形成由“預(yù)弭”政策、“有備”政策和“賑濟(jì)”政策組成的救災(zāi)備荒政策體系。“德有六興”思想要求在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前“厚其生”“輸之以財(cái)”“遺之以利”，在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后則“匡其急”“振其絕”。秦漢及以后，救災(zāi)備荒思想得到進(jìn)一步充實(shí)，賑濟(jì)、養(yǎng)恤、安輯、調(diào)粟、放貸等救災(zāi)制度逐步完善，尤其是倉(cāng)儲(chǔ)后備思想得到廣泛認(rèn)同，先后出現(xiàn)常平倉(cāng)、義倉(cāng)、社倉(cāng)等制度。

在濟(jì)貧方面，受大同思想和儒家“仁政”思想的影響，中國(guó)很早就提出了“寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)”的分類濟(jì)貧思想。此后，這一思想不斷得到完善和充實(shí)。荀子《五制》開(kāi)篇就指出，對(duì)啞、聾、瘸、斷手和發(fā)育不全特別矮小的“五疾”之人要“上收而養(yǎng)之，材而事之，官施而衣食之，兼復(fù)無(wú)疑”?！吨芏Y·地官·大司徒》中說(shuō)，“收孤寡，補(bǔ)貧窮”。《周禮》提出的“保息六政”（即慈幼、養(yǎng)老、振窮、恤貧、寬疾）以及《管子》提出的“行九惠之教”（即老老、慈幼、恤孤、養(yǎng)疾、合獨(dú)、問(wèn)病、通窮、賑困、接絕），進(jìn)一步完善了分類濟(jì)貧思想。對(duì)于一般貧民，《管子》提出了“通窮”之措施。分類救助為中國(guó)歷代所繼承。

在制度建設(shè)方面，由于救急體制在穩(wěn)固政權(quán)統(tǒng)治、增強(qiáng)國(guó)家認(rèn)同等方面發(fā)揮重要作用，再加上受到“家國(guó)一體”和“家國(guó)同構(gòu)”的政治體制影響，政府對(duì)急難性救助持更加積極的態(tài)度，而中央集權(quán)的專制主義政治制度又為最大限度調(diào)集全國(guó)人力、物力，進(jìn)行持續(xù)的、大規(guī)模的救災(zāi)活動(dòng)提供了制度保障。①唐傳成等：《我國(guó)古代政府救助思想探析》，《青島農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2008年第2期。在濟(jì)貧方面，國(guó)家認(rèn)為，每個(gè)人需要工作和勞動(dòng)獲得發(fā)展，對(duì)于無(wú)法通過(guò)自身勞動(dòng)、也無(wú)法獲得家庭支持的老幼病殘?chǎng)姽压陋?dú)則給予必要的救濟(jì)。這一思想造就了濟(jì)貧對(duì)象弱勢(shì)化和濟(jì)貧實(shí)踐民間化的特征。

（二）濟(jì)貧制度的邊緣化

新中國(guó)成立后，社會(huì)救助工作受到中央政府高度重視。在災(zāi)害救助方面，1953年10月，國(guó)家確定了“生產(chǎn)自救，節(jié)約度荒，群眾互助，以工代賑，輔之以政府必要的救濟(jì)”的救災(zāi)方針，形成主體多元、充分參與的救災(zāi)體制。從1949年到1978年，中國(guó)歷經(jīng)三年自然災(zāi)害、海河特大洪水、淮河流域大水災(zāi)、唐山大地震等重大自然災(zāi)害，初步建立起中央、地方相協(xié)調(diào)的減災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)體制和“生產(chǎn)自救與互助互濟(jì)”相結(jié)合的減災(zāi)救災(zāi)工作機(jī)制，②潘杰、于文善：《中國(guó)共產(chǎn)黨減災(zāi)救災(zāi)工作的基本經(jīng)驗(yàn)(1949-1978)》，《齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第11期。救災(zāi)工作出現(xiàn)“一方有難、八方支援”的局面，充分顯示了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。

在濟(jì)貧方面，中央政府遵循城鄉(xiāng)分治原則，在城市建立了以邊緣性群體為主的矯治性社會(huì)救助體系，在農(nóng)村建立了特困戶救濟(jì)和五保供養(yǎng)為主要內(nèi)容的集體救助體系。③楊立雄：《社會(huì)救助研究》，北京：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，2008年，第213頁(yè)。社會(huì)救助對(duì)象基于經(jīng)濟(jì)和政治兩個(gè)維度劃分，實(shí)行了與傳統(tǒng)救濟(jì)相區(qū)別的分類救助方式：針對(duì)地主、資本家、妓女、國(guó)民黨散兵游勇、右派人士以及罪犯，采取“改造+救濟(jì)”模式進(jìn)行安置；針對(duì)流民、貧下中農(nóng)和手工業(yè)者，采取“臨時(shí)性救助+就業(yè)”模式進(jìn)行救濟(jì)；針對(duì)城市“三無(wú)”人員、農(nóng)村“五保”人員等特殊困難群體，采取集中供養(yǎng)方式，保障基本生活；針對(duì)失業(yè)工人，采取以工代賑、轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練、生產(chǎn)自救、幫助回鄉(xiāng)生產(chǎn)以及發(fā)放救濟(jì)金等辦法解決基本生活問(wèn)題。④劉喜堂：《建國(guó)60年來(lái)我國(guó)社會(huì)救助發(fā)展歷程與制度變遷》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2010年第4期。

這一時(shí)期，我國(guó)建立起勞動(dòng)福利制度。在城鎮(zhèn)，采取計(jì)劃安排就業(yè)的方式，將絕大多數(shù)城鎮(zhèn)人口安排到全民所有制和集體所有制單位中就業(yè)，通過(guò)實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)達(dá)到擺脫貧困的目的，并獲得福利保障；在農(nóng)村，將絕大多數(shù)農(nóng)民納入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社中，通過(guò)集體勞動(dòng)獲得生活資料，并獲得五保供養(yǎng)和合作醫(yī)療保障。公民通過(guò)就業(yè)和集體勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)自我保障，只有極少數(shù)人需要通過(guò)濟(jì)貧制度獲得生存保障；而且在社會(huì)主義改造完成后，黨和政府認(rèn)為我國(guó)已鏟除了產(chǎn)生貧困的土壤，濟(jì)貧只是出于人道主義而實(shí)施的一項(xiàng)補(bǔ)充性制度，由此導(dǎo)致濟(jì)貧制度的邊緣化。從費(fèi)用支出看，救災(zāi)支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)社會(huì)救濟(jì)支出。1959—1979年，撫恤和社會(huì)福利支出總計(jì)268.49億元，其中救災(zāi)支出119.89億元，占比達(dá)到近一半（48.21%）；社會(huì)救濟(jì)福利支出64.39億元，占比只有四分之一左右（25.9%）。⑤數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)《中國(guó)財(cái)政年鑒2002》計(jì)算而得。注：（1）1968-1970年三年數(shù)據(jù)缺失；（2）1977年及以前各年退休費(fèi)包括在撫恤支出中；（3）從1976年起救災(zāi)支出中包括抗震救災(zāi)費(fèi)。

這一時(shí)期，隨著政府對(duì)非政府組織以及民間社會(huì)的管控以及在基層建立起“國(guó)家-單位”和“國(guó)家-集體”制度，民間濟(jì)貧責(zé)任逐步轉(zhuǎn)移到政府，政府承擔(dān)了社會(huì)救助的主要責(zé)任，甚至成為唯一主體，社會(huì)救助責(zé)任開(kāi)始內(nèi)化于政府法定職責(zé)，并開(kāi)始成為公民的一項(xiàng)權(quán)利。①中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議制定的《共同綱領(lǐng)》第34條規(guī)定：“人民政府應(yīng)注意興修水利、防洪抗旱......防止病蟲(chóng)害，救濟(jì)災(zāi)荒?！薄掇r(nóng)村人民公社工作條例》（1962年中國(guó)共產(chǎn)黨第八屆中央委員會(huì)第十次全體會(huì)議通過(guò)）第三十六條規(guī)定：“生產(chǎn)隊(duì)可以從可分配的總收入中，扣留一定數(shù)量的公益金，作為社會(huì)保險(xiǎn)和集體福利事業(yè)的費(fèi)用……”，并規(guī)定“生產(chǎn)隊(duì)對(duì)于生活沒(méi)有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，遭到不幸事故、生活發(fā)生困難的社員，經(jīng)過(guò)社員大會(huì)討論和同意，實(shí)行供給或者給以補(bǔ)助。”第四十四條規(guī)定：“人民公社社員，在社內(nèi)享有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生活福利等方面一切應(yīng)該享受的權(quán)利。人民公社的各級(jí)組織，對(duì)于社員的一切權(quán)利，都必須尊重和保障?！钡沁@種責(zé)任和權(quán)利仍然局限于兜底保障，無(wú)論是受助人數(shù)還是受助水平均處于較低水平。

（三）基本生活保障制度的建立

20世紀(jì)80年代，我國(guó)開(kāi)始在城鎮(zhèn)實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制改革后，城鎮(zhèn)產(chǎn)生大量隱性失業(yè)人員（即下崗人員、冗余人員等）、“工作貧困”群體和就業(yè)不穩(wěn)定人員群體。他們中有一部分人員生活于貧困甚至極端貧困狀態(tài)之中，但又不符合傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)資格條件，由此產(chǎn)生大量社會(huì)問(wèn)題。1993年，上海市改革傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)制度，建立城市最低生活保障制度。這一改革得到中央認(rèn)可，隨后在全國(guó)推廣。與此同時(shí)，在教育產(chǎn)業(yè)化、住房商品化和醫(yī)療私有化改革浪潮下，家庭教育支出、醫(yī)療支出和住房支出大幅增加，中央政府又相繼建立起教育救助制度、住房救助制度、醫(yī)療救助制度，并改革五保供養(yǎng)制度和災(zāi)害救助制度。2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《社會(huì)救助暫行辦法》，確立了包括最低生活保障、臨時(shí)救助、災(zāi)害生活救助、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助、住房救助、就業(yè)救助、教育救助在內(nèi)的社會(huì)救助制度，形成了以基本生活保障為基礎(chǔ)、以專項(xiàng)救助為支柱、以社會(huì)力量參與為補(bǔ)充的社會(huì)救助體系。

2015年，我國(guó)實(shí)施脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略，社會(huì)救助承擔(dān)了兜底保障的責(zé)任。2015年11月29日發(fā)布《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出了“社保兜底脫貧”措施，要求對(duì)建檔立卡中的完全或部分喪失勞動(dòng)能力的貧困人口實(shí)行政策性保障兜底。2018年6月15日發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》將“社會(huì)保障兜底一批”列入“五個(gè)一批”。在上述兩個(gè)文件的指導(dǎo)下，民政部、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于在脫貧攻堅(jiān)三年行動(dòng)中切實(shí)做好社會(huì)救助兜底保障工作的實(shí)施意見(jiàn)》（民發(fā)〔2018〕90號(hào)），明確要求“以應(yīng)保盡保、兜底救助、統(tǒng)籌銜接”為原則，完善農(nóng)村最低生活保障、特困人員救助供養(yǎng)、臨時(shí)救助等制度。為此，各地提高了農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展農(nóng)村最低生活保障對(duì)象和建檔立卡貧困人口臺(tái)賬比對(duì)工作，放寬最低生活保障條件，對(duì)特殊家庭成員按照單人戶納入最低生活保障范圍，將部分未脫貧建檔立卡貧困戶納入農(nóng)村最低生活保障。

這一時(shí)期，社會(huì)救助改革源于經(jīng)濟(jì)改革和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的需要，城市社會(huì)救助定位于經(jīng)濟(jì)改革的配套政策，農(nóng)村社會(huì)救助定位于脫貧攻堅(jiān)的兜底救助，為國(guó)有企業(yè)改革創(chuàng)造了一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境，并為脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的如期完成作出貢獻(xiàn)。社會(huì)救助的兜底定位在某種程度上實(shí)現(xiàn)了最低限度的公民權(quán)利。國(guó)家層面發(fā)布的多項(xiàng)行政法規(guī)，包括《城市居民最低生活保障條例》《社會(huì)救助暫行辦法》，劃分了政府的兜底保障邊界，實(shí)現(xiàn)了憲法規(guī)定的公民接受救濟(jì)的權(quán)利。經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展，基本生活保障制度已成為社會(huì)救助的基礎(chǔ)性制度。從保障人數(shù)看，最低生活保障人數(shù)最高時(shí)超過(guò)7000萬(wàn)人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他社會(huì)救助項(xiàng)目保障的人（次）數(shù)；從經(jīng)費(fèi)支出看，自1994年開(kāi)始，基本生活保障支出首次超過(guò)救災(zāi)支出，隨著最低生活保障制度的全面推廣，基本生活支出快速拉開(kāi)與災(zāi)害生活支出的差距。2017年，城鄉(xiāng)最低生活保障支出1692.3億元，接近災(zāi)害生活支出的11倍；特困人員救助供養(yǎng)支出達(dá)到290.6億元，臨時(shí)救助支出107.7億元。①數(shù)據(jù)來(lái)源：參見(jiàn)《2017 年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》?；旧畋Ｕ系目焖侔l(fā)展也進(jìn)一步夯實(shí)了社會(huì)救助在社會(huì)保障中的基礎(chǔ)性地位（即最后的社會(huì)安全網(wǎng)）。

三、新形勢(shì)下兜底救助面臨的挑戰(zhàn)

經(jīng)過(guò)三十年的改革與發(fā)展，我國(guó)建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的現(xiàn)代社會(huì)救助體系，在保障基本民生、促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。但是隨著貧困形態(tài)發(fā)生變化，社會(huì)救助的基礎(chǔ)性地位受到?jīng)_擊；新冠肺炎的爆發(fā)和持續(xù)流行，為現(xiàn)行應(yīng)急救助體系提出了新課題；實(shí)現(xiàn)共同富裕戰(zhàn)略目標(biāo)的提出，對(duì)社會(huì)救助提出了更高要求。新形勢(shì)下，社會(huì)救助面臨何去何從的問(wèn)題。

（一）貧困形態(tài)變化與基本生活救助制度的弱化

中國(guó)曾是一個(gè)貧困大國(guó)，貧困面廣，貧困程度深。進(jìn)入21世紀(jì)后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力升至世界第二位，人均GDP突破1萬(wàn)美元大關(guān)，整體邁入中等收入國(guó)家行列。同時(shí)，貧困形態(tài)發(fā)生變化，“吃不飽”“穿不暖”的現(xiàn)象基本消滅，相對(duì)貧困成為主要形式。隨著人民生活水平的快速提升，人們對(duì)美好生活的追求日趨強(qiáng)烈，社會(huì)救助需求出現(xiàn)升級(jí)：生活救助需求有所下降，專項(xiàng)救助需求快速上升；現(xiàn)金救助方式的重要性有所下降，服務(wù)救助需求快速上升，情感性救助需求穩(wěn)步增加；社會(huì)救助需求呈現(xiàn)多樣化和個(gè)性化特征。

在新的形勢(shì)下，基于絕對(duì)貧困形態(tài)建構(gòu)起來(lái)的基本生活救助人數(shù)持續(xù)下滑。城鎮(zhèn)自2009年的2345多萬(wàn)人減少到2021年第四季度的737.7萬(wàn)人，平均每年減少130萬(wàn)人以上；農(nóng)村自2013年的5400萬(wàn)人減少到2021年第四季度的3470多萬(wàn)人，平均每年減少240萬(wàn)人。②根據(jù)民政部《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（歷年）計(jì)算得到。目前，全國(guó)城鄉(xiāng)最低生活保障受助率不到3%，其中北京、上海、江蘇、浙江等地區(qū)已跌至1%以下。③根據(jù)民政部《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（歷年）和《民政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（季度）》（歷年）計(jì)算得到。

而以相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，我國(guó)還存在大量低收入家庭。按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的收入五等份劃分，2019年的低收入組和中間偏下收入組共40%家庭戶對(duì)應(yīng)的人口為6.1億人。而根據(jù)學(xué)者的計(jì)算，2020年低收入人口數(shù)量為5.1億人。④李實(shí)等：《中國(guó)收入不平等：發(fā)展、轉(zhuǎn)型和政策》，《北京工商大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第4期。此外，建檔立卡已脫貧人口中還有部分群體的家庭生計(jì)脆弱，自我發(fā)展能力差，面臨較高的返貧風(fēng)險(xiǎn)，尤其是受疫情影響，部分低收入家庭已陷入生存困境之中。但是受社會(huì)救助資格條件的限制，他們當(dāng)中的多數(shù)人無(wú)法被納入社會(huì)救助范圍。與此同時(shí)，隨著社會(huì)救助制度的逐步完善和救助標(biāo)準(zhǔn)的連年增長(zhǎng)，受助對(duì)象的福利水平快速增長(zhǎng)，形成福利的反轉(zhuǎn)，即：低收入家庭的受益水平超過(guò)低收入邊緣家庭，形成新的不公平。另外，部分地區(qū)將教育救助、住房救助、醫(yī)療救助、就業(yè)救助與最低生活保障、特困供養(yǎng)資格掛鉤，進(jìn)一步加劇了“馬太效應(yīng)”，抬高福利懸崖；在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中，各級(jí)政府針對(duì)兜底保障對(duì)象和農(nóng)村建檔立卡戶出臺(tái)了多項(xiàng)保障政策，在脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后，部分政策仍然得以保留（即“脫貧不脫政策”），進(jìn)一步固化了福利懸崖。

（二）新冠肺炎疫情持續(xù)流行與應(yīng)急生活救助乏力

2020年，新冠肺炎的爆發(fā)和持續(xù)疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，農(nóng)民工、個(gè)體經(jīng)商戶、靈活就業(yè)等人群受到嚴(yán)重沖擊，部分中低收入群體因疫情陷入貧困。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，自2020年1月以來(lái)，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率多數(shù)月份維持在5.0%以上，最高達(dá)到6.1%，其中16—24歲年齡段的失業(yè)率接近20%；居民收入增長(zhǎng)放緩，部分季度出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)（2020年第一季度和第二季度）。

新冠肺炎疫情的影響是史無(wú)前例的，它不僅對(duì)國(guó)家應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件提出了新課題，也對(duì)常態(tài)下的生活救助模式造成了沖擊。為應(yīng)對(duì)疫情影響，中央應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組以及相關(guān)部門下發(fā)多個(gè)文件，要求切實(shí)做好疫情防控期間困難群眾的兜底保障工作。各地克服財(cái)政困難，采取多種措施緩解疫情對(duì)低收入群體生活所造成的沖擊，保證農(nóng)村建檔立卡貧困戶如期脫貧，并努力緩解相對(duì)貧困下的城市困難家庭的基本生活。但是，從總體上看，現(xiàn)行社會(huì)救助措施應(yīng)對(duì)如此大規(guī)模的疫情表現(xiàn)乏力。新冠肺炎流行期間，最低生活保障人數(shù)減少的趨勢(shì)未得到改變，甚至有所加快。比較2019年第四季度（新冠肺炎爆發(fā)前）、2020年第四季度和2021年第四季度三個(gè)時(shí)點(diǎn)的數(shù)據(jù)，城市最低生活保障人數(shù)分別為860.5萬(wàn)人、805.3萬(wàn)人和737.7萬(wàn)人，保障人數(shù)穩(wěn)步下降；農(nóng)村最低生活保障人數(shù)分別為3456.1萬(wàn)人、3621.5萬(wàn)人和3474.2萬(wàn)人，2020年雖然有所增加，但是2021年很快出現(xiàn)回落。①數(shù)據(jù)來(lái)源：參見(jiàn)民政部《2019年4季度民政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》《2020年4季度民政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》《2021年4季度民政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》。受到疫情嚴(yán)重影響且長(zhǎng)時(shí)間處于封控狀況的部分城市，最低生活保障人數(shù)也未出現(xiàn)增長(zhǎng)。以武漢為例，疫情爆發(fā)前的2019年最低生活保障83611戶、116888人，疫情爆發(fā)后的2020年，最低生活保障反而減少了4263戶、6330人。②數(shù)據(jù)來(lái)源：武漢市民政局。

從國(guó)外應(yīng)對(duì)疫情的做法看，一些國(guó)家采取了普惠性基本收入（Universal Basic Income）、就業(yè)補(bǔ)貼、失業(yè)補(bǔ)貼等措施應(yīng)對(duì)疫情對(duì)中低收入群體造成的沖擊，擴(kuò)大了社會(huì)救助覆蓋面。世界銀行2020年5月份的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，針對(duì)疫情實(shí)施的社會(huì)救助覆蓋面，馬來(lái)西亞達(dá)到60%，印度和秘魯接近三分之一，阿根廷接近四分之一，菲律賓和哥倫比亞超過(guò)六分之一，泰國(guó)達(dá)到13%。③ILO.Social Protection Responses to the Covid-19 Crisis: Country Responses and Policy Considerations, ILO Brief,Genève, 2020.無(wú)論是與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還是與發(fā)展中國(guó)家相比，中國(guó)社會(huì)救助應(yīng)對(duì)疫情表現(xiàn)乏力。

（三）共同富裕對(duì)社會(huì)救助提出了更高要求

目前，低收入人口與社會(huì)平均收入差距維持較高水平，這給實(shí)現(xiàn)低收入群體共同富裕提出了挑戰(zhàn)。2013-2020年，按五等分劃分的低收入組、中間偏下收入組、中間收入組、中間偏上收入組和高收入組的家庭人均可支配收入分別從4402.4元、9653.7元、15698元、24361.2元和47456.6增長(zhǎng)到7868.8元、16442.7元、26248.9元、41171.7元和80293.8元，年增長(zhǎng)率分別達(dá)到10%、9.4%、9.0%、9.1%和9.2%。盡管低收入組的收入增長(zhǎng)率高于其他家庭組，但是由于增速差距過(guò)小，低收入組與其他收入的差距仍然保持在較高水平。2020年，低收入組與其他收入組的收入差距分別達(dá)到2.09倍、3.34倍、5.23倍和10.2倍，絕對(duì)差距持續(xù)拉大（見(jiàn)表1）。

表1 2013—2020年居民按收入五等份分組的人均可支配收入統(tǒng)計(jì)（元/人）

從總體上看，社會(huì)救助在提升低收入家庭收入方面的作用有待進(jìn)一步提升。以相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)衡量，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)替代率（即最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)占全國(guó)居民人均可支配收入的比），農(nóng)村不到20%，城鎮(zhèn)長(zhǎng)期維持在25%左右。這與OECD國(guó)家所采用的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)（即中位收入的40%、50%、60%）存在較大差距，也低于OECD國(guó)家的社會(huì)救助替代率。由于標(biāo)準(zhǔn)偏低，同時(shí)受到較多資格條件的限制，導(dǎo)致社會(huì)救助受助率偏低。而且，由于受助人數(shù)持續(xù)下降，保障標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)較為緩慢，導(dǎo)致最低生活保障財(cái)政支出增長(zhǎng)過(guò)緩，甚至出現(xiàn)下降，由此也導(dǎo)致社會(huì)救助縮小低收入群體收入差距的作用持續(xù)下降。

另外，社會(huì)救助待遇差距過(guò)大也是低收入群體實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。改革開(kāi)放以后，政府改革社會(huì)救助管理體制，擴(kuò)大了地方政府的撫恤救濟(jì)事權(quán)，增加了地方政府的支出責(zé)任，社會(huì)救助待遇的地區(qū)差距逐步拉大。1999年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《城市居民最低生活保障條例》，明確規(guī)定最低生活保障財(cái)權(quán)和事權(quán)由地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，由此形成幾千個(gè)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的局面，標(biāo)準(zhǔn)之間存在較大差距。近十多年來(lái)，政府持續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體社會(huì)救助建設(shè)，部分省市實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，全國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)救助平均待遇差距有所縮小。但是地區(qū)之間仍然保持較大差距。2012年，地區(qū)間農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的最大差距為3.75倍，城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的最大差距為2.27倍，絕對(duì)差距分別為315.4元和318.71元；到2021年第四季，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的最大差距降為3.41倍，城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的最大差距則上升為2.3倍，而絕對(duì)差距則分別達(dá)到了每人每月828.8元和753.2元。①數(shù)據(jù)來(lái)源：參見(jiàn)民政部《2012年四季度各省社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》《2021年4季度民政統(tǒng)計(jì)分省數(shù)據(jù)》。

四、面向共同富裕的社會(huì)救助改革建議

目前基于兜底保障的社會(huì)救助體系存在受助范圍窄、保障標(biāo)準(zhǔn)低、待遇差距大等問(wèn)題，在提升低收入群體收入、縮小低收入群體收入差距、滿足低收入群體對(duì)美好生活的向往等方面的作用不明顯。在實(shí)現(xiàn)共同富裕的過(guò)程中，需要對(duì)社會(huì)救助理念進(jìn)行調(diào)整，提升社會(huì)救助的分配能力，讓低收入群體逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕。

(一）調(diào)整社會(huì)救助理念

社會(huì)救助作為一種再分配制度，對(duì)提升低收入家庭的收入、促進(jìn)社會(huì)分配公平起到非常重要的作用。尤其是在發(fā)達(dá)的福利國(guó)家中，社會(huì)救助受助水平高，受助面廣，分配作用更為明顯。從社會(huì)救助水平看，瑞士、瑞典、荷蘭、挪威、丹麥的社會(huì)救助的替代率達(dá)到50%及以上；澳大利亞、奧地利、比利時(shí)、加拿大、芬蘭、法國(guó)、德國(guó)、愛(ài)爾蘭、意大利、日本、盧森堡、新西蘭、葡萄牙、美國(guó)部分州的社會(huì)救助替代率約為30%—50%；希臘、西班牙、英國(guó)、美國(guó)部分州的社會(huì)救助替代率為30%以下。②Tony Eardley, "Means Testing for Social Assistance: UK Policy in an International Perspective," in Neil Lunt & Douglas Coyle (eds.), Welfare & Policy: Research Agendas and Issues.Auerbach Publications, Routledge, Taylor &Francis Group, London, 1996, pp.58-78.從受助率看，澳大利亞社會(huì)救助受助率達(dá)到17.8%，加拿大15.1%，新西蘭為25.1%，英國(guó)15.3%，愛(ài)爾蘭為12.4%，美國(guó)食品券為10%，補(bǔ)充收入保障（SSI）為7.5%，其他部分歐洲國(guó)家也有較高的受助率，如丹麥8.3%，芬蘭9.2%，德國(guó)和瑞典均為6.8%;從社會(huì)救助支出看，OECD國(guó)家的平均社會(huì)救助支出占GDP的比重已接近2%，其中新西蘭達(dá)到12.5%，澳大利亞為5.2%，愛(ài)爾蘭為4.3%，英國(guó)3.0%，美國(guó)2.7%，加拿大2%。③Ian Gough, "Social Assistance in OECD Countries," Journal of European Social Policy,1997, 7(1).對(duì)發(fā)展中國(guó)來(lái)說(shuō)，社會(huì)救助則是減貧的重要措施。國(guó)際增長(zhǎng)中心（International Growth Centre）對(duì)123個(gè)發(fā)展中國(guó)家的研究表明，在所有不同形式的社會(huì)保護(hù)和勞動(dòng)方案中，社會(huì)救助是惠及人數(shù)最多的人并使他們擺脫貧困的工具（社會(huì)救助方案惠及27億人，使其中7%的人擺脫貧困）。④Nidhi Parekh and Oriana Bandiera, Do Social Assistance Programmes Reach the Poor? Micro-Evidence from 123 Countries, IGC Growth Brief Series 023, London: International Growth Centre, 2020.

在我國(guó)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的過(guò)程中，農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧政策有效銜接，全國(guó)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)從2012年每人每年2068元提高到2020年5962元，快速提升了低收入家庭的收入水平。但是，社會(huì)救助在縮小收入差距、降低基尼系數(shù)方面的作用并不明顯。⑤蔡萌、岳希明：《中國(guó)社會(huì)保障支出的收入分配效應(yīng)研究》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2018年第1期；李實(shí)、楊穗：《中國(guó)城市最低生活保障政策對(duì)收入分配和貧困的影響作用》，《中國(guó)人口科學(xué)》2009年第5期；陶紀(jì)坤、黎夢(mèng)琴：《農(nóng)村最低生活保障制度的再分配效應(yīng)研究》，《社會(huì)工作》2021年第4期；蒲曉紅、徐咪：《農(nóng)村最低生活保障制度對(duì)農(nóng)村收入分配差距的調(diào)節(jié)效果》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第3期；楊翠迎、馮廣剛，《最低生活保障支出對(duì)縮小居民收入差距效果的實(shí)證研究》，《人口學(xué)刊》2014年第3期。而且，隨著絕對(duì)貧困的逐步消除，社會(huì)救助人數(shù)的持續(xù)下降和社會(huì)救助財(cái)政支出規(guī)模的緩慢增長(zhǎng)（甚至有些年份出現(xiàn)下降），進(jìn)一步弱化了社會(huì)救助的分配功能。為此，在邁向共同富裕的過(guò)程中，需要進(jìn)一步夯實(shí)社會(huì)救助的基礎(chǔ)性地位，提高社會(huì)救助水平，提升社會(huì)救助的分配功能，滿足低收入群體日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的向往。

當(dāng)然，社會(huì)救助的再分配作用應(yīng)該是適度的。既要反對(duì)新自由主義強(qiáng)烈否定制度化的社會(huì)福利、實(shí)行剩余式的社會(huì)福利模式和“最弱意義上的國(guó)家”理論，①羅伯特·諾齊克：《無(wú)政府、國(guó)家與烏托邦》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1991年，第1頁(yè)。也要反對(duì)國(guó)家對(duì)全社會(huì)資源的強(qiáng)力分配，完全依賴于轉(zhuǎn)移支付保障公民的基本生活。可以基于羅爾斯的正義論原則，在肯定和確保每一個(gè)社會(huì)成員的基本權(quán)利及其義務(wù)和機(jī)會(huì)的自由平等的基礎(chǔ)上，對(duì)“社會(huì)的與經(jīng)濟(jì)的不平等”合理性調(diào)節(jié)和再分配，以使社會(huì)和經(jīng)濟(jì)不平等“合乎每個(gè)人的利益”，尤其是要“適合于最少受惠者的最大利益”。②約翰·羅爾斯：《正義論》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988年，第179頁(yè)。市場(chǎng)不能達(dá)致平等，政府可以在分配方面發(fā)揮作用，而實(shí)現(xiàn)再分配的合適方式是收入轉(zhuǎn)移，但是這種轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該是適度的。

（二）社會(huì)救助改革目標(biāo)

基于共同富裕的社會(huì)救助改革應(yīng)達(dá)致以下目標(biāo)。

一是夯實(shí)基本生活救助制度。基本生活保障是社會(huì)保障的重要制度安排，即使在發(fā)達(dá)國(guó)家中，基本生活保障仍然發(fā)揮重要作用。如日本的新生活保護(hù)法已實(shí)施了60多年，其重要地位一直未變；韓國(guó)已邁入發(fā)達(dá)國(guó)家的行列，但是國(guó)民基本生活保護(hù)仍然是福利體系的核心制度；美國(guó)的食品援助計(jì)劃和補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃在保障貧困階層的基本生存方面，仍然發(fā)揮著關(guān)鍵性作用，受助率在各項(xiàng)社會(huì)救助項(xiàng)目中位居前列。目前，我國(guó)已基本消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象，但是仍然存在大量的低收入人口，受到新冠肺炎疫情的影響，部分家庭面臨較為沉重的生存壓力。因此，面向共同富裕的社會(huì)救助改革目標(biāo)之一是夯實(shí)基本生活救助制度。

二是形成分層分類的社會(huì)救助體系。我國(guó)很早就探索了分類社會(huì)救助，早期社會(huì)提出的“鰥寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)”“德有六興”“行九惠之教”成為分類救助的思想基礎(chǔ)。建立最低生活保障制度之后，上述分類救助對(duì)象被整合為最低生活保障對(duì)象，在社會(huì)救助制度逐步完善的過(guò)程，最低生活保障往往成為其他社會(huì)救助項(xiàng)目的認(rèn)定資格，由此導(dǎo)致了福利懸崖效應(yīng)。為了減輕這一現(xiàn)象，部分地區(qū)建立了最低生活保障邊緣線（簡(jiǎn)稱低邊，通常以最低生活保障線的150%為計(jì)算依據(jù)），形成了最低生活保障、低邊兩個(gè)層次的分層救助體系。但是因針對(duì)低邊人群的救助項(xiàng)目偏少，低邊人數(shù)遠(yuǎn)少于最低生活保障人數(shù)，這一分層體系的科學(xué)性有待提升。因此，面向共同富裕的社會(huì)救助改革目標(biāo)是細(xì)化分層社會(huì)救助體系，提升精準(zhǔn)救助水平，滿足低收入群體多元化的救助需求。

三是提升社會(huì)救助的包容性和均等化水平。目前，社會(huì)救助存在較為明確的社會(huì)排斥現(xiàn)象，基于戶籍所在地進(jìn)行申請(qǐng)和救助的制度安排將大量流動(dòng)人口排除在外，基于城鄉(xiāng)分治的社會(huì)救助導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距難以消除，而社會(huì)救助事權(quán)和支出責(zé)任的下移導(dǎo)致了過(guò)多的救助標(biāo)準(zhǔn)，且拉大了地區(qū)差距；另一方面，對(duì)申請(qǐng)者過(guò)于嚴(yán)苛的家計(jì)調(diào)查和資格審核，將貧困邊緣人群排除于救助范圍。為此，面向共同富裕的社會(huì)救助改革目標(biāo)是提升社會(huì)救助的包容性，實(shí)現(xiàn)無(wú)差別的公民受助權(quán)。具體措施包括：整合《城市居民最低生活保障條例》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度通知》，對(duì)基本生活保障進(jìn)行立法，實(shí)現(xiàn)憲法賦予公民的生存保障權(quán)；打破戶籍限制和城鄉(xiāng)壁壘，改變以戶籍地作為申請(qǐng)社會(huì)救助的條件，改為基于居住地（常住地）申請(qǐng)社會(huì)救助，保障公民實(shí)現(xiàn)平等的社會(huì)救助權(quán)；明確國(guó)家保障公民基本生活的責(zé)任邊界和個(gè)體應(yīng)履行的義務(wù)，適當(dāng)平衡權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系。

四是提升低收入家庭自我發(fā)展能力。事物總有它的兩面性，在社會(huì)救助日漸強(qiáng)調(diào)分配正義，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公民權(quán)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)救助的受益水平之時(shí)，也帶來(lái)了另一個(gè)問(wèn)題，即受助對(duì)象對(duì)福利制度的依賴（welfare dependence）。為此，社會(huì)救助改革的一個(gè)重要目標(biāo)是減輕對(duì)福利的依賴，通過(guò)救助達(dá)致自立，并融入社會(huì)。從發(fā)達(dá)國(guó)家的改革措施看，雖然不同的國(guó)家實(shí)施了不同的改革措施，改革的理念和發(fā)展趨勢(shì)卻基本相同，即采取“無(wú)責(zé)任即無(wú)權(quán)利”的積極福利政策，在不削減個(gè)人權(quán)利的同時(shí)，增加個(gè)人義務(wù)，以此鼓勵(lì)形成自立的福利政策氛圍。實(shí)現(xiàn)低收入群體的共同富裕，最關(guān)鍵的措施在于提升低收入群體的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，提升勞動(dòng)參與率，通過(guò)勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)對(duì)美好生活的追求，而社會(huì)救助則在于解決低收入家庭的當(dāng)前困難，助其擺脫發(fā)展困境，實(shí)現(xiàn)家庭的自我發(fā)展。

（三）社會(huì)救助改革措施

一是改革最低生活保障制度，夯實(shí)基本生活保障的基礎(chǔ)性地位。面向共同富裕的社會(huì)救助改革，需要通過(guò)“提標(biāo)”“擴(kuò)面”兩項(xiàng)措施進(jìn)一步夯實(shí)基本生活救助制度。在“提標(biāo)”方面，改進(jìn)絕對(duì)貧困線計(jì)算方法，基于相對(duì)貧困理念，以居民人均可支配收入的一定比例（如30%）為計(jì)算依據(jù)確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，從而較大幅度地提升受助家庭的轉(zhuǎn)移支付水平。在“擴(kuò)面”方面，改變最低生活保障中“兩線合一”的做法，將資格線和救助線分離，將低收入家庭中的殘疾人家庭、撫養(yǎng)未成年人的家庭、贍養(yǎng)老年人的家庭等優(yōu)先納入最低生活保障范圍；改變最低生活保障中無(wú)差別“差額”補(bǔ)助的做法，以家庭結(jié)構(gòu)為基準(zhǔn)，遵循兒童優(yōu)先、強(qiáng)弱有別和積極福利原則，實(shí)行差別化救助，救助標(biāo)準(zhǔn)按家庭等級(jí)發(fā)放。同時(shí)，適應(yīng)疫情防控要求，擴(kuò)大非常態(tài)化下的社會(huì)救助范圍。即從低收入家庭、建檔立卡已脫貧戶、失業(yè)人員、因疫情嚴(yán)重影響生活的家庭等擴(kuò)展到中低收入家庭。根據(jù)疫情影響嚴(yán)重程度，將全國(guó)劃分為疫情影響嚴(yán)重地區(qū)、疫情影響一般地區(qū)和疫情影響輕微地區(qū)，并根據(jù)疫情影響等級(jí)確定受助對(duì)象范圍，在實(shí)行長(zhǎng)時(shí)間靜態(tài)管理的地區(qū)，甚至可以將全體居民納入受助范圍。救助資金由中央政府和地方政府共同分擔(dān)。同時(shí)，積極創(chuàng)新非常態(tài)化下的社會(huì)救助方式，包括：對(duì)最低生活保障家庭給予全額救助，發(fā)放持續(xù)時(shí)間視疫情影響而定；對(duì)農(nóng)村建檔立卡貧困戶和低收入家庭發(fā)放臨時(shí)生活補(bǔ)貼；對(duì)享受殘疾人“兩項(xiàng)補(bǔ)貼”人員發(fā)放臨時(shí)生活補(bǔ)貼；對(duì)困境老年人、殘疾人、困境兒童及其他有需要的困難群眾提供服務(wù)救助，對(duì)受疫情及防疫措施影響的家庭提供實(shí)物救助，對(duì)受封控時(shí)間長(zhǎng)的貧困家庭成員、或因疫情罹患大病、或因遭遇重大變故生活陷入困境的人員提供心理服務(wù)。

二是建立貧困分級(jí)制度，細(xì)化分層救助體系。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家通常根據(jù)收入的一定比例（如中位收入的40%、50%和60%）將貧困劃分赤貧（destitute）、低收入（low income）和貧困風(fēng)險(xiǎn)（at-risk-of-poverty）三個(gè)等級(jí)。赤貧表現(xiàn)為一貧如洗，生存隨時(shí)受到威脅，處于貧困的最底層；低收入表現(xiàn)為收入少或者支出超出收入而導(dǎo)致生活困難，其貧困程度稍緩于赤貧狀況；貧困風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為家庭抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，極易因?yàn)闉?zāi)難性支出陷入貧困境地，其貧困程度稍緩于低收入。我國(guó)在完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)之后，農(nóng)村貧困線也退出歷史舞臺(tái)，此后未建立起全面層面的貧困線。為此，建議根據(jù)貧困形態(tài)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等要素，以全國(guó)中位收入的一定比例（如30%）確定全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)家低收入線；以低收入線的150%和200%，再劃分出相對(duì)貧困線和貧困風(fēng)險(xiǎn)線，形成低收入、相對(duì)貧困和貧困風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)貧困等級(jí)?；谪毨Х旨?jí)制度，對(duì)家庭貧困程度進(jìn)行認(rèn)定，分析不同貧困程度的家庭特征及救助需求，匹配社會(huì)救助資源，形成分層分類的社會(huì)救助體系（見(jiàn)表2）。根據(jù)相對(duì)貧困下低收入群體救助需求的多元化和個(gè)性化發(fā)展趨勢(shì)，建立社會(huì)救助個(gè)案幫扶制度，針對(duì)不同的救助對(duì)象，分析其致貧原因和具體需求，制定不同的救助方案，提供持續(xù)性社會(huì)支持。個(gè)案幫扶的重點(diǎn)對(duì)象包括社會(huì)救助對(duì)象、罹患大病或因遭遇重大變故生活陷入困境的人員、困境老年人、殘疾人、困境兒童及其他有需要的困難群眾，對(duì)其提供經(jīng)濟(jì)救助、心理關(guān)懷、社會(huì)關(guān)系促進(jìn)、生計(jì)發(fā)展、危機(jī)干預(yù)、權(quán)益保護(hù)等服務(wù)。

表2 貧困類型與社會(huì)救助項(xiàng)目的匹配

三是改革社會(huì)救助管理體制，促進(jìn)社會(huì)救助均等化。將基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)收歸國(guó)務(wù)院，由中央政府制定和發(fā)布基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)，?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）級(jí)政府根據(jù)中央公布的標(biāo)準(zhǔn)在規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，省級(jí)以下各級(jí)政府不得再制定當(dāng)?shù)氐幕旧畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)。調(diào)整央地支出責(zé)任，由中央財(cái)政承擔(dān)80%的支出責(zé)任，根據(jù)各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平劃分地方財(cái)政承擔(dān)比例。地方政府承擔(dān)住房救助、失業(yè)救助、醫(yī)療救助、教育救助以及面向特定群體的分類救助的主要財(cái)政責(zé)任和事權(quán)責(zé)任，中央政府給予適當(dāng)補(bǔ)貼。對(duì)于災(zāi)害生活救助，則視災(zāi)害等級(jí)劃分中央和地方責(zé)任。視疫情影響程度劃分新冠肺炎救助央地支出責(zé)任。對(duì)于疫情影響嚴(yán)重的地區(qū)，由中央財(cái)政承擔(dān)主要支出責(zé)任；對(duì)于疫情影響一般的地區(qū)，由中央財(cái)政給予地方補(bǔ)貼；疫情影響輕微的地區(qū)，由地方財(cái)政承擔(dān)主要支出責(zé)任。

四是整合低收入人口幫扶制度，提升受助家庭發(fā)展能力。低收入群體實(shí)現(xiàn)共同富裕，關(guān)鍵在于通過(guò)自身的努力過(guò)上美好的生活，社會(huì)救助的目標(biāo)在于助其脫困，增強(qiáng)家庭抗風(fēng)險(xiǎn)能力，使其能夠做到可持續(xù)發(fā)展。為此，需要采取如下措施：（1）完善社會(huì)保障制度，降低貧困發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)。從社會(huì)保障的視角看，實(shí)現(xiàn)共同富裕的重心在于夯實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利制度，降低貧困發(fā)生率，讓更多的人進(jìn)入到中產(chǎn)階級(jí)的行列。目前的當(dāng)務(wù)之急是大幅度提升城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平，建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，提升醫(yī)療保障水平，完善老年人、殘疾人、兒童福利服務(wù)制度，從而降低貧困發(fā)生率，逐步減輕社會(huì)救助的壓力。（2）平衡就業(yè)與救助的關(guān)系，強(qiáng)化家庭生計(jì)發(fā)展能力。包括：加強(qiáng)人力資本開(kāi)發(fā)，提高低收入群體持續(xù)自我發(fā)展能力；加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，提供持續(xù)性就業(yè)服務(wù)；加強(qiáng)有勞動(dòng)能力的低收入人群的就業(yè)支持及低收入家庭子女教育救助，提高低收入群體持續(xù)自我改善的能力；正確處理就業(yè)與救助的關(guān)系，構(gòu)建正向的就業(yè)激勵(lì)機(jī)制。（3）消除社會(huì)排斥，促進(jìn)低收入群體的社會(huì)融合。構(gòu)建基于社區(qū)的鄰里互助、黨建引領(lǐng)、志愿活動(dòng)等為內(nèi)容的社會(huì)幫扶圈，改進(jìn)服務(wù)方式，建立上門探訪制度，開(kāi)展豐富多彩的文體活動(dòng)，將貧困群體融入社區(qū)之間；組織貧困群體參加志愿服務(wù)、開(kāi)展力所能及的公益活動(dòng)，樹(shù)立貧困群體的責(zé)任觀念；消除制度性障礙，促進(jìn)機(jī)會(huì)平等，讓貧困群體獲得更多的社會(huì)流動(dòng)機(jī)會(huì)。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)很早就產(chǎn)生了“鰥寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)”的思想，在幾千年的發(fā)展過(guò)程中也建立了多項(xiàng)社會(huì)救濟(jì)制度，但受到“救急不救窮”理念的影響，社會(huì)救濟(jì)只能發(fā)揮兜底保障的作用。新中國(guó)成立后，建立起勞動(dòng)福利制度，社會(huì)救濟(jì)邊緣化。20世紀(jì)90年代，我國(guó)逐步建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的現(xiàn)代社會(huì)救助體系，為經(jīng)濟(jì)體制改革和打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)做了重要貢獻(xiàn)。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善和貧困形成的變化，社會(huì)救助受助人數(shù)持續(xù)減少，社會(huì)救助的基礎(chǔ)性地位受到?jīng)_擊。而以相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，我國(guó)還存在數(shù)量龐大的低收入人口；受到疫情持續(xù)流行的影響，部分低收入家庭陷入貧困邊緣境地。而受社會(huì)救助資格條件的限制，部分低收入家庭被排除在社會(huì)救助之外，導(dǎo)致收入群體的社會(huì)排斥感和相對(duì)剝奪感日漸增強(qiáng)。

目前，社會(huì)救助在提升低收入群體收入方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，但是因社會(huì)救助在降低低收入群體與總體人群的收入差距方面發(fā)揮的作用極其有限。面向共同富裕的社會(huì)救助改革，需要改變社會(huì)救助的兜底保障定位，樹(shù)立適度分配理念，通過(guò)夯實(shí)基本生活保障制度、建立分層社會(huì)救助體系、促進(jìn)社會(huì)救助均等化、提升受助家庭發(fā)展能力等措施，建立面向共同富裕的社會(huì)救助體系，為實(shí)現(xiàn)低收入人口的共同富裕做出貢獻(xiàn)。