基于質(zhì)性分析的我國建筑廢棄物政策研究

蔡彬清，楊曉露，張杰輝，張錚燕

(福建工程學(xué)院 管理學(xué)院，福建 福州 350118)

《2022—2027年中國建筑垃圾處理行業(yè)市場調(diào)研及投資戰(zhàn)略規(guī)劃建議報(bào)告》顯示，2020年我國建筑垃圾的數(shù)量達(dá)到23.85億t。我國是建筑大國，目前我國建筑廢棄物的數(shù)量已占城市垃圾總量的30%～40%，而建筑廢棄物的資源化利用率大約僅4%，加強(qiáng)建筑廢棄物的綜合利用已刻不容緩[1]。然而，由于建筑廢棄物綜合治理與利用需要付出較高的額外成本，建筑施工企業(yè)缺乏動(dòng)力來開展相關(guān)活動(dòng)，需要政府適度干預(yù)，因此設(shè)計(jì)合理的政策對建筑廢棄物治理具有重要意義。

從世界范圍看，部分發(fā)達(dá)國家對建筑廢棄物的管控重視程度高，建立了較為完整和成熟的管控體系：美國采用分級利用制度并有效實(shí)現(xiàn)政府倡導(dǎo)、企業(yè)自律、公眾參與；日本出臺詳細(xì)政策，對再生產(chǎn)品制定技術(shù)規(guī)范并積極推進(jìn)獎(jiǎng)勵(lì)性經(jīng)濟(jì)措施；德國采用懲罰性經(jīng)濟(jì)措施，其成熟的行業(yè)協(xié)會(huì)制度更是保證了自愿性政策的有效實(shí)施[2-3]。

在我國，隨著建筑廢棄物對環(huán)境的負(fù)面影響愈發(fā)凸顯，建筑廢棄物治理也越來越被關(guān)注。2003年建設(shè)部發(fā)布《城市建筑垃圾和工程渣土管理規(guī)定》，相關(guān)部門陸續(xù)發(fā)布有關(guān)政策；住建部提出到2025年底，各地區(qū)建筑垃圾減量化工作機(jī)制應(yīng)進(jìn)一步完善。學(xué)者們也從政策工具[4]、政策體系[5]、發(fā)揮自愿性環(huán)境政策作用[6]、分析制度優(yōu)越性和局限性[7]、案例研究[8]等角度對建筑廢棄物相關(guān)政策進(jìn)行研究。

從已有政策和研究看，雖然我國近年已出臺大量有關(guān)建筑廢棄物的政策，但政策關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)、針對性不足，現(xiàn)有研究系統(tǒng)梳理不夠。故本文廣泛收集我國已發(fā)布的建筑廢棄物政策，從政策工具、政策時(shí)間、建筑廢棄物管理階段三個(gè)維度建立政策三維分析模型，并應(yīng)用質(zhì)性分析Nvivo12軟件對2003—2021年間出臺的政策進(jìn)行編碼分析和三個(gè)維度的政策文本獨(dú)立分析、交叉分析，以期全面系統(tǒng)地梳理我國建筑廢棄物政策并提出相關(guān)建議。

1 建筑廢棄物三維政策分析框架

根據(jù)我國建筑廢棄物管理現(xiàn)狀及特點(diǎn)，參考國內(nèi)外專家學(xué)者的研究成果，以政策工具維度為主要研究維度，時(shí)間維度和管理階段維度為輔助維度，對我國建筑廢棄物政策進(jìn)行細(xì)致研究及解讀。

1.1 基于政策工具維度的建筑廢棄物政策分析

建筑廢棄物政策按政府參與程度可分為三類：強(qiáng)制性、激勵(lì)性和自愿性。強(qiáng)制性政策是政府直接參與建筑廢棄物各階段的管控政策，包括法律、行政、規(guī)章制度和方案計(jì)劃等手段；激勵(lì)性政策是政府通過一些間接手段來對建筑廢棄物各階段進(jìn)行管控，包括市場機(jī)制、示范工程、財(cái)政政策和資金支持等，干預(yù)程度相對較低，易于調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，但管控風(fēng)險(xiǎn)增大；自愿性政策是指在沒有政府干預(yù)的前提下企業(yè)的自發(fā)行為、教育培訓(xùn)以及社會(huì)公眾監(jiān)督[9]。

1.2 基于時(shí)間維度的建筑廢棄物政策分析

2010年以前，對建筑廢棄物管理問題的政策和規(guī)范數(shù)量不多。2010年，我國建筑業(yè)總產(chǎn)值增速達(dá)到最高峰，國家印發(fā)了一定數(shù)量針對建筑廢棄物各階段管理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但針對性不強(qiáng)。2015年后，國家大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和建筑業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，在綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)背景下，國家更重視建筑廢棄物問題，出臺了系列政策并積極推進(jìn)試點(diǎn)城市建設(shè)。故此，將建筑廢棄物政策時(shí)間劃分為三段：2010年以前、2010—2014年、2015—2021年。

1.3 基于管理階段維度的建筑廢棄物政策分析

建筑廢棄物政策基于建筑廢棄物各管理階段的特點(diǎn)，以建筑廢棄物的有效管理為導(dǎo)向，明確建筑廢棄物管理的主體責(zé)任和義務(wù)，從而有利于政府各部門制定針對性政策。建筑廢棄物管理包括四個(gè)階段：源頭產(chǎn)生階段、廢棄物運(yùn)輸階段、廢棄物處置階段以及再生利用階段[5，10]。政策文本在這四個(gè)階段所對應(yīng)的內(nèi)容如表1所示。

表1 建筑廢棄物管理階段及其相應(yīng)政策

1.4 政策三維分析模型的建立

對建筑廢棄物的政策工具、政策時(shí)間、建筑廢棄物管理階段進(jìn)行系統(tǒng)梳理和分析，在此基礎(chǔ)上建立政策三維分析模型，如圖1所示。

圖1 建筑廢棄物政策三維分析模型

2 建筑廢棄物政策文本的獲取與編碼

2.1 政策文本的獲取

通過政府各部門官網(wǎng)、北大法寶等媒介，以建筑廢棄物、建筑垃圾和綠色建筑等為關(guān)鍵詞，獲取2003—2021年國家相關(guān)政策文本。剔除已失效的文件、地區(qū)文件和不涉及建筑廢棄物的政策，且以最新修訂的政策文本為準(zhǔn)，最終篩選出55份政策文件并進(jìn)行編號。因篇幅所限，具體政策文件名稱不列出。

2.2 政策文本的編碼

采取人工分析和Nvivo12質(zhì)性分析相結(jié)合的方法，劃分一級節(jié)點(diǎn)以及對應(yīng)的二級節(jié)點(diǎn)，如表2所示。按政策編號-單項(xiàng)文本的順序?qū)?5份政策文本進(jìn)行單位編碼，得到建筑廢棄物政策單項(xiàng)文本編碼，詳見表3。

表2 建筑廢棄物政策一級節(jié)點(diǎn)及二級節(jié)點(diǎn)

表3 建筑廢棄物政策單項(xiàng)文本的編碼

3 建筑廢棄物政策文本分析

3.1 建筑廢棄物政策工具分析

政策響應(yīng)點(diǎn)為節(jié)點(diǎn)的編碼數(shù)，55篇政策文本中強(qiáng)制性政策的響應(yīng)點(diǎn)最多，118個(gè)，占比63%；激勵(lì)性政策響應(yīng)點(diǎn)次之，57個(gè)，占比31%；自愿性政策的響應(yīng)點(diǎn)最少，僅11個(gè)，占比6%，各響應(yīng)點(diǎn)具體如表4所示?？梢?，目前我國建筑廢棄物政策主要是以強(qiáng)制性政策和激勵(lì)性政策為主，政府主導(dǎo)為主，市場調(diào)控為輔，自愿性政策很少。

表4 政策工具分布編碼表

政策的二級響應(yīng)點(diǎn)為一級節(jié)點(diǎn)所對應(yīng)的二級節(jié)點(diǎn)的編碼數(shù)。從二級響應(yīng)點(diǎn)來看，強(qiáng)制性政策的二級響應(yīng)點(diǎn)中方案計(jì)劃和規(guī)章制度占比高達(dá)68%，行政手段和法律規(guī)定占25%，而經(jīng)濟(jì)制度占比最小，只有7%，說明目前政府部門主要通過制定計(jì)劃和規(guī)章對建筑廢棄物管理進(jìn)行干預(yù)。激勵(lì)性政策的二級響應(yīng)點(diǎn)中，鼓勵(lì)使用技術(shù)、產(chǎn)品、材料以及推廣示范工程占比最高，其次是市場機(jī)制調(diào)節(jié)和財(cái)政政策支持，資金支持的政策僅占3%，但資金和財(cái)政支持政策最為企業(yè)關(guān)注，資金和財(cái)政支持度較低則無法充分調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性。與其他兩種政策工具相比，自愿性政策的二級響應(yīng)點(diǎn)種類較少，只有社會(huì)監(jiān)督、教育培訓(xùn)和企業(yè)自發(fā)行為3種，占比分別為50%、40%和10%且響應(yīng)點(diǎn)的個(gè)數(shù)均很少。可見自愿性政策是我國建筑廢棄物政策工具的薄弱方面，對建筑廢棄物有效管理的意識引導(dǎo)不足且未建立完善的社會(huì)監(jiān)督體系，今后應(yīng)補(bǔ)齊政策短板。

3.2 建筑廢棄物政策時(shí)間分析

2010年以前，建筑廢棄物政策出臺數(shù)目較少，2006、2007和2009年均為0，2011—2016年總體上逐年上升，2016年達(dá)到頂峰，政策樣本數(shù)13份。2016年是“十三五”規(guī)劃的開局之年，國家高度重視建筑廢棄物的治理，出臺了較多涉及建筑廢棄物管理的規(guī)劃，2017年后又陸續(xù)出臺了系列具體政策和標(biāo)準(zhǔn)。

從質(zhì)性分析Nvivo12軟件中獲取2010年以前、2010—2014年和2015—2021年三個(gè)時(shí)間段的詞語云，結(jié)果為：2010年前的政策文本中出現(xiàn)頻率較高的詞是“城市、垃圾、建筑、建設(shè)、技術(shù)”，說明2010年以前的政策更多關(guān)注建筑廢棄物源頭產(chǎn)生過程中的技術(shù)和建造措施；2010—2014年間政策文本出現(xiàn)頻率較高的詞語是“利用、建筑、綠色、資源、發(fā)展”，表明這一時(shí)期政策逐漸著眼于綠色建筑、資源再利用以及可持續(xù)發(fā)展；“建設(shè)、發(fā)展、技術(shù)、利用、環(huán)境”是2015—2021年間政策文本的高頻詞，表明近幾年政策不僅關(guān)注工程建設(shè)技術(shù)的發(fā)展，而且越來越關(guān)注資源利用對環(huán)境的影響。政策文本高頻詞的變化反映了我國建筑廢棄物政策轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)，建筑廢棄物政策由早期側(cè)重的技術(shù)和建造領(lǐng)域逐步向建筑廢棄物減量化和資源化利用領(lǐng)域轉(zhuǎn)變。

3.3 建筑廢棄物各階段管理政策分析

以政策文本涵蓋的建筑廢棄物階段為研究內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)：針對建筑廢棄物再生利用階段的政策文本最多，高達(dá)20份，針對源頭產(chǎn)生階段管理的政策文本13份，針對處置階段的政策文本僅4份，但沒有專門針對建筑廢棄物的運(yùn)輸階段的政策文本，同時(shí)涉及兩個(gè)及兩個(gè)以上階段的綜合性政策文本18份。由此可知目前建筑廢棄物政策主要為針對再生利用階段以及涵蓋多個(gè)階段的綜合性政策，運(yùn)輸階段和處置階段較為薄弱。

3.4 政策文本的多維度交叉分析

不同類型政策工具和時(shí)間的交叉分析如表5所示，表中數(shù)字代表政策工具的響應(yīng)點(diǎn)。近年來，強(qiáng)制性政策、激勵(lì)性政策、自愿性政策均呈現(xiàn)逐年增長趨勢，2015—2021年達(dá)到最大數(shù)量。在各時(shí)間階段，強(qiáng)制性政策和激勵(lì)性的政策占主導(dǎo)地位，自愿性的政策文本數(shù)量少，我國建筑廢棄物的政策工具發(fā)展不均衡。我國建筑廢棄物減量及資源化利用仍處于起步階段，建筑廢棄物有效處理技術(shù)較為缺乏，建筑業(yè)從業(yè)人員環(huán)保意識較為薄弱，所以主要以強(qiáng)制性和激勵(lì)性政策為主，政府處于主體地位，今后以市場為主體的建筑廢棄物資源化市場是廢棄物處理的新方向。

表5 各時(shí)期不同類型政策工具的響應(yīng)點(diǎn)分布

對不同類型政策工具和各管理階段做交叉分析，如表6所示，表中數(shù)字代表政策工具的響應(yīng)點(diǎn)，可知建筑廢棄物源頭產(chǎn)生階段和再利用階段均涉及較多的強(qiáng)制性政策，其次是激勵(lì)性政策，自愿性政策很少?？梢娢覈ㄖU棄物政策的著力點(diǎn)主要集中于源頭產(chǎn)生階段及末端產(chǎn)品使用階段，以政府直接或間接參與為主，公眾參與度還不高。我國關(guān)于建筑廢棄物的政策大都為綜合性政策，即對建筑廢棄物多個(gè)階段的管控，且綜合性政策中強(qiáng)制性政策數(shù)目是激勵(lì)性政策的兩倍多。涉及處置階段的專項(xiàng)政策只有4份，且不含激勵(lì)性政策和自愿性政策。可見我國建筑廢棄物政策體系尚不完善，專項(xiàng)政策較為缺乏，未明確規(guī)定建筑廢棄物各相關(guān)主體的職責(zé)，重復(fù)性政策較多。

表6 不同管理階段各類政策工具的響應(yīng)點(diǎn)分布

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

1)從政策工具來看，強(qiáng)制性政策占比最大，其次是激勵(lì)性政策，自愿性政策占比最少。強(qiáng)制性政策以方案計(jì)劃和規(guī)章制度為主，行政手段、法律規(guī)定和經(jīng)濟(jì)制度占比較??；激勵(lì)性政策主要包含三部分，即鼓勵(lì)使用技術(shù)、材料、產(chǎn)品，推廣示范工程，國家資金支持，其中市場機(jī)制調(diào)節(jié)和國家財(cái)政政策占比很小且規(guī)定較為模糊，如2015年出臺的《促進(jìn)綠色建材生產(chǎn)和應(yīng)用行動(dòng)方案》提到研究制定建材下鄉(xiāng)專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼和鋼結(jié)構(gòu)部件生產(chǎn)企業(yè)增值稅優(yōu)惠政策，但并沒有明確說明補(bǔ)貼種類及何種建材能獲得補(bǔ)貼；自愿性政策只包括社會(huì)監(jiān)督、教育培訓(xùn)和企業(yè)自發(fā)行為，均占比很小。我國政策工具中，涉及法律規(guī)定層面的建筑廢棄物政策數(shù)目較少。

2)從政策文本時(shí)間來看，2010年以前政策文本出臺數(shù)量較少，主要關(guān)注建筑廢棄物源頭產(chǎn)生過程中的技術(shù)和建造措施，2011—2016年政策文本出臺數(shù)量逐年增加，開始著眼于綠色建筑、資源再利用以及可持續(xù)發(fā)展，2016年到達(dá)數(shù)量頂峰，2016年后回落，但每年仍出臺一定數(shù)量的政策文本來填補(bǔ)建筑廢棄物管控漏洞。

3)從建筑廢棄物各管理階段來看，建筑廢棄物的專項(xiàng)政策主要集中于建筑物的產(chǎn)生和再生利用階段，針對處置階段的專項(xiàng)政策較少，雖在綜合性政策中提及對運(yùn)輸階段的管理和規(guī)范但缺乏針對運(yùn)輸階段的專項(xiàng)政策，專項(xiàng)法律缺失會(huì)導(dǎo)致政府部門對建筑廢棄物的管控和監(jiān)督不強(qiáng)，甚至存在管控混亂現(xiàn)象。我國政策工具發(fā)展不均衡，自愿性政策明顯不足。

4.2 建議

1)調(diào)整建筑廢棄物相關(guān)政策工具結(jié)構(gòu)體系。適當(dāng)減少強(qiáng)制性政策，降低政府干預(yù)市場的程度，出臺更多的激勵(lì)性政策和自愿性政策。在政府管控的前提下，通過市場機(jī)制和經(jīng)濟(jì)手段加強(qiáng)建筑廢棄物管理，如對實(shí)行建筑廢棄物減量的企業(yè)和建筑廢棄物資源化利用的企業(yè)實(shí)行補(bǔ)貼制度、優(yōu)惠貸款和適當(dāng)免稅等獎(jiǎng)勵(lì)性經(jīng)濟(jì)措施，激發(fā)企業(yè)積極性。同時(shí)逐漸推進(jìn)自愿型政策工具的應(yīng)用，通過宣傳教育、企業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)監(jiān)督等不斷強(qiáng)化建筑廢棄物減量化意識。

2)強(qiáng)化重要或相對薄弱階段與環(huán)節(jié)專項(xiàng)政策的制定與實(shí)施。目前，國家層面雖然沒有出臺關(guān)于建筑廢棄運(yùn)輸?shù)膶ｍ?xiàng)政策，但是北京、金華、重慶等地陸續(xù)出臺了此類專項(xiàng)政策。2017年北京出臺《北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)關(guān)于建筑垃圾運(yùn)輸處置費(fèi)用單獨(dú)列項(xiàng)計(jì)價(jià)的通知》，將建筑垃圾的運(yùn)輸處置費(fèi)在工程造價(jià)中單獨(dú)列項(xiàng)計(jì)價(jià)，并在竣工驗(yàn)收和預(yù)決算審查時(shí)考慮運(yùn)輸處置費(fèi)的使用情況；2018年金華市出臺《金華市建筑垃圾運(yùn)輸服務(wù)企業(yè)管理實(shí)施辦法(試行)》，規(guī)定了運(yùn)輸企業(yè)資質(zhì)、從業(yè)人員和運(yùn)輸車輛的要求、運(yùn)輸企業(yè)服務(wù)考核體系；2020年6月重慶市發(fā)布《建筑垃圾密封運(yùn)輸車輛技術(shù)規(guī)范(試行)》，明確了關(guān)于建筑廢棄物運(yùn)輸車輛的相關(guān)規(guī)定以及智能化運(yùn)輸?shù)囊蟆Ｕ畱?yīng)加強(qiáng)對建筑廢棄物運(yùn)輸階段的重視程度，從運(yùn)輸處置費(fèi)、運(yùn)輸企業(yè)和從業(yè)人員的資質(zhì)、運(yùn)輸車輛等方面，進(jìn)一步加強(qiáng)對建筑廢棄物運(yùn)輸階段的管理和監(jiān)督，并針對此階段出臺更多的專項(xiàng)政策，嚴(yán)禁隨意傾倒建筑廢棄物。

3)針對建筑廢棄物源頭產(chǎn)生階段，在全國范圍內(nèi)政府進(jìn)一步推廣綠色建筑的示范企業(yè)和建筑廢棄物減量化示范工程，從而起示范引導(dǎo)作用。對建筑廢棄物處置和再生利用階段，制定更高要求的技術(shù)規(guī)范和使用標(biāo)準(zhǔn)，積極推進(jìn)施工企業(yè)使用可再生材料、再生產(chǎn)品和先進(jìn)技術(shù)，制定更多對應(yīng)獎(jiǎng)懲措施的鼓勵(lì)性政策，建立完備明確的獎(jiǎng)懲制度。推動(dòng)建筑廢棄物資源化法律制度建設(shè)，從法律層面落實(shí)“誰產(chǎn)生誰負(fù)責(zé)”的原則。

4)適當(dāng)借鑒國外關(guān)于建筑廢棄物管控的有益經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善我國建筑廢棄物相關(guān)政策。如推進(jìn)建筑廢棄物分級回收利用制度，發(fā)揮我國建筑行業(yè)協(xié)會(huì)在建筑廢棄物管理中的積極引導(dǎo)和規(guī)范作用，出臺明確政策使懲罰性經(jīng)濟(jì)措施和獎(jiǎng)勵(lì)性經(jīng)濟(jì)措施均衡發(fā)展，形成政府管控、企業(yè)自愿、社會(huì)監(jiān)督三方相統(tǒng)一的局面。