政府動(dòng)態(tài)績(jī)效管理模式探討

莊 莉

（江蘇大學(xué)，鎮(zhèn)江 212013）

引 言

政府組織已成為復(fù)雜、開放且適應(yīng)性強(qiáng)的系統(tǒng)，通過網(wǎng)絡(luò)和不斷變化的生態(tài)系統(tǒng)化運(yùn)行來實(shí)現(xiàn)其使命，政府公職人員應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的框架內(nèi)行使權(quán)力，解決工作中遇到的各類重大問題。當(dāng)今社會(huì)，技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的變化速度經(jīng)常會(huì)超出政府法規(guī)和政策的應(yīng)變能力，在復(fù)雜多變的公共政策領(lǐng)域，政府人員需要主動(dòng)適應(yīng)技術(shù)挑戰(zhàn)和響應(yīng)社會(huì)需求，基于事實(shí)依據(jù)對(duì)資源、基礎(chǔ)設(shè)施和稅收收入等實(shí)施科學(xué)決策和有效利用。在這樣的背景下，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)如何適應(yīng)公共組織的環(huán)境變化，以確?？沙掷m(xù)可行的運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)模式，并平衡好利益相關(guān)方的需求，是一個(gè)值得探討的問題。此外，還需要明確怎樣才能確保領(lǐng)導(dǎo)者和管理者在正確的時(shí)間擁有正確的數(shù)據(jù)，從而為響應(yīng)性分析和管理決策提供科學(xué)依據(jù)。

本文討論了美國(guó)政府設(shè)計(jì)績(jī)效管理系統(tǒng)所需的關(guān)鍵構(gòu)建模塊，提供了戰(zhàn)略性的和動(dòng)態(tài)的信息源。由于政府組織是一個(gè)復(fù)雜開放的系統(tǒng)，為實(shí)現(xiàn)其使命，績(jī)效管理系統(tǒng)需要利用大數(shù)據(jù)和相關(guān)技術(shù)分析技術(shù)工具來評(píng)估組織是否成功，需要識(shí)別、衡量和監(jiān)測(cè)內(nèi)部活動(dòng)與預(yù)期成果間的聯(lián)系及其成果間的疊加效應(yīng)，需要預(yù)測(cè)、監(jiān)控和應(yīng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)變化，衡量組織行為的特殊情形，促使策略動(dòng)態(tài)積極適應(yīng)生態(tài)系統(tǒng)變化。

一、美國(guó)政府當(dāng)前的績(jī)效管理

美國(guó)政府領(lǐng)導(dǎo)者和管理者在自然的合規(guī)性誘導(dǎo)環(huán)境中管理績(jī)效。美國(guó)國(guó)會(huì)和美國(guó)行政管理和預(yù)算局增加了一些不完全的，甚至是競(jìng)爭(zhēng)性的，對(duì)本已任務(wù)繁重的美國(guó)政府行政和管理人員的管理權(quán)限，運(yùn)用沒有發(fā)展或者驗(yàn)證過的現(xiàn)實(shí)變革理論，指導(dǎo)美國(guó)政府的管理改革。許多績(jī)效管理舉措是由一群專業(yè)人士設(shè)計(jì)的，他們基于狹義的構(gòu)想來衡量績(jī)效管理改革的成功與否，但這對(duì)于美國(guó)政府績(jī)效或公眾對(duì)美國(guó)政府信任程度的影響是微不足道的。改善美國(guó)政府組織的績(jī)效是一項(xiàng)巨大的挑戰(zhàn)，公共部門的績(jī)效管理和評(píng)估存在著一些障礙和缺陷。當(dāng)前盡管聯(lián)邦需要依據(jù)2010年《政府績(jī)效與結(jié)果法案修正案》對(duì)季度數(shù)據(jù)進(jìn)行審查，但因沒有充分利用大數(shù)據(jù)和現(xiàn)代分析工具，也沒有為改進(jìn)流程提供足夠指導(dǎo)以支持一個(gè)有充分證據(jù)支持的動(dòng)態(tài)、及時(shí)的科學(xué)決策過程，因此未能促使整個(gè)美國(guó)政府采用變革性的做法，也就無法產(chǎn)生巨大的創(chuàng)造力。

2018 年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《循證決策基本法案》，美國(guó)行政部門也發(fā)文要求各組織通過美國(guó)行政管理和預(yù)算局備忘錄，將數(shù)據(jù)用于以證據(jù)為依據(jù)的決策。但無論是立法還是執(zhí)行要求，通常都會(huì)產(chǎn)生與各組織以合規(guī)性為導(dǎo)向的相同反應(yīng)。過去十多年間，美國(guó)政府問責(zé)局一直在跟蹤聯(lián)邦組織在決策過程中使用績(jī)效信息的情況，發(fā)現(xiàn)其在實(shí)際操作和持續(xù)改進(jìn)方面很少有進(jìn)一步使用數(shù)據(jù)的行為，而且2007 年以來，績(jī)效信息的使用水平?jīng)]有顯著變化。學(xué)者對(duì)如何改善美國(guó)政府績(jī)效管理提出了很多建議，并在研究中達(dá)成一個(gè)相對(duì)的共識(shí)，即績(jī)效評(píng)估的整體方法要遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于單一觀點(diǎn)所主導(dǎo)的方法。李（Lee）和諾埃爾（Nowell）記錄的績(jī)效評(píng)估框架和馬茨（Martz）研究的評(píng)估組織績(jī)效的績(jī)效模型共同提供了一個(gè)組織應(yīng)關(guān)注的子系統(tǒng)度量要素的相當(dāng)全面的清單。但是，現(xiàn)階段美國(guó)政府績(jī)效管理方法仍有如下局限：①主要關(guān)注一個(gè)或多個(gè)子系統(tǒng)，而不是所有子系統(tǒng)及其在整個(gè)過程中可能產(chǎn)生的績(jī)效價(jià)值的相互作用和新出現(xiàn)的結(jié)果；②缺乏政策和方案對(duì)公共價(jià)值的影響的有關(guān)評(píng)估；③極少系統(tǒng)地衡量組織子系統(tǒng)不同部分運(yùn)行所產(chǎn)生的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)或協(xié)同效應(yīng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響，特別是非預(yù)期的影響；④僅能提供有限的指標(biāo)來評(píng)估一個(gè)組織正在適應(yīng)生態(tài)系統(tǒng)變化的情況；⑤仍傾向于采用更傳統(tǒng)的分析方法來衡量關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，忽視統(tǒng)計(jì)建模、數(shù)據(jù)分析等；⑥不關(guān)心戰(zhàn)略制定及關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)與大數(shù)據(jù)和信息管理間的動(dòng)態(tài)一致性；⑦側(cè)重于對(duì)短期績(jī)效和當(dāng)前活動(dòng)的橫向評(píng)估，不提供對(duì)行為模式的持續(xù)動(dòng)態(tài)識(shí)別或?qū)︻A(yù)期績(jī)效的預(yù)測(cè)性評(píng)估方法。

二、持續(xù)改進(jìn)的美國(guó)政府績(jī)效管理

美國(guó)政府需要一個(gè)中央級(jí)別或大部門級(jí)的知識(shí)經(jīng)紀(jì)人提供重點(diǎn)行政管理、新型知識(shí)數(shù)據(jù)及外部產(chǎn)生的大數(shù)據(jù)。知識(shí)經(jīng)紀(jì)人是技術(shù)嫻熟的專業(yè)人員，與組織領(lǐng)導(dǎo)一起工作，搭建基礎(chǔ)設(shè)施，幫助領(lǐng)導(dǎo)者和高級(jí)管理者提出有關(guān)組織計(jì)劃和政策相關(guān)的問題，監(jiān)督數(shù)據(jù)的收集和生成，為用戶保護(hù)和分析數(shù)據(jù)，提出相關(guān)見解，并為戰(zhàn)略制定和科學(xué)管理提供依據(jù)。本文所描述的知識(shí)經(jīng)紀(jì)人是循證政策制定委員會(huì)首席執(zhí)行官在其報(bào)告《循證政策的承諾》中提出的，之后簽署的《循證決策基本法案》也要求各組織任命首席執(zhí)行官。過去十多年來一些聯(lián)邦組織如勞工部設(shè)立了首席執(zhí)行官，奧巴馬政府的美國(guó)行政管理和預(yù)算局也曾推薦這種做法，但實(shí)際上目前大多數(shù)組織并沒有設(shè)立這樣一個(gè)位于中心的知識(shí)經(jīng)紀(jì)人，即使在擁有首席執(zhí)行官的代理組織中，知識(shí)經(jīng)紀(jì)人的管轄權(quán)也并未擴(kuò)展到所有數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)中，協(xié)同作用因此無法衡量。對(duì)于為何需要設(shè)立這樣一個(gè)中央戰(zhàn)略辦公室，以及它應(yīng)該如何與許多其他主管（如數(shù)據(jù)、績(jī)效改進(jìn)和信息技術(shù)）協(xié)同運(yùn)作，以及如何將這些知識(shí)經(jīng)紀(jì)人置于整個(gè)組織的績(jī)效管理系統(tǒng)中，目前還未有定論。我們認(rèn)為，知識(shí)經(jīng)紀(jì)人應(yīng)擔(dān)任循證戰(zhàn)略、績(jī)效和數(shù)據(jù)管理的首席架構(gòu)師，為大型組織收集和清點(diǎn)數(shù)據(jù)。他們的主要職責(zé)包括：①作為整個(gè)組織數(shù)據(jù)收集工作的中心樞紐，跟蹤所有重要的評(píng)估研究；②參與制定學(xué)習(xí)議程，幫助領(lǐng)導(dǎo)和高級(jí)管理者就其計(jì)劃提出新問題，通過年度整體評(píng)估；③參與確定現(xiàn)有數(shù)據(jù)源，監(jiān)視和度量關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)；④回答領(lǐng)導(dǎo)問題，提供評(píng)估分析，支持循證決策；⑤促進(jìn)數(shù)據(jù)管理和分析人員間的討論，著力實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)提取、集成的標(biāo)準(zhǔn)化和自動(dòng)化；⑥主導(dǎo)設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)采集相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)統(tǒng)計(jì)模型分析，為決策者提供及時(shí)、可靠和準(zhǔn)確的調(diào)查報(bào)告；⑦記錄、利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)，避免重復(fù)收集數(shù)據(jù)；⑧跟蹤關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)和分析流程，提供數(shù)據(jù)庫(kù)和關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)可用的“中央花名冊(cè)”，為長(zhǎng)期學(xué)習(xí)提供資源；⑨為提供工作人員適當(dāng)培訓(xùn)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)科學(xué)利用。

馬茨提供的模型將領(lǐng)導(dǎo)者和管理者的注意力，從他們的組織內(nèi)部轉(zhuǎn)移到他們的組織外部，即一個(gè)更大的生態(tài)系統(tǒng)的組成部分上。這個(gè)生態(tài)系統(tǒng)影響著組織，但反過來也受到組織的影響。李和諾埃爾描述的績(jī)效框架是開放式的，它不僅衡量?jī)?nèi)部績(jī)效，還評(píng)估美國(guó)政府行為對(duì)公共價(jià)值的影響，以及組織行為對(duì)其所處生態(tài)系統(tǒng)的預(yù)期和非預(yù)期后果。

開放系統(tǒng)框架是由知識(shí)經(jīng)紀(jì)人、政府領(lǐng)導(dǎo)者和管理者在中心戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上上精心策劃的，通過更好地協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)和運(yùn)營(yíng)方式，向員工提供所需的技能和工具，提高員工的能力，幫助組織更有效地運(yùn)營(yíng)，將組織文化與期望的使命信息成果結(jié)合起來。開放系統(tǒng)可以通過監(jiān)視相關(guān)外部系統(tǒng)來支持領(lǐng)導(dǎo)決策，該組織的知識(shí)經(jīng)紀(jì)人可以在收集有關(guān)內(nèi)部和外部運(yùn)營(yíng)與系統(tǒng)的數(shù)據(jù)方面進(jìn)行協(xié)調(diào)。此外，許多系統(tǒng)會(huì)影響中介生態(tài)系統(tǒng)中的代理業(yè)務(wù)。為動(dòng)態(tài)適應(yīng)這些系統(tǒng)的變更，代理組織需要預(yù)測(cè)和監(jiān)視其變更的二次結(jié)果，檢測(cè)其正在發(fā)生的變更突發(fā)事件。傳統(tǒng)績(jī)效管理框架與開放系統(tǒng)框架的具體區(qū)別如表1 所示。

表1 傳統(tǒng)績(jī)效管理框架與開放系統(tǒng)框架的比較

三、持續(xù)改進(jìn)的美國(guó)政府績(jī)效管理對(duì)我國(guó)政府的啟示

依法治國(guó)是我國(guó)政府建設(shè)民主、文明、現(xiàn)代化國(guó)家的重要標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)政府在績(jī)效管理上以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和效率為主要價(jià)值取向。近年來盡管國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入等顯性績(jī)效顯著增加，但環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)公平等隱性績(jī)效卻出現(xiàn)了價(jià)值沖突問題，未能成比例顯著上升?；ヂ?lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的出現(xiàn)，使得績(jī)效管理從單一化走向多元化，并演變成常態(tài)化。當(dāng)前國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)面臨結(jié)構(gòu)性矛盾和下行壓力，需進(jìn)一步妥善處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。各地方政府應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際，因地制宜，在創(chuàng)新中科學(xué)實(shí)施績(jī)效管理。持續(xù)改進(jìn)的美國(guó)政府績(jī)效管理模式對(duì)我國(guó)政府科學(xué)施行績(jī)效管理有以下啟示。

（一）加強(qiáng)大數(shù)據(jù)機(jī)制建設(shè)，致力于建立大數(shù)據(jù)分享平臺(tái)

依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》中大數(shù)據(jù)采集、管理方法等實(shí)施細(xì)則，打通政府不同部門間、政府與社會(huì)間的信息溝通渠道，致力于大數(shù)據(jù)信息資源科學(xué)利用價(jià)值最大化。依法建立政府介入的第三方國(guó)家數(shù)據(jù)庫(kù)、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全等制度，促進(jìn)大數(shù)據(jù)良性發(fā)展。明確數(shù)據(jù)采集、加工、查詢責(zé)任，建立數(shù)據(jù)管理流程和機(jī)制，擴(kuò)大數(shù)據(jù)源種類。確立不同領(lǐng)域數(shù)據(jù)采集、格式等技術(shù)規(guī)范，保持?jǐn)?shù)據(jù)持續(xù)動(dòng)態(tài)及時(shí)準(zhǔn)確更新。此外，引導(dǎo)構(gòu)建重視數(shù)據(jù)應(yīng)用的社會(huì)環(huán)境，建全大數(shù)據(jù)保障機(jī)制，建立大數(shù)據(jù)資源共享平臺(tái)，形成全覆蓋、全過程、全方位政府績(jī)效管理模式。

（二）加強(qiáng)公職人員學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，塑造大數(shù)據(jù)管理理念

大數(shù)據(jù)深度融合技術(shù)分析，使得隱性的數(shù)據(jù)線性化，靜態(tài)的數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)化。公職人員必須依靠科學(xué)的數(shù)據(jù)處理技術(shù)，從封閉的自我理念轉(zhuǎn)向開放的共享理念，以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部環(huán)境信息的共享及政府?dāng)?shù)據(jù)信息的逐步公開。公職人員必須加強(qiáng)學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，改變傳統(tǒng)思維模式，建立大數(shù)據(jù)思維與管理理念，并以此為基礎(chǔ)解決問題。

（三）夯實(shí)大數(shù)據(jù)人才基礎(chǔ)，培養(yǎng)知識(shí)經(jīng)紀(jì)人型人才

政府全面預(yù)算績(jī)效管理需要一批掌握大數(shù)據(jù)規(guī)律、精通財(cái)務(wù)管理和擁有計(jì)算機(jī)技術(shù)的知識(shí)經(jīng)紀(jì)人型人才。知識(shí)經(jīng)紀(jì)人在美國(guó)政府動(dòng)態(tài)績(jī)效管理中起到了極其重要的作用，這一角色同樣適用于我國(guó)政府，因此需要重點(diǎn)培養(yǎng)一批擁有一定財(cái)務(wù)知識(shí)和管理經(jīng)驗(yàn)的政府績(jī)效管理人員，形成政府績(jī)效管理的骨干力量，讓大數(shù)據(jù)應(yīng)用能力成為他們的技能標(biāo)配。政府需要利用外部力量，聘請(qǐng)大數(shù)據(jù)領(lǐng)域?qū)＜医M建顧問團(tuán)隊(duì)，做好技術(shù)支持和指導(dǎo)人才培養(yǎng)。此外，應(yīng)將大數(shù)據(jù)技術(shù)納入教育培養(yǎng)體系，培養(yǎng)知識(shí)經(jīng)紀(jì)人型人才，鼓勵(lì)高校設(shè)立相關(guān)跨專業(yè)培養(yǎng)項(xiàng)目，為我國(guó)全面預(yù)算績(jī)效管理和大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略提供復(fù)合型人才。

（四）以公共價(jià)值為基礎(chǔ)，構(gòu)建政府績(jī)效管理框架

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)文化背景不同于美國(guó)，公民參與政府績(jī)效管理的機(jī)制尚未形成。近年來，政績(jī)工程和擾民傷民事件偶有出現(xiàn)，其主要原因在于，部分公職人員盲目追求公共價(jià)值績(jī)效，而且目前國(guó)內(nèi)尚未形成一個(gè)穩(wěn)定的政府績(jī)效管理框架。政府績(jī)效管理應(yīng)當(dāng)理性地反映各方面情況，政府在對(duì)績(jī)效價(jià)值鏈進(jìn)行分析和管理的同時(shí)，應(yīng)加大對(duì)公共資源和權(quán)力的投入，盡可能使政府績(jī)效管理效率最大化。成功的政府績(jī)效管理需要借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，以公共價(jià)值為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)公平效率，做好績(jī)效管理過程與產(chǎn)出的管控，并隨著內(nèi)部流程、價(jià)值內(nèi)涵、環(huán)境變化、宏微觀運(yùn)行機(jī)制的變化而不斷變化，最終形成一個(gè)以生態(tài)系統(tǒng)為導(dǎo)向的協(xié)同政府動(dòng)態(tài)績(jī)效管理的有機(jī)系統(tǒng)。