官員更替、失信懲戒與環(huán)境質(zhì)量

張平淡，弓麗棟

(1.北京師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院,北京 100875；2.中國能源建設(shè)集團(tuán),北京 100022)

一、引言

“晉升錦標(biāo)賽”是洞察和分析我國地方治理的核心依據(jù)和理論基礎(chǔ)①周黎安:《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》,《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。,不僅能較好解釋中國經(jīng)濟(jì)增長現(xiàn)象,還能解釋中國經(jīng)濟(jì)增長所伴生的環(huán)境問題,即地方官員為追求GDP增長而放松環(huán)境規(guī)制要求,注重經(jīng)濟(jì)績效而忽視環(huán)境績效,由此加劇了生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。為遏止“晉升錦標(biāo)賽”“唯GDP論”所帶來的環(huán)境污染,十八大之后中央政府強(qiáng)化了綠色政績考核,擴(kuò)大了生態(tài)環(huán)境績效和環(huán)保類考核指標(biāo),加強(qiáng)了環(huán)境問責(zé)力度,地方官員因環(huán)境治理不力而被問責(zé)、免職的事件頻繁發(fā)生。這在根本上改變了官員激勵(lì)制度②張軍、樊海潮、許志偉等:《GDP增速的結(jié)構(gòu)性下調(diào):官員考核機(jī)制的視角》,《經(jīng)濟(jì)研究》2020年第5期。,壓實(shí)了地方政府的環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任。本文統(tǒng)計(jì),截至2018年9月,黨的十八大以來因生態(tài)環(huán)境問題被免職的地方官員多達(dá)324人次,覆蓋全國23個(gè)省份。地方官員對(duì)轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)事務(wù)負(fù)責(zé),擁有巨大的權(quán)力和影響力。③王賢彬、黃亮雄:《官員更替、政策不確定性及其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)——中國情景10年研究回顧與展望》,《公共管理與政策評(píng)論》2020年第2期。隨著綠色政績考核的落實(shí)和推進(jìn),官員更替之后往往會(huì)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù),強(qiáng)化環(huán)境規(guī)制,勢(shì)必影響環(huán)境質(zhì)量。不少學(xué)者也認(rèn)可官員更替對(duì)環(huán)境質(zhì)量的重要影響。④Gao N,Liang P.,“Fresh Cadres bring Fresh Air?Personnel Turnover,Institutions,and China's Water Pollutions”,Review of Development Economics,2016,20(1),pp.48-61；郭峰、石慶玲:《官員更替、合謀震懾與空氣質(zhì)量的臨時(shí)性改善》,《經(jīng)濟(jì)研究》2017年第7期；張華、唐玨:《官員變更與霧霾污染——來自地級(jí)市的證據(jù)》,《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第5期?，F(xiàn)有文獻(xiàn)討論了官員更替與環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系,但較少深入分析其作用機(jī)制⑤占華:《政策不穩(wěn)定性如何影響環(huán)境污染——基于地市級(jí)官員變更的實(shí)證檢驗(yàn)》,《中國經(jīng)濟(jì)問題》2021年第3期。,無法深刻揭示當(dāng)前地方環(huán)境治理的困境,也就無法闡述地方環(huán)境治理的行為邏輯①周雪光、艾云:《多重邏輯下的制度變遷:一個(gè)分析框架》,《中國社會(huì)科學(xué)》2010年第4期。。官員更替是地方政府環(huán)保行為的強(qiáng)化契機(jī),考察地方官員更替對(duì)地方政府環(huán)保行為的影響及其環(huán)境質(zhì)量改善效果,進(jìn)而探索地方環(huán)境治理行為的內(nèi)在邏輯,是優(yōu)化官員激勵(lì)制度、推動(dòng)綠色發(fā)展所亟需回答并驗(yàn)證的重要問題。

本文以京津冀、長三角、珠三角三地的48個(gè)城市(45個(gè)地級(jí)市和3個(gè)直轄市)以及758家國家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)為研究對(duì)象,基于2015—2017年上述城市環(huán)境保護(hù)部門公布的污染處罰決定書,利用市委書記和環(huán)保局局長更替作為準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn),考察了官員更替對(duì)企業(yè)環(huán)境失信懲戒的影響,結(jié)合官員更替對(duì)環(huán)境質(zhì)量的改善效果,還討論了政治關(guān)聯(lián)的干擾影響。研究發(fā)現(xiàn),官員更替(市委書記更替)提升了對(duì)企業(yè)的環(huán)境失信懲戒,能夠強(qiáng)化地方政府環(huán)保行為,有利于大氣環(huán)境質(zhì)量改善。不過,政治關(guān)聯(lián)表現(xiàn)出顯著的負(fù)向調(diào)節(jié)作用,即相對(duì)而言,擁有政治關(guān)聯(lián)的企業(yè)受到的失信懲戒較少,政治關(guān)聯(lián)具有庇護(hù)效應(yīng),削弱了官員更替對(duì)環(huán)境質(zhì)量的改善作用。本文可能的邊際貢獻(xiàn)如下:(1)提出并實(shí)證了地方環(huán)境治理的行為邏輯,即官員更替提升了對(duì)企業(yè)的環(huán)境失信懲戒,強(qiáng)化了地方政府環(huán)保行為,有利于環(huán)境質(zhì)量改善；(2)在經(jīng)驗(yàn)分析上,將城市面板數(shù)據(jù)與微觀企業(yè)數(shù)據(jù)相結(jié)合,使現(xiàn)有研究進(jìn)一步推進(jìn)到企業(yè)層面,這對(duì)完善地方環(huán)境治理的理論研究進(jìn)行了邊際補(bǔ)充。

二、文獻(xiàn)回顧

考慮到環(huán)境問題所固有的外部性特征,實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏離不開地方政府的行為與作用。大多數(shù)研究認(rèn)為,強(qiáng)激勵(lì)下的地方經(jīng)濟(jì)政策與行為是阻礙環(huán)境質(zhì)量改善的主要因素②張楠、盧洪友:《官員垂直交流與環(huán)境治理——來自中國109個(gè)城市市委書記(市長)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》,《公共管理學(xué)報(bào)》2016年第1期。,脫困辦法在于承認(rèn)地方政府的主觀選擇性③Qian Y,Roland G.,“Federalism and the Soft Budget Constraint”,American Economic Review,1998,88(5),pp.1143-1162.,遵循地方官員對(duì)政治升遷機(jī)會(huì)的關(guān)注④Blanchard O,Shleifer A.,“Federalism with and without political centralization:China versus Russia”,IMF staff papers,2001,48(1),pp.171-179；Easterly W.,“The Elusive Quest for Growth:Economists'Adventures and Misadventures in the Tropics”,Public Choice,2005,30(1),pp.220-222.,將環(huán)境保護(hù)納入官員激勵(lì)制度,強(qiáng)化環(huán)境績效考核,讓地方政府自覺尋找經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的平衡策略⑤張軍、樊海潮、許志偉等:《GDP增速的結(jié)構(gòu)性下調(diào):官員考核機(jī)制的視角》,《經(jīng)濟(jì)研究》2020年第5期。。延續(xù)“晉升錦標(biāo)賽”的理論思路,許多實(shí)證研究將環(huán)境績效引入經(jīng)濟(jì)增長對(duì)官員晉升的模型,發(fā)現(xiàn)環(huán)境治理、環(huán)境績效與官員晉升緊密相關(guān),認(rèn)為環(huán)境質(zhì)量的改善有利于地方官員的晉升。⑥Wu J,Deng Y,Huang J,et al.,“Incentives and Outcomes:China's Environmental Policy”,Social Science Electronic Publishing,2013,9(1),pp.1-41；孫偉增、羅黨論、鄭思齊等:《環(huán)保考核、地方官員晉升與環(huán)境治理——基于2004—2009年中國86個(gè)重點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》,《清華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2014年第4期。既然單純以GDP增長為衡量指標(biāo)的“晉升錦標(biāo)賽”不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù),而生態(tài)環(huán)境績效、環(huán)境質(zhì)量改善能夠影響官員晉升,那么在官員激勵(lì)制度中強(qiáng)化綠色政績考核,將生態(tài)環(huán)境績效和環(huán)境保護(hù)納入官員考核,理應(yīng)有利于環(huán)境質(zhì)量改善。相關(guān)實(shí)證研究也認(rèn)可調(diào)整官員激勵(lì)制度對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極作用。⑦呂凱波:《生態(tài)文明建設(shè)能夠帶來官員晉升嗎?——來自國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的證據(jù)》,《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第2期。

加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù),改善環(huán)境質(zhì)量,對(duì)官員晉升有積極的影響,那么,官員更替往往就是地方政府環(huán)保行為的強(qiáng)化契機(jī),應(yīng)該有利于環(huán)境質(zhì)量改善。不過,現(xiàn)有研究對(duì)官員更替后的環(huán)境治理效應(yīng)并未達(dá)成一致。以黨的十八大召開為界:有研究的樣本期是在此之前,如吳培材和王忠以我國2003—2010年261個(gè)地級(jí)城市為樣本,發(fā)現(xiàn)官員更替在接任官員任期內(nèi)對(duì)轄區(qū)環(huán)境有積極影響；①吳培材、王忠:《官員更替對(duì)城市環(huán)境污染的影響——基于地級(jí)市面板數(shù)據(jù)的分析》,《城市問題》2016年第5期。鐘廷勇、何玲、孫芳城:《政策不確定性、政治關(guān)聯(lián)與企業(yè)環(huán)境治理——來自地方官員變更的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》,《江海學(xué)刊》2019年第6期。Gao和Liang以我國2004—2011年287個(gè)地級(jí)市為對(duì)象,證實(shí)官員更替有助于減少水污染；②Gao N,Liang P.,“Fresh Cadres bring Fresh Air?Personnel Turnover,Institutions,and China's Water Pollutions”,Review of Development Economics,2016,20(1),pp.48-61.潘越等以2006—2013年為樣本期,研究發(fā)現(xiàn)在東部地區(qū)新上任的異地官員,能夠顯著提升地區(qū)環(huán)境質(zhì)量。③潘越、陳秋平、戴亦一:《綠色績效考核與區(qū)域環(huán)境治理——來自官員更替的證據(jù)》,《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第1期。有研究的樣本期是在此之后的,如郭峰和石慶玲以2013—2016年中國160個(gè)城市為樣本,分析認(rèn)為市委書記更替前后對(duì)空氣質(zhì)量指數(shù)的影響并不顯著。④郭峰、石慶玲:《官員更替、合謀震懾與空氣質(zhì)量的臨時(shí)性改善》,《經(jīng)濟(jì)研究》2017年第7期。個(gè)別跨期研究還發(fā)現(xiàn)地市級(jí)官員變更顯著加劇了霧霾污染水平。⑤張華、唐玨:《官員變更與霧霾污染——來自地級(jí)市的證據(jù)》,《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第5期。這些基于中國數(shù)據(jù)的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn),官員更替并不必然改善環(huán)境質(zhì)量。這或許在于,新任官員在崗位適應(yīng)期內(nèi),暫時(shí)忽視了需要長期投入的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作,而為達(dá)成與前任官員不同甚至更為突出的政績而放松環(huán)境規(guī)制,導(dǎo)致轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量下降。為此,學(xué)者們開始進(jìn)一步探索導(dǎo)致上述差異的深層原因,并意識(shí)到政治關(guān)聯(lián)和官員個(gè)體特征的干擾作用。⑥占華:《政策不穩(wěn)定性如何影響環(huán)境污染——基于地市級(jí)官員變更的實(shí)證檢驗(yàn)》,《中國經(jīng)濟(jì)問題》2021年第3期。

官員更替對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善的影響,不但在于官員更替本身,而且受到企業(yè)政治關(guān)聯(lián)、官員個(gè)體特征的影響。為證明自身能力和快速建立權(quán)威,新任官員往往會(huì)打破組織慣性,采取更加積極的環(huán)保行為。于文超等發(fā)現(xiàn)異地調(diào)任的地方政府官員更關(guān)注環(huán)境治理,任期越長、年齡越小的省委書記傾向于出臺(tái)更多環(huán)保法規(guī)；⑦于文超、高楠、龔強(qiáng):《公眾訴求、官員激勵(lì)與地區(qū)環(huán)境治理》,《浙江社會(huì)科學(xué)》2014年第5期。韓超等證實(shí)地方政府環(huán)保行為偏好與官員個(gè)體特征顯著相關(guān),到任年齡小于49歲的官員更傾向于選擇嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制行為；⑧韓超、劉鑫穎、王海:《規(guī)制官員激勵(lì)與行為偏好——獨(dú)立性缺失下環(huán)境規(guī)制失效新解》,《管理世界》2016年第2期。金剛和沈坤榮的分析也認(rèn)為,地方官員年齡越大,更有動(dòng)力推行河長制政策。⑨金剛、沈坤榮:《地方官員晉升激勵(lì)與河長制演進(jìn):基于官員年齡的視角》,《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2019年第4期。顯然,這些研究討論的還是官員個(gè)體特征對(duì)地方政府環(huán)保行為的調(diào)節(jié)影響,未能揭示官員更替之后地方政府環(huán)保行為的調(diào)整和選擇?，F(xiàn)實(shí)中,地方政府在環(huán)境事權(quán)上有廣泛的自由量裁權(quán),政治關(guān)聯(lián)會(huì)顯著削弱環(huán)境規(guī)制的效力。已有研究證實(shí),政治關(guān)聯(lián)能夠降低企業(yè)因環(huán)境違規(guī)而受到的罰款金額、處罰次數(shù)和處罰嚴(yán)厲程度⑩羅喜英、劉偉:《政治關(guān)聯(lián)與企業(yè)環(huán)境違規(guī)處罰:庇護(hù)還是監(jiān)督——來自IPE數(shù)據(jù)庫的證據(jù)》,《山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第10期；雷倩華、羅黨論、王玨:《環(huán)保監(jiān)管、政治關(guān)聯(lián)與企業(yè)價(jià)值——基于中國上市公司的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》,《山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第9期。,從而削弱官員更替所帶來的政策不確定性對(duì)企業(yè)環(huán)境治理的促進(jìn)作用?。特別地,地方官員在與企業(yè)達(dá)成政企合謀的過程中,會(huì)進(jìn)一步放松環(huán)境軟約束,加劇環(huán)境污染。?龍碩、胡軍:《政企合謀視角下的環(huán)境污染:理論與實(shí)證研究》,《財(cái)經(jīng)研究》2014年第10期。此外,地方官員個(gè)體特征作為重要的調(diào)節(jié)變量,可以較好揭示其所面臨的激勵(lì)機(jī)制信息,其年齡、任期、來源、教育背景、性別等自身稟賦都會(huì)對(duì)地方環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量改善產(chǎn)生重要影響。?于文超、高楠、龔強(qiáng):《公眾訴求、官員激勵(lì)與地區(qū)環(huán)境治理》,《浙江社會(huì)科學(xué)》2014年第5期。

大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),壓實(shí)地方政府的環(huán)境治理主體責(zé)任,優(yōu)化官員激勵(lì)制度,強(qiáng)化綠色政績考核,實(shí)質(zhì)是期待地方政府環(huán)保真作為。①張平淡:《地方政府環(huán)保真作為嗎?——基于財(cái)政分權(quán)背景的實(shí)證檢驗(yàn)》,《經(jīng)濟(jì)管理》2018年第8期。從這個(gè)角度看,官員激勵(lì)制度調(diào)整所帶來的官員更替,推動(dòng)了地方政府環(huán)保行為的強(qiáng)化,這是官員影響地方環(huán)境質(zhì)量的作用機(jī)制。從生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)來看,官員更替及官員激勵(lì)制度只是解決了“誰來干”的問題,而破解地方政府的環(huán)境治理困境,更應(yīng)當(dāng)解決地方政府環(huán)保行為“如何干”的問題。為此,本文立足市委書記和環(huán)保局局長的官員更替,考察其對(duì)企業(yè)環(huán)境失信懲戒的影響,探討官員更替對(duì)地方政府環(huán)保行為的影響及其環(huán)境質(zhì)量改善效果,還討論了政治關(guān)聯(lián)的干擾影響,試圖揭示地方環(huán)境治理的行為邏輯。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)樣本選擇

本文選擇2015—2017年京津冀、長三角、珠三角三地的48個(gè)城市及758家國控重點(diǎn)污染監(jiān)控企業(yè)(后文簡稱:國控企業(yè))為研究對(duì)象,城市面板觀測(cè)值共計(jì)144個(gè),企業(yè)面板觀測(cè)值共計(jì)2274個(gè)。具體地,京津冀地區(qū)13個(gè)城市172家國控企業(yè)、長三角地區(qū)25個(gè)城市447家國控企業(yè)、珠三角地區(qū)10個(gè)城市139家國控企業(yè),具體企業(yè)樣本分布詳見表1。

表1 樣本企業(yè)分布

樣本選取基于以下三個(gè)因素:(1)根據(jù)原國家環(huán)境保護(hù)部披露的數(shù)據(jù),國控企業(yè)的產(chǎn)能占全國總量的50%,而污染排放卻占65%以上,是中國工業(yè)污染的主要源頭；(2)京津冀、長三角、珠三角三地是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要集聚區(qū)域,其國控企業(yè)數(shù)量占全國的42%,具有一般代表性；(3)國控企業(yè)的環(huán)境失信懲戒披露存在顯著的地域差異,數(shù)據(jù)顯示,位于上述三個(gè)地區(qū)的披露最為翔實(shí),占總數(shù)的55%,而在中西部等部分地區(qū)尚未完全公開。

(二)識(shí)別策略

(1)官員更替與失信懲戒

為討論官員更替對(duì)地方政府環(huán)保行為的影響,本文采用PSM傾向得分值匹配檢驗(yàn)?zāi)Ｐ?1):

Punishijt為被解釋變量,表示地方政府第t年對(duì)第i市第j企業(yè)的環(huán)境失信懲戒,用以反映地方政府環(huán)保行為,環(huán)境失信懲戒越強(qiáng),說明地方政府強(qiáng)化了環(huán)保行為,更加重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

2013年12月原國家環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合其他三部委發(fā)布了《企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)辦法(試行)》,針對(duì)不同信用等級(jí)的企業(yè)規(guī)定了相應(yīng)的激勵(lì)性措施與約束性措施,構(gòu)建了“守信激勵(lì)、失信懲戒”的環(huán)境保護(hù)機(jī)制。參照尹建華等在該領(lǐng)域的探索性研究,同樣從四個(gè)分項(xiàng)擴(kuò)展指標(biāo)進(jìn)行打分,進(jìn)而加總最終得到環(huán)境失信懲戒的度量。①尹建華、弓麗棟、王森:《失信懲戒與寒蟬效應(yīng)——來自地區(qū)環(huán)保處罰記錄的經(jīng)驗(yàn)分析》,《科研管理》2020年第1期。四個(gè)分項(xiàng)擴(kuò)展指標(biāo)包括:失信主體、失信事實(shí)、懲戒依據(jù)以及懲戒判罰。打分原則依據(jù)的是《企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)方法(試行)》行政處罰與行政命令的分檔標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)據(jù)來源于公眾環(huán)境研究中心網(wǎng)站對(duì)各地環(huán)境保護(hù)部門網(wǎng)站披露的企業(yè)環(huán)境失信懲戒數(shù)據(jù)。

MPCit與EPAit為0-1啞變量,分別表示第t年第i個(gè)城市是否發(fā)生市委書記更替或環(huán)保局局長更替。選擇市委書記作為研究對(duì)象,是因?yàn)槭形瘯浽谖寮?jí)政權(quán)中發(fā)揮著承上啟下的中堅(jiān)作用,能夠影響并制訂轄區(qū)內(nèi)重大政策,對(duì)地區(qū)環(huán)境治理起到至關(guān)重要的作用。②Jones B F,Olken B A.,“Do Leaders Matter?National Leadership and Growth since World War II”,Quarterly Journal of Economics,2005,120(3),pp.835-864.選擇環(huán)保局局長作為研究對(duì)象,則是因?yàn)榈胤江h(huán)保部門承擔(dān)了地方環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理的主要職責(zé),環(huán)保局局長作為分管地方環(huán)保工作的一把手,在黨的十八大以后已成為環(huán)境問責(zé)的“重災(zāi)區(qū)”,常因環(huán)保工作不力而被問責(zé)罷免。同時(shí),為消除現(xiàn)實(shí)中市長更替對(duì)環(huán)保局局長更替潛在溢出效應(yīng),本文在環(huán)保局局長更替的模型(1)中加入了市長更替的控制變量。

a為常數(shù)項(xiàng),εit為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng),μi表示控制地區(qū)i的固定效應(yīng)。

(2)官員更替的環(huán)境治理效應(yīng)

本文采用雙重差分的識(shí)別框架,檢驗(yàn)官員更替對(duì)所在城市大氣環(huán)境質(zhì)量的影響。我們通過構(gòu)建發(fā)生更替的實(shí)驗(yàn)組變量(Treatedit)與更替之后的時(shí)間變量(Postit)的交互項(xiàng),檢驗(yàn)官員更替前后對(duì)所在城市大氣環(huán)境質(zhì)量的變化情況。計(jì)量模型設(shè)定如下:

Yit表示第t年第i個(gè)城市的大氣環(huán)境質(zhì)量,用PM2.5濃度、PM10濃度表征。Treatedit×Postit為自變量,表示發(fā)生官員更替的實(shí)驗(yàn)組與官員更替前后虛擬變量的交乘項(xiàng)。系數(shù)β1為待估系數(shù),代表在控制時(shí)間因素以及地區(qū)因素之后官員更替對(duì)地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的改善效果,是本文的核心指標(biāo)。Xit為一組反映城市環(huán)境狀況的協(xié)變量,包括:SO2排放量、CO濃度、NO2濃度、O3濃度等。τt為年度固定效應(yīng),ωi為城市固定效應(yīng),εijt為殘差項(xiàng)。

與傳統(tǒng)的雙重差分模型不同,本文中各城市發(fā)生地方官員更替的年份并不固定,因而按照多期DID的方法,去掉了變量Treatedit與Postit的單獨(dú)項(xiàng)③Beck T,Levine R,Levkov A.,“Big Bad Banks?The Winners and Losers from Bank Deregulation in the United States”,Journal of Finance,2010,65(5),pp.1637-1667.。

(3)干擾影響

在干擾影響的識(shí)別過程中,本文采用分樣本檢驗(yàn)的方式對(duì)模型(3)中政治關(guān)聯(lián)帶來的庇護(hù)效應(yīng)進(jìn)行識(shí)別:

其中,政治關(guān)聯(lián)采用企業(yè)是否擁有政治關(guān)聯(lián)的0-1啞變量予以測(cè)度,是則記為1,否則為0。在是否擁有政治關(guān)聯(lián)的判斷上,本文界定為滿足以下兩個(gè)條件之一者:(1)企業(yè)高管或?qū)嶋H控制人為現(xiàn)任或曾任政府部門官員；(2)企業(yè)高管或?qū)嶋H控制人為人大代表或政協(xié)委員。④袁建國、后青松、程晨:《企業(yè)政治資源的詛咒效應(yīng)——基于政治關(guān)聯(lián)與企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的考察》,《管理世界》2015年第1期。

模型(1)和模型(3)中的Xijt為其他控制變量。根據(jù)已有文獻(xiàn)⑤尹建華、弓麗棟、王森:《失信懲戒與寒蟬效應(yīng)——來自地區(qū)環(huán)保處罰記錄的經(jīng)驗(yàn)分析》,《科研管理》2020年第1期；許松濤、肖序:《環(huán)境規(guī)制降低了重污染行業(yè)的投資效率嗎?》,《公共管理學(xué)報(bào)》2011年第3期。,本文依次控制了企業(yè)所有權(quán)性質(zhì)、媒體關(guān)注度、企業(yè)信息披露、重污染行業(yè)、企業(yè)年齡以及企業(yè)規(guī)模等特征變量。企業(yè)所有權(quán)性質(zhì)為類別變量,包括國企、私企等。媒體關(guān)注度用媒體曝光次數(shù)取對(duì)數(shù)來刻畫,數(shù)據(jù)來自《中國證券報(bào)》《證券日?qǐng)?bào)》《證券時(shí)報(bào)》以及《上海證券報(bào)》等四大上市公司信息披露的指定權(quán)威報(bào)紙。企業(yè)自愿信息披露,則通過手工檢索自各家企業(yè)的官方網(wǎng)站。重污染行業(yè)為0-1啞變量,按照《上市公司環(huán)保核查行業(yè)分類管理名錄》,將火電等14類行業(yè)作為重污染行業(yè),編碼為1,其余為0。企業(yè)規(guī)模為貼現(xiàn)后的企業(yè)注冊(cè)資本。

(三)數(shù)據(jù)描述

表2為主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)。

表2 主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)

表2顯示,城市之間的大氣環(huán)境質(zhì)量有較大差異,質(zhì)量最優(yōu)的是舟山(2016年,PM2.5=24.410),質(zhì)量最差的是保定(2015年,PM2.5=106.300))。市委書記更替(MPC)的均值為0.290,表明在全樣本中,約有29%市委書記發(fā)生了更替,其中京津冀31%、長三角26%、珠三角35%；環(huán)保局局長更替(EPA)的均值為0.160,表明樣本中約16%的環(huán)保局局長發(fā)生了更替,其中京津冀15%、長三角14%、珠三角22%；失信懲戒的均值為1.900,最大值為8；13%的企業(yè)擁有政治關(guān)聯(lián),國有企業(yè)占比為9%,企業(yè)平均年齡為16.350年,重污染行業(yè)企業(yè)占比為83%。

四、官員更替與失信懲戒

以企業(yè)環(huán)境失信懲戒刻畫地方政府環(huán)保行為,本文綜合采用最近鄰匹配和核密度匹配兩種匹配方法,考察市委書記更替或環(huán)保局局長更替后地方政府環(huán)保行為的調(diào)整。

共同支撐假設(shè)(common support)是傾向得分值匹配的重要前提,這要求實(shí)驗(yàn)組(發(fā)生官員更替)和對(duì)照組(未發(fā)生官員更替)在整體和各個(gè)維度上具有相似性。因此,為保證匹配結(jié)果的可靠性,本文在使用最近鄰匹配和核匹配自助重復(fù)抽樣500次后,匯報(bào)了上述兩種匹配方式的總體平衡性檢驗(yàn)結(jié)果,借此考察地方官員更替對(duì)企業(yè)失信懲戒的平均處理效應(yīng)(ATT,Average Treatment Effect on the Treated)。圖1繪制了最近鄰匹配前后的市委書記更替和環(huán)保局局長更替的平衡性檢驗(yàn),對(duì)比匹配前,匹配后的標(biāo)準(zhǔn)化偏差均控制在了較好水平。

圖2核匹配前后的實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組的核密度分布圖,可以看出,經(jīng)核匹配后實(shí)驗(yàn)組和控制組之間重疊區(qū)域更多,極端值更少,同樣表明匹配較優(yōu)。

圖2 實(shí)驗(yàn)組和控制組核密度匹配前后核密度分布

此外,表3匯報(bào)了官員更替匹配樣本總體平衡性檢驗(yàn)結(jié)果,可以看到市委書記更替與環(huán)保局局長更替在匹配前的樣本偏差均值都較高,匹配后偏差均值顯著下降,且偏差顯著性均由5%顯著變?yōu)椴伙@著。同時(shí),共同支持域參照表顯示,需要剔除的不合格樣本數(shù)為9例,僅占全樣本的3.9%。以上檢驗(yàn)表明兩種匹配方法均較優(yōu)。

表3 官員更替匹配樣本總體平衡性檢驗(yàn)

表4報(bào)告了市委書記更替、環(huán)保局局長更替對(duì)企業(yè)環(huán)境失信懲戒的平均處理效應(yīng)。數(shù)據(jù)顯示,通過兩種匹配方法得到的市委書記更替、環(huán)保局局長更替對(duì)失信懲戒的平均處理效應(yīng)都為正,并在市委書記更替組顯著,其中市委書記更替對(duì)失信懲戒的平均處理效應(yīng)約為0.407(在1%的水平上顯著),環(huán)保局局長更替對(duì)失信懲戒的平均處理效應(yīng)約為0.160(在10%的水平上顯著)。

表4 地方官員更替驅(qū)動(dòng)環(huán)保行為的平均處理效應(yīng)

相關(guān)研究表明,官員更替對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有較大的影響,能夠刺激企業(yè)投資①陳艷艷、羅黨論:《地方官員更替與企業(yè)投資》,《經(jīng)濟(jì)研究》2012年第2期。、擴(kuò)大交通基礎(chǔ)設(shè)施投資②丁從明、劉明、廖藝潔:《官員更替與交通基礎(chǔ)設(shè)施投資——來自中國省級(jí)官員數(shù)據(jù)的證據(jù)》,《財(cái)經(jīng)研究》2015年第4期。,顯著提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)績效。本文實(shí)證認(rèn)為,地方官員更替會(huì)強(qiáng)化對(duì)企業(yè)的環(huán)境失信懲戒,強(qiáng)化了地方政府環(huán)保行為。不過,市委書記更替和環(huán)保局局長更替驅(qū)動(dòng)地方政府環(huán)保行為的顯著性有較大不同,可能的原因是崗位職責(zé)不同。落實(shí)中國特色社會(huì)主義“五位一體”總體布局,貫徹新發(fā)展理念,推動(dòng)綠色發(fā)展,市委書記責(zé)無旁貸,而地方環(huán)保局長更多只是執(zhí)行者。加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè),強(qiáng)化黨政同責(zé),市委書記更替后往往會(huì)強(qiáng)化環(huán)境規(guī)制,勢(shì)必強(qiáng)化失信懲戒,這可能是地方大氣環(huán)境質(zhì)量改善的重要機(jī)制。環(huán)保局局長的更替則未盡然,其嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境規(guī)制作用發(fā)揮往往要置放于地方政府的大政策背景之下。

五、官員更替的環(huán)境治理效應(yīng)

大多數(shù)研究認(rèn)可官員更替對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響,因此,本文以PM2.5和PM10來刻畫大氣環(huán)境質(zhì)量,實(shí)證檢驗(yàn)官員更替的環(huán)境治理效應(yīng)。表5與表6分別匯報(bào)了市委書記更替、環(huán)保局局長更替與城市大氣環(huán)境質(zhì)量的多期DID檢驗(yàn)結(jié)果。數(shù)據(jù)是基于48個(gè)城市2015—2017年平衡面板,由于是多期DID,在模型中未加入Treatedit和Postit兩個(gè)變量,并采取個(gè)體與時(shí)間雙固定。標(biāo)準(zhǔn)誤采用穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤,同時(shí)將同期的SO2、CO、NO2、O3等排放量設(shè)為控制變量。

表5顯示,在采用個(gè)體與時(shí)間雙固定的DID之后,市委書記更替與PM2.5、PM10的估計(jì)系數(shù)均為負(fù),可以認(rèn)為,市委書記更替確實(shí)改善了大氣環(huán)境質(zhì)量。PM10這種較大的顆粒主要來自燃煤煙氣以及施工及運(yùn)輸揚(yáng)塵等①宋紅光、魯磊:《環(huán)境空氣中PM10主要來源解析》,《電子測(cè)試》2013年第10期。,從現(xiàn)實(shí)情況看,其是十八大之后地方環(huán)境治理的主要指標(biāo),因而已經(jīng)得到了較好治理。

表5 市委書記更替與大氣環(huán)境質(zhì)量(多期DID)

表6結(jié)果顯示,在采用個(gè)體與時(shí)間雙固定的DID之后,環(huán)保局局長更替與PM2.5、PM10的系數(shù)均未通過顯著性檢驗(yàn)。這表明在考慮影響大氣環(huán)境質(zhì)量的季節(jié)因素、氣候因素以及其他排放因素之后,環(huán)保局局長更替并未對(duì)所在城市大氣環(huán)境質(zhì)量起到顯著影響。這也就意味著,新任環(huán)保局長上任之后并未顯著提升當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境績效,這與盛明科和李代明的研究結(jié)論一致②盛明科、李代明:《地方生態(tài)治理支出規(guī)模與官員晉升的關(guān)系研究——基于市級(jí)面板數(shù)據(jù)的結(jié)論》,《中國行政管理》2018年第4期。。

表6 環(huán)保局局長更替與大氣環(huán)境質(zhì)量(多期DID)

地方官員更替對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善的影響,不同實(shí)證發(fā)現(xiàn),因環(huán)境要素載體、環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)選擇,地方官員更替對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善的影響存在較大差異,本文也是如此。官員更替是一種常態(tài),或許能夠強(qiáng)化地方政府環(huán)保行為。然而,生態(tài)環(huán)境保護(hù)是久久為功的事情,環(huán)境質(zhì)量改善也不可能一日之功就可達(dá)成。生態(tài)環(huán)境問題歸根結(jié)底是發(fā)展方式和生活方式問題①習(xí)近平:《推動(dòng)我國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階》,《求是》2019年第3期。,不能期待通過嚴(yán)格考核問責(zé)、強(qiáng)化綠色政績考核就可以一蹴而就。要把握生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)在規(guī)律,要遵循環(huán)境質(zhì)量改善的客觀現(xiàn)實(shí),大力推動(dòng)綠色發(fā)展,防止行政手段暫時(shí)有效而之后出現(xiàn)報(bào)復(fù)性反彈。②石慶玲、郭峰、陳詩一:《霧霾治理中的“政治性藍(lán)天”——來自中國地方“兩會(huì)”的證據(jù)》,《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2016年第5期。

六、政治關(guān)聯(lián)的干擾影響

不少研究(包括本研究)認(rèn)為,雖然壓實(shí)地方政府生態(tài)環(huán)保主體責(zé)任有利于環(huán)境質(zhì)量改善,但是政治關(guān)聯(lián)會(huì)對(duì)地方政府的自由量裁產(chǎn)生影響。③江偉、李斌:《制度環(huán)境、國有產(chǎn)權(quán)與銀行差別貸款》,《金融研究》2006年第11期；聶輝華、李金波:《政企合謀與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》,《經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)》2007年第1期。具體的,市委書記更替會(huì)顯著強(qiáng)化對(duì)企業(yè)的失信懲戒,但這一影響在有政治關(guān)聯(lián)的企業(yè)和無政治關(guān)聯(lián)的企業(yè)中可能存在顯著差異。

本文采取分樣本回歸的方式,對(duì)有政治關(guān)聯(lián)和無政治關(guān)聯(lián)的企業(yè)進(jìn)行考察。表7顯示,第(1)列和第(2)列在有政治關(guān)聯(lián)的企業(yè)樣本中,市委書記更替對(duì)企業(yè)失信懲戒系數(shù)為負(fù),且未通過顯著性檢驗(yàn)；第(3)列與第(4)列在沒有政治關(guān)聯(lián)的企業(yè)樣本中,二者系數(shù)為正,且在5%—10%水平上顯著。以上發(fā)現(xiàn)說明,市委書記更替對(duì)企業(yè)失信懲戒的影響主要集中在無政治關(guān)聯(lián)的企業(yè)中?？赡艿脑蚴钦钨Y源可以作為法外補(bǔ)償機(jī)制,幫助企業(yè)爭取各種資源④Faccio M.,“Politically Connected Firms”,American Economic Review,2006,96(1),pp.369-386.,有效降低地方環(huán)保部門的監(jiān)管懲戒,為污染企業(yè)提供庇護(hù)效應(yīng)⑤Claessens S,Feijen E,Laeven L.,“Political connections and preferential access to finance:The role of campaign contributions”,Journal of Financial Economics,2008,88(3),pp.554-580.。此外,地方環(huán)保部門和司法部門可能因政府官員的介入而喪失獨(dú)立性⑥Blackman A,Kildegaard A.,“Clean technological change in developing-country industrial clusters:Mexican leather tanning”,Environmental Economics&Policy Studies,2010,12(3),pp.115-132.,導(dǎo)致對(duì)污染企業(yè)的監(jiān)管懲戒失效。

表7 庇護(hù)效應(yīng)的考察

為進(jìn)一步檢驗(yàn)上述差異是否在統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上顯著,本文通過bootstrap法計(jì)算無政治關(guān)聯(lián)組和有政治關(guān)聯(lián)組中,解釋變量Treated×Post-MPC回歸系數(shù)差異的顯著性水平①連玉君、彭方平、蘇治:《融資約束與流動(dòng)性管理行為》,《金融研究》2010年第10期。。表8顯示,兩組之間的系數(shù)存在顯著差異,經(jīng)驗(yàn)P值為0.000,顯示在1%水平上拒絕了原假設(shè),這表明有無政治關(guān)聯(lián)對(duì)企業(yè)的失信懲戒會(huì)產(chǎn)生顯著影響。

政治關(guān)聯(lián)會(huì)對(duì)政府行為會(huì)產(chǎn)生干擾,在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域也是如此。以上檢驗(yàn)證實(shí),政治關(guān)聯(lián)對(duì)企業(yè)失信懲戒有庇護(hù)效應(yīng),政治關(guān)聯(lián)對(duì)官員更替推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量改善的作用機(jī)制和效果有干擾,掩蓋了部分污染。

七、結(jié)論與啟示

在中國,地方官員激勵(lì)制度影響制度安排和權(quán)力配置,地方政府擁有管理轄區(qū)事務(wù)的財(cái)權(quán)和事權(quán),而中央政府擁有察舉和選任地方官員的絕對(duì)權(quán)威,可以通過官員更替來推動(dòng)推進(jìn)制度變遷。②Chen Y,Li H,Zhou L.,“Relative performance evaluation and the turnover of provincial and the turnover of provincial leaders in China”,Economics Letters,2005,88(9),pp.421-425.這種“晉升錦標(biāo)賽”是理解改革開放以來中國經(jīng)濟(jì)快速增長的重要原因③周業(yè)安:《地方政府競爭與經(jīng)濟(jì)增長》,《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第1期。,也是理解中國模式的關(guān)鍵④趙靜、陳玲、薛瀾:《地方政府的角色原型、利益選擇和行為差異——一項(xiàng)基于政策過程研究的地方政府理論》,《管理世界》2013年第2期。。同樣,地方環(huán)境治理的行為邏輯,也是破解當(dāng)前環(huán)境治理困境的關(guān)鍵。生態(tài)環(huán)境是公共資源,環(huán)境質(zhì)量是公共產(chǎn)品,地方政府對(duì)轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),環(huán)境保護(hù)還具有很強(qiáng)的外溢性。根據(jù)政策取向和目標(biāo)需要來調(diào)整地方官員激勵(lì)制度,找到經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明高水平建設(shè)的協(xié)同融合之道,激勵(lì)地方政府提供更多更好的公共產(chǎn)品,具有非常重要的普遍性意義。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展伴生了環(huán)境污染,而“晉升錦標(biāo)賽”助漲了地方環(huán)境治理的不完全執(zhí)行,為此,黨的十八大之后提出要加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。相應(yīng)地,2013年對(duì)官員激勵(lì)制度進(jìn)行了根本性調(diào)整,將生態(tài)環(huán)境績效和環(huán)境保護(hù)納入官員考核評(píng)價(jià)的主要指標(biāo),并加大考核權(quán)重,強(qiáng)化了綠色政績考核,而且涉及生態(tài)環(huán)保的黨內(nèi)法規(guī)取得了重大進(jìn)展,生態(tài)文明制度不斷健全,生態(tài)環(huán)境治理能力和體系現(xiàn)代化不斷推進(jìn)。有良法,自可期待善治,不過,良法只是善治的充分條件,還需要揭示良法促成善治的作用機(jī)制。

充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國社會(huì)主義制度能夠集中力量辦大事的政治優(yōu)勢(shì),把中國制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能,推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化,還需要深入揭示地方環(huán)境治理的行為邏輯。用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境,需要地方政府環(huán)保真作為。地方官員更替是官員激勵(lì)考核的重要節(jié)點(diǎn),是地方政府環(huán)保行為的強(qiáng)化契機(jī),考察地方官員更替推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量改善的作用機(jī)制,就是良法保障善冶、良法促成善治的內(nèi)在邏輯。鑒此,本文以2015—2017年京津冀、長三角、珠三角三地48個(gè)城市及758家國家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)為研究對(duì)象,基于上述城市環(huán)境保護(hù)部門公布的污染處罰決定書,利用市委書記和環(huán)保局局長更替作為準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn),檢驗(yàn)了官員更替對(duì)地方政府環(huán)保行為的影響及其環(huán)境質(zhì)量改善效果,還進(jìn)一步討論了政治關(guān)聯(lián)的干擾影響。研究發(fā)現(xiàn),市委書記更替提升了對(duì)企業(yè)的失信懲戒,能夠強(qiáng)化地方政府環(huán)保行為,有利于大氣環(huán)境質(zhì)量改善。不過,政治關(guān)聯(lián)具有顯著的庇護(hù)效應(yīng),即相對(duì)于其他企業(yè),擁有政治關(guān)聯(lián)的企業(yè)受到的失信懲戒較小,政治關(guān)聯(lián)削弱了官員更替推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量改善的作用機(jī)制和效果。

本文具有重要的實(shí)踐意義和政策啟示:(1)充分發(fā)揮官員激勵(lì)制度對(duì)地方政府環(huán)保行為的指引作用。地方黨委是地方環(huán)境治理的責(zé)任主體,官員考核制度是揭示地方環(huán)境治理行為的重要載體,嚴(yán)格用制度管權(quán)治吏,發(fā)揮官員激勵(lì)制度對(duì)地方政府環(huán)保行為的指引作用,進(jìn)一步壓實(shí)地方黨委的生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任,確實(shí)提升環(huán)境治理意愿。(2)鼓勵(lì)地方環(huán)境治理的創(chuàng)造性執(zhí)行。生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成效,關(guān)鍵是執(zhí)行,尤其是地方政府的創(chuàng)造性執(zhí)行,自上而下的壓力傳遞,上下一般粗,左右一般齊,只會(huì)形成政策的輸出而不會(huì)有環(huán)境質(zhì)量改善的效果。地方政府中戰(zhàn)略性群體的能動(dòng)作用往往能夠創(chuàng)造性執(zhí)行,這就要厘清戰(zhàn)略性群體的各自職責(zé),讓宏觀政策制定者去指引,推動(dòng)制度建設(shè)和法律法規(guī)完善,讓具體執(zhí)行者去落實(shí),確保不走樣和不走形,確實(shí)發(fā)揮政策、制度和法律的預(yù)期效果。(3)嚴(yán)格且中性地落實(shí)污染者的環(huán)境治理主體責(zé)任。防范環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的政企合謀,避免政治關(guān)聯(lián)對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行的干擾影響,不能讓污染有所掩蓋,不能讓執(zhí)法有所選擇。