北京市城市生活垃圾分類政企合作機(jī)制

文/張鴻穎 呂維霞

（對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)政府管理學(xué)院 北京 100029）

一、研究背景

近年來(lái)，隨著垃圾的逐漸增長(zhǎng)，與之而來(lái)的環(huán)境隱患愈發(fā)凸顯，對(duì)此，國(guó)家逐漸在各地開(kāi)展了垃圾分類治理的探索性實(shí)踐。垃圾治理的目標(biāo)在于“資源化”與“減量化”，而生活垃圾則是這兩種途徑的關(guān)鍵要素。自2000年起在全國(guó)部分城市推行的垃圾分類工作效果并不明顯，而在電商時(shí)代，物流產(chǎn)業(yè)迅速崛起，生活垃圾收運(yùn)、處理面臨的局勢(shì)更為嚴(yán)峻。故本研究以北京市為例，探究城市生活垃圾治理中政企間合作關(guān)系，并從微觀角度深入剖析內(nèi)在機(jī)制運(yùn)作原理，以期為政府與企業(yè)加強(qiáng)合作予以一定的參考。在理論層面上，通過(guò)深入剖析政企合作機(jī)制的內(nèi)在原理與運(yùn)作方式，有助于清晰界定政府與企業(yè)各自職責(zé)范圍，使政府、企業(yè)更加明確自身在垃圾治理中承擔(dān)的使命與應(yīng)盡的義務(wù)，能夠促進(jìn)垃圾分類治理工作更加明細(xì)化、科學(xué)化；在實(shí)踐層面上，通過(guò)從政府與企業(yè)的視角闡述互動(dòng)機(jī)制，能從微觀視角對(duì)政府部門(mén)完善激勵(lì)、監(jiān)督等工作提供參考，對(duì)提高企業(yè)參與垃圾治理工作的有效性提出對(duì)策建議。

二、北京市城市生活垃圾治理政企合作現(xiàn)狀分析

2022年1月，本研究關(guān)于北京市垃圾分類治理政企合作機(jī)制現(xiàn)狀采用線上調(diào)查問(wèn)卷的形式進(jìn)行調(diào)研，設(shè)計(jì)并發(fā)放了關(guān)于北京市垃圾分類工作現(xiàn)狀調(diào)研的調(diào)查問(wèn)卷350份，涉及北京市11個(gè)區(qū)，70多個(gè)社區(qū)，有效回收問(wèn)卷336份，有效回收率96.0%，調(diào)研問(wèn)題如表1所示。

表1 調(diào)研問(wèn)題

調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，在Q13a問(wèn)題中關(guān)于小區(qū)物業(yè)公司是否承擔(dān)起了垃圾分類、運(yùn)輸?shù)呢?zé)任，如表2所示，大多數(shù)居民持同意的意見(jiàn)，百分比為46.1%，32.7%的居民持“一般”意見(jiàn)，21.1%的居民持不同意意見(jiàn)。

表2 Q13a問(wèn)項(xiàng)調(diào)研數(shù)據(jù)

在Q13b關(guān)于網(wǎng)上垃圾回收公司是否能幫助解決資源再利用的問(wèn)題，如表3所示，46.1%的居民持支持意見(jiàn)，持“一般”意見(jiàn)的居民占37.2%，持不同意意見(jiàn)的居民占16.7%。

表3 Q13b問(wèn)項(xiàng)調(diào)研數(shù)據(jù)

在Q16a關(guān)于物業(yè)公司是否負(fù)責(zé)居民所在小區(qū)廚余垃圾的分揀以及其他垃圾的收集、運(yùn)輸，調(diào)研數(shù)據(jù)顯示226位居民持同意意見(jiàn)，占比67.26%，110位 居民持相反意見(jiàn)，占比32.74%。在Q16b關(guān)于所居住的小區(qū)廚余垃圾是否有專門(mén)的垃圾運(yùn)輸車輛，69.05%的居民持同意意見(jiàn)，為232人，30.95%的居民持反對(duì)意見(jiàn)，為104人。在Q16c關(guān)于居民是否知道垃圾治理的各個(gè)環(huán)節(jié)都是政府與企業(yè)合作處理，超過(guò)半數(shù)的居民回答“是”，占比為56.25%。在Q16d關(guān)于居民是否聽(tīng)說(shuō)過(guò)廢舊物資源循環(huán)利用網(wǎng)絡(luò)體系問(wèn)題中，調(diào)研數(shù)據(jù)顯示有52.98%居民聽(tīng)說(shuō)過(guò)，47.02%居民沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)。在Q17關(guān)于居民認(rèn)為政府與企業(yè)是以何種模式進(jìn)行合作的問(wèn)題中，調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，在回答問(wèn)題的110份樣本中，30.91%的居民表示不清楚，23.64%的居民回答為PPP、BOT或外包模式，其他答案則包括特許經(jīng)營(yíng)、政府主導(dǎo)、合作共贏等模式。

根據(jù)以上數(shù)據(jù)可看出，大多數(shù)北京市居民認(rèn)為物業(yè)公司承擔(dān)起了垃圾分類、運(yùn)輸?shù)呢?zé)任，并認(rèn)同網(wǎng)上垃圾回收公司能解決資源回收利用問(wèn)題，同時(shí)也對(duì)生活垃圾分類政企合作的模式較為了解，因此可看出北京市生活垃圾治理政府與企業(yè)間的合作已較為廣泛，物業(yè)公司、資源回收企業(yè)等與政府間建立起了緊密的聯(lián)系，在垃圾分類的收集、清運(yùn)、二次分揀、焚燒和填埋等“生命周期”環(huán)節(jié)為居民提供個(gè)性化服務(wù)。政企間合作共贏的理念已深入人心，廣大居民群眾在政府的宣傳引導(dǎo)下積極響應(yīng)企業(yè)的垃圾分類工作，政府充分發(fā)揮了引導(dǎo)者、監(jiān)管者的作用，激勵(lì)與監(jiān)督雙管齊下，企業(yè)能有效彌補(bǔ)政府失靈、高效配置優(yōu)質(zhì)資源，營(yíng)造了一個(gè)政府、企業(yè)、社會(huì)三者的良性互動(dòng)局面。

三、北京市城市生活垃圾分類政企合作機(jī)制

在北京市垃圾治理過(guò)程中，政府與企業(yè)間建立起了集激勵(lì)、監(jiān)督、溝通三位一體的合作治理機(jī)制，如圖1所示，政府擔(dān)任起了激勵(lì)者與監(jiān)督者的角色，以政策、資金、福利等形式向參與垃圾治理過(guò)程的企業(yè)予以激勵(lì)，并以法律法規(guī)、數(shù)據(jù)監(jiān)督等形式對(duì)參與垃圾治理的企業(yè)設(shè)立嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)線上與線下的溝通行為貫穿于激勵(lì)與監(jiān)督行為中，在政府與企業(yè)間建立起了高效友好的合作互動(dòng)機(jī)制。企業(yè)則作為被激勵(lì)者與被監(jiān)督者的角色，在垃圾分類治理的不同環(huán)節(jié)對(duì)垃圾治理做出貢獻(xiàn)，在政策支持、資金支持、信息共享、互惠互信的策略下增強(qiáng)政企合作，實(shí)現(xiàn)了“1＋1＞2”的治理目標(biāo) 。在政府與企業(yè)的雙向垃圾分類合作治理互動(dòng)下，政府作為引導(dǎo)者與管理者，對(duì)雙方職責(zé)進(jìn)行了明確的界定，政府需履行相應(yīng)的責(zé)任，企業(yè)也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起應(yīng)負(fù)的義務(wù)，雙方之間的信任與滿意度影響著政企合作機(jī)制的效果。二者對(duì)于垃圾治理目標(biāo)的一致性使得合作活動(dòng)形成了一個(gè)循環(huán)往復(fù)的閉環(huán)機(jī)制，多元的合作路徑是政府與企業(yè)建立深度合作的多元策略選擇，在互惠互信的合作氛圍中建立起了良好的垃圾分類互動(dòng)，有效推進(jìn)了垃圾分類治理工作。

圖1 北京市城市生活垃圾分類政企合作機(jī)制

1.激勵(lì)機(jī)制

政府通過(guò)優(yōu)惠政策、資金支持、福利激勵(lì)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等方式激勵(lì)企業(yè)積極參與到垃圾治理工作中。為加強(qiáng)企業(yè)在垃圾治理中的執(zhí)行作用及環(huán)保設(shè)備的投入，政府出臺(tái)了多項(xiàng)政府與企業(yè)合作治理的鼓勵(lì)政策，包括政府稅收優(yōu)惠、政府獎(jiǎng)勵(lì)政策等大力扶持參與垃圾治理企業(yè)和科技發(fā)展。政府可通過(guò)“服務(wù)購(gòu)買”的形式與企業(yè)間達(dá)成垃圾治理的合作，當(dāng)前大部分垃圾議題NGO由于依賴單一的資金來(lái)源且尚處于成長(zhǎng)階段，因此開(kāi)展垃圾分類治理工作主要存在“資金不足”的問(wèn)題。因此在大力的資金支持下，專業(yè)組織以專業(yè)的技術(shù)、人力物力開(kāi)展垃圾分類處理事項(xiàng)，通過(guò)服務(wù)付費(fèi)的方式與企業(yè)建立起長(zhǎng)期有效的合作機(jī)制。在政企協(xié)同治理垃圾問(wèn)題的過(guò)程中，技術(shù)是核心的手段，在垃圾處理的下游鏈條中，企業(yè)垃圾處理的先進(jìn)技術(shù)能力可以降低垃圾處理成本，提高垃圾處理的效率，因此相關(guān)處理技術(shù)的開(kāi)發(fā)將在合作中占據(jù)重要的角色。政府可為企業(yè)進(jìn)行相關(guān)技術(shù)開(kāi)發(fā)提供平臺(tái)，進(jìn)行相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的開(kāi)發(fā)與建設(shè)，并通過(guò)行政手段給予企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)，刺激企業(yè)的積極性。政府還可以與企業(yè)、高校等其他科研機(jī)構(gòu)建立合作機(jī)構(gòu)，共同開(kāi)發(fā)新技術(shù)。通過(guò)技術(shù)的開(kāi)發(fā)，在垃圾處理的下游鏈條中企業(yè)可提高垃圾處理的具體能力，并降低垃圾處理成本，提高垃圾處理的效率，促進(jìn)垃圾處理問(wèn)題的妥善解決。此外，政府還可通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)、表彰、積分等方式，鼓勵(lì)單位和個(gè)人開(kāi)展生活垃圾減量和分類。

2.監(jiān)督機(jī)制

如圖2所示，在垃圾的收集分類、運(yùn)輸環(huán)節(jié)，北京市政府出臺(tái)了若干針對(duì)垃圾分類的政策條例以提供法律保障，依法推進(jìn)了生活垃圾強(qiáng)制分類。同時(shí)北京市政府對(duì)參與垃圾分類處理的企業(yè)及時(shí)追蹤，規(guī)定需建立生活垃圾臺(tái)賬，記錄生活垃圾收運(yùn)情況，并向區(qū)城市管理部門(mén)報(bào)告。在垃圾的終端處理環(huán)節(jié)，北京市政府則通過(guò)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、線上監(jiān)督、嚴(yán)格考評(píng)、公開(kāi)數(shù)據(jù)等對(duì)企業(yè)開(kāi)展監(jiān)督管理。政府對(duì)于再生資源回收提出了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與管理規(guī)范，按照規(guī)定處置生活垃圾處理過(guò)程中產(chǎn)生的污水、廢氣、廢渣、粉塵等。從事處理生活垃圾的企業(yè)需建設(shè)在線監(jiān)管系統(tǒng)，對(duì)生活垃圾處理設(shè)施相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行檢測(cè)，并將數(shù)據(jù)傳送至生活垃圾管理信息系統(tǒng)，使政府部門(mén)能夠及時(shí)、有效地掌握生活垃圾處理情況。在考評(píng)方面，北京市政府制定了考評(píng)辦法，由北京市市政市容委負(fù)責(zé)工作開(kāi)展，生活垃圾集中轉(zhuǎn)運(yùn)、處理設(shè)施的企業(yè)需按照相關(guān)政策要求公開(kāi)設(shè)施污染控制監(jiān)測(cè)指標(biāo)和處理設(shè)施運(yùn)行數(shù)據(jù)。

圖2 政府對(duì)企業(yè)垃圾分類處理監(jiān)督機(jī)制

3.溝通機(jī)制

穩(wěn)定的溝通機(jī)制是政府與企業(yè)間開(kāi)展垃圾分類治理有效合作的關(guān)鍵，體現(xiàn)為正式溝通與非正式溝通兩類。企業(yè)與政府之間頻繁的信息雙向交流能為政府決策提供統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的參考，間接影響政府決策，對(duì)政策環(huán)境起到一定的引導(dǎo)作用，也為自身創(chuàng)造了有利的發(fā)展空間。正式溝通通常表現(xiàn)為規(guī)范的會(huì)議報(bào)告等，需由組織方向上級(jí)機(jī)關(guān)提交書(shū)面申請(qǐng)方能開(kāi)展。政府通過(guò)定期與企業(yè)召開(kāi)伙伴工作會(huì)議，舉行聯(lián)席會(huì)議等，共同協(xié)商，全面、及時(shí)監(jiān)管合作項(xiàng)目運(yùn)作出現(xiàn)的問(wèn)題。非正式溝通主要指不定期的溝通，包括不定期檢查、日常工作溝通等，如組織的工作人員與街道的負(fù)責(zé)人員見(jiàn)面非常頻繁。同時(shí)在垃圾分類處理事項(xiàng)面臨應(yīng)急狀況時(shí)，政府部門(mén)的工作人員與企業(yè)負(fù)責(zé)人還可借助通訊工具等及時(shí)、有效地進(jìn)行溝通對(duì)話，保障垃圾分類處理工作如期、順利完成。

四、北京市城市生活垃圾分類治理政企合作面臨挑戰(zhàn)

1.分類投放監(jiān)督難度大，企業(yè)涉足意愿較低

在監(jiān)督環(huán)節(jié)，企業(yè)由于自身具有信息技術(shù)與人才優(yōu)勢(shì)，故在生活垃圾的不同環(huán)節(jié)能夠充分運(yùn)用信息技術(shù)于收運(yùn)、資源化處理中，提高了效益性和效率性。但在生活垃圾的分類投放環(huán)節(jié)監(jiān)管難度較大，需掌握垃圾的來(lái)源、種類、數(shù)量、去向情況，細(xì)節(jié)較為繁瑣，容易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞等問(wèn)題。

2.政企目標(biāo)不一，存在委托代理問(wèn)題

政府追求的目標(biāo)在于以低成本實(shí)現(xiàn)全域內(nèi)的干凈衛(wèi)生，而企業(yè)追求的目標(biāo)是利潤(rùn)最大化，兩者目標(biāo)并不一致。在目標(biāo)不一致帶來(lái)的掌握信息不對(duì)稱情況下，企業(yè)處于信息優(yōu)勢(shì)定位，更具有垃圾治理工作的主動(dòng)權(quán)。故企業(yè)可能在成本壓縮或者價(jià)格決定上充分發(fā)揮自己優(yōu)勢(shì)，以達(dá)到最小的投入獲取最大產(chǎn)出的目的。同時(shí)企業(yè)參與生活垃圾治理過(guò)程中可能只專注于垃圾桶范圍，不利于實(shí)現(xiàn)全域內(nèi)的干凈衛(wèi)生，對(duì)于整體的治理進(jìn)程起到了阻礙作用。

3.盈利模式不清晰，市場(chǎng)運(yùn)行不規(guī)范

當(dāng)前我國(guó)廚余垃圾治理行業(yè)，一部分企業(yè)已經(jīng)進(jìn)入發(fā)展困難期，開(kāi)始轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目，甚至有企業(yè)一進(jìn)入這個(gè)行業(yè)就想先建再賣。此外，非正?；厥涨赖拇嬖冢瑢?dǎo)致了餐廚垃圾處理廠的“吃不飽”和“消化不良”。品質(zhì)好的餐廚垃圾更多地流向非正規(guī)渠道，品質(zhì)差的餐廚垃圾一方面可利用程度低，同時(shí)利用難度大，給垃圾處理廠帶來(lái)很大壓力。

4.參與形式單一，激勵(lì)力度不足

在企業(yè)參與政府垃圾治理過(guò)程中，且形式多為垃圾分類治理不同環(huán)節(jié)中政府向企業(yè)購(gòu)買服務(wù)或外包責(zé)任等，企業(yè)參與到垃圾分類治理的進(jìn)程中形式較為單一，且面向的企業(yè)受眾也較為固定，難以吸引不同類型的企業(yè)參與到垃圾分類治理工作中來(lái)。同時(shí)政府對(duì)企業(yè)激勵(lì)的形式多停留在政策鼓勵(lì)與資金支持層面，激勵(lì)的形式缺乏多樣性，激勵(lì)力度有所不足，難以提高企業(yè)參與共同治理的積極性。

五、北京市城市生活垃圾分類治理政企合作的對(duì)策建議

1.加強(qiáng)政府治理能力，嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)督考核制度

政府作為垃圾治理的引導(dǎo)者與監(jiān)督者，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自身的治理能力建設(shè)，確定管理職責(zé)范圍，確保政府、企業(yè)各司其職，高效合作開(kāi)展工作。同時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實(shí)對(duì)企業(yè)的監(jiān)督管理考核工作，以垃圾治理效果的績(jī)效評(píng)估制度作為規(guī)范、激勵(lì)企業(yè)的手段，降低政府作為信息劣勢(shì)方的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)以低成本保障環(huán)境衛(wèi)生的治理目標(biāo)，與企業(yè)實(shí)現(xiàn)互利共贏。

2.發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，避免企業(yè)壟斷

政府和企業(yè)的立場(chǎng)不同，利益訴求也不同。企業(yè)的首要目標(biāo)為利益，而價(jià)格機(jī)制的不完善與信息的不對(duì)稱導(dǎo)致了企業(yè)執(zhí)行時(shí)發(fā)生扭曲。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)，使政府可選擇的企業(yè)范圍較多，并設(shè)置一定的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，使能夠參與生活垃圾分類治理的企業(yè)能夠公平、公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，避免形成企業(yè)壟斷的現(xiàn)象，有利于政府選擇出垃圾分類治理的基礎(chǔ)設(shè)施、工作人員、治理效果、治理成本等分類治理硬件、軟件均達(dá)標(biāo)的企業(yè)主體，發(fā)揮企業(yè)的專業(yè)治理優(yōu)勢(shì)。

3.找準(zhǔn)政府角色定位，建設(shè)服務(wù)導(dǎo)向型政府

城市生活垃圾治理的定位在于公益性行業(yè)和社會(huì)福利性事業(yè)，政府承擔(dān)了多重角色，既是生活垃圾治理的出資人，又是經(jīng)營(yíng)者和監(jiān)管者。多頭管理、缺乏效率的行政體制，難以有效解決生活垃圾治理問(wèn)題。因此應(yīng)加快政府轉(zhuǎn)型，突出政府以人民為中心的服務(wù)導(dǎo)向，對(duì)企業(yè)開(kāi)展高效政企服務(wù)，打造服務(wù)型政府，建立起良好的公私合作關(guān)系，推動(dòng)垃圾分類治理的協(xié)同化進(jìn)程。

4.開(kāi)辟多元參與方式，加大企業(yè)激勵(lì)力度

政府應(yīng)當(dāng)充分挖掘垃圾在分類收集、中端運(yùn)輸、終端處理等環(huán)節(jié)中企業(yè)參與的不同形式，征求專家、學(xué)者意見(jiàn)并廣泛傾聽(tīng)社情民意，開(kāi)辟企業(yè)參與垃圾分類治理的多元形式，除PPP以外增加線上線下的參與形式，有效利用市場(chǎng)力量促進(jìn)垃圾分類治理現(xiàn)代化。同時(shí)政府應(yīng)答拓展對(duì)企業(yè)參與治理的激勵(lì)方式，加大激勵(lì)力度，提高企業(yè)積極性，充分利用、發(fā)揮企業(yè)治理的專業(yè)性、高效性。