從運(yùn)動到常規(guī)：地方政府環(huán)境治理的轉(zhuǎn)型及其內(nèi)在機(jī)理
——以A市環(huán)保督察整改工作為例

金曉雨 孔繁斌

一、引言

為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的良序善治、增進(jìn)良好生態(tài)這一最普惠民生福祉，深入開展環(huán)境治理創(chuàng)新成為落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，受到各級政府的高度重視。為促進(jìn)環(huán)保政策的完整縱向傳達(dá)與高效地方執(zhí)行，自2015年起，中央全面實(shí)施環(huán)境保護(hù)督察制度，通過自上而下地派駐下級單位，對關(guān)鍵決策和重點(diǎn)目標(biāo)進(jìn)行追蹤、糾偏及問責(zé)，針對一些突出、重大的環(huán)境問題進(jìn)行集中整治。由于督察主體層級高、督察任務(wù)目標(biāo)準(zhǔn)、督察問責(zé)力度大，各地政府在受到環(huán)保督察后能夠高度重視、高效響應(yīng)，通過卓有成效的環(huán)保整改來應(yīng)對環(huán)保督察所帶來的階段性縱向壓力。然而，環(huán)保督察的獨(dú)特運(yùn)作模式和施行邏輯也蘊(yùn)含著兩方面的現(xiàn)實(shí)含義：一方面，作為一種動員治理嵌入運(yùn)動式機(jī)制的環(huán)保模式，環(huán)保督察能夠以集中、聯(lián)合、協(xié)調(diào)的方式加快科層組織的運(yùn)行速度，強(qiáng)化組織內(nèi)部的主體責(zé)任，克服常規(guī)科層運(yùn)作在環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法上的松懈和失敗困境，從而快速取得顯著治理成效；另一方面，這種高度依賴縱向科層權(quán)威和等級壓力的政策執(zhí)行模式，又常因壓力施與的規(guī)律性衰減和動員響應(yīng)的策略性乃至儀式化隱憂，而常常僅能在短期內(nèi)富有治理成效，導(dǎo)致環(huán)保督察的治理效果不具有可持續(xù)性，反彈性強(qiáng)。因此，通過對環(huán)保督察中制度情境與行動策略的嵌構(gòu)分析，探索建構(gòu)長效性的地方政府整改機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)環(huán)保督察長期治理有效的關(guān)鍵議題，也是本文所關(guān)注的問題之所在。

現(xiàn)有環(huán)保督察相關(guān)文獻(xiàn)中，除較多關(guān)注其政策體制背景和內(nèi)在施行邏輯，也有研究者探討了地方政府多樣化的回應(yīng)方式與治理取向，其沿循組織調(diào)適與行為策略兩種視角展開分析。一是基于組織視角，集中回答了地方政府如何通過科層組織的非常規(guī)變動來應(yīng)對環(huán)保督察縱向高壓。常規(guī)的政府科層體系存在著官僚化、部門化、規(guī)則化的運(yùn)作特征，在環(huán)保督察的緊迫情境下常常出現(xiàn)僵化和低效的問題，因此地方政府常會采取針對性的組織調(diào)適：在行政機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)配置上，地方政府不僅突破常規(guī)科層級別序列，建立快速響應(yīng)與責(zé)任傳導(dǎo)機(jī)制，而且結(jié)合本地實(shí)際創(chuàng)新性地建立環(huán)境污染問題發(fā)現(xiàn)機(jī)制，從而推動央地縱向關(guān)系形成良性互動，達(dá)到增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理效能的目標(biāo)；在職能部門能力建設(shè)上，通過縱向上的領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)立、橫向上的網(wǎng)格化調(diào)整以及組織內(nèi)部的臨檢小組設(shè)置，轉(zhuǎn)變相對弱勢的職能地位，大幅提升組織能力與部門權(quán)威。二是基于行為視角，著力分析地方政府及官員采取何種行動策略實(shí)施環(huán)境整改?；谥袊鶎迎h(huán)境治理存在上級任務(wù)與下級能力之間的差距、上級要求與地方發(fā)展之間的矛盾，有學(xué)者看到，地方政府傾向于采取“運(yùn)動式應(yīng)對”策略，以緩和一統(tǒng)體制與有效治理的矛盾，甚至?xí)扇⊥９は蕻a(chǎn)、全面關(guān)停等極端方式，以最具時效、最大限度地回應(yīng)督察組的要求。另有學(xué)者則注意到，激進(jìn)動員下地方官員趨向于選擇折中妥協(xié)的次優(yōu)策略，即附加環(huán)境治理?xiàng)l件的經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽，以回應(yīng)上級部門的激進(jìn)動員，并在“適度強(qiáng)勢，有限遵從”處達(dá)成默契互動。

總體而言，現(xiàn)有研究較多關(guān)注中央環(huán)保督察中地方政府所采取的階段性組織調(diào)適和策略性應(yīng)對行動，探索了非常規(guī)治理機(jī)制的運(yùn)動式策略，卻對由運(yùn)動式治理轉(zhuǎn)向以常規(guī)科層制為基礎(chǔ)的制度化整改與長效治理的制度變遷過程缺乏足夠的關(guān)注。有鑒于此，本文依托制度變遷理論搭建分析框架，對A市環(huán)保督察中的整改工作進(jìn)行個案分析，揭示地方政府整改由運(yùn)動式治理轉(zhuǎn)向長效建設(shè)的內(nèi)在機(jī)理。

二、分析框架：制度變遷的“情境—動力—路徑”

制度變遷是一種普遍的社會建構(gòu)過程，對它的基本研究范式來源于西方學(xué)界的制度變遷理論。西方對于制度變遷的研究主要由新制度主義的三個不同理論范式構(gòu)成，即歷史制度主義、理性選擇制度主義及社會學(xué)制度主義，其分別蘊(yùn)含著制度變遷的不同理論語義。其中，歷史制度主義強(qiáng)調(diào)宏大歷史背景下的制度變遷過程，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、制度情境、結(jié)構(gòu)和觀念被認(rèn)為是影響制度變遷的重要因素；理性選擇制度主義強(qiáng)調(diào)理性行動者的能動作用，認(rèn)為其可以通過理性計(jì)算，創(chuàng)設(shè)出符合自身利益的制度性規(guī)則或程序來推動制度設(shè)計(jì)和變遷過程；社會學(xué)制度主義將制度擴(kuò)展至習(xí)俗、慣例、文化等非正式領(lǐng)域，關(guān)注在外部環(huán)境發(fā)生變化時這些制度的形態(tài)和功能的相應(yīng)改變。這些制度變遷理論盡管角度各異、內(nèi)容有別，但都繞不開對“因何變遷”“何以變遷”“如何變遷”這三個基本問題的討論，對應(yīng)著的是制度變遷的情境、動力與路徑三個核心要素。下文對其進(jìn)行分述，并進(jìn)而闡析三個要素在環(huán)保督察實(shí)踐機(jī)制中的具體表現(xiàn)。

情境是制度變遷理論的重要概念之一，指的是時間演進(jìn)、場景環(huán)境、事件背景與社會性因素等多重維度變量所組成的集合。制度作為構(gòu)造著政治、經(jīng)濟(jì)和社會相互關(guān)系的一系列契約和約束，它“從來就不是任何孤立的單一事件，而是總處于某種周圍經(jīng)驗(yàn)世界或者情境中的一種特殊部分、階段或者方面”。制度變遷理論始終強(qiáng)調(diào)，不能孤立地分析制度變遷過程，而應(yīng)將其放在特定的情境中去理解。原因在于，制度具有路徑依賴的特性，但也內(nèi)含“情境依賴”屬性。在分析制度變遷的脈絡(luò)時，不僅要注意對變遷產(chǎn)生影響的細(xì)微因素，而且要揭示對變遷產(chǎn)生影響的結(jié)構(gòu)性因素?！爸挥挟?dāng)研究者將制度變遷過程置于一個宏大的或特定的歷史情境中理解，才能夠更為深刻地理解制度產(chǎn)生、消失、更替的因果鏈條和動力機(jī)制?！币虼?，制度變遷必定與外部情境產(chǎn)生密切聯(lián)系，情境要素不僅催生出制度變遷的內(nèi)外需求，還會結(jié)構(gòu)性影響著參與制度變遷的行為者的策略選擇，甚至變遷過程的每一個環(huán)節(jié)都內(nèi)嵌于其所特有的情境之中。同樣，在環(huán)保督察中，地方政府處于“雙重壓力”的獨(dú)特情境下：自上而下的壓力來源于由高層發(fā)起的環(huán)保督察通過嚴(yán)厲的巡視、檢查、約談、掛牌督辦、行政問責(zé)等形式對地方形成的督辦約束；自下而上的壓力則來源于社會大眾對優(yōu)良生態(tài)環(huán)境的真切期望對政府形成的“倒逼”效應(yīng)。因此，在環(huán)保督察中地方政府整改機(jī)制的變遷過程實(shí)則是靈活應(yīng)對這種“雙重壓力”的適應(yīng)性過程。

制度變遷過程并不會自發(fā)啟動，而是需要復(fù)雜的動力機(jī)制驅(qū)動。歷史制度主義和理性選擇制度主義都看到了外生動力驅(qū)動制度變遷的關(guān)鍵作用。在諾思提出的交易成本理論中，制度變遷源于對收益增進(jìn)的理性考量與追逐：“一種相對價格的變化使交換的一方或雙方感知到，改變協(xié)定或契約將能夠使一方甚至雙方的處境得到改善，因此，就契約進(jìn)行再次協(xié)商的企圖就出現(xiàn)了?！被诶硇越?jīng)濟(jì)人假說，當(dāng)個人通過成本收益計(jì)算而發(fā)現(xiàn)預(yù)期收益會大于成本時，就會推動舊制度改變或創(chuàng)設(shè)新的制度。對于地方政府而言，同樣適用于這一理論演繹。現(xiàn)代政府雖然是社會公共事務(wù)的管理者和社會公共產(chǎn)品的提供者，具有公利性、利他性，但也無可置疑地存在著自身利益，具有自利性。因此，地方政府及其決策者在決定是否開展制度創(chuàng)新時，“會綜合考量多個成本收益要素，并結(jié)合自身偏好，給進(jìn)入理性選擇過程的成本、收益要素賦值并計(jì)算，最后，根據(jù)計(jì)算結(jié)果決定是否實(shí)施創(chuàng)新實(shí)踐?！碑?dāng)然，地方政府在推進(jìn)制度變遷的成本收益計(jì)算中不僅會考慮沉淀成本、財(cái)政支出、績效提升等經(jīng)濟(jì)上的收益，也會考慮上級認(rèn)同、政治信任、問責(zé)風(fēng)險等政治利益。面對中央環(huán)保督察所帶來的縱向監(jiān)管壓力和具體整改需求，地方政府推進(jìn)制度再造的動力就源于對經(jīng)濟(jì)利益和政治利益的計(jì)算比較，并且這二者的不同組合形式將影響甚至決定制度變遷的具體方式。

這里的路徑指的是社會制度在情境和動力機(jī)制的作用下所呈現(xiàn)的變遷方式。由于實(shí)際上存在著不同的情境和動力機(jī)制，并與制度間發(fā)生著復(fù)雜的關(guān)聯(lián)，因而制度變遷的路徑往往是多種多樣的。赫克依據(jù)變遷的內(nèi)在阻力和對現(xiàn)有政治環(huán)境的偏離，將制度變遷概括為五種類型，包括替代、層疊、漂移、枯竭和轉(zhuǎn)換；馬霍尼等人在此基礎(chǔ)上勾畫出四種制度變遷模式：替代、疊加、偏離和轉(zhuǎn)換；坎貝爾則認(rèn)為制度變遷總體上更具演化性而非革命性，包括制度重組、制度轉(zhuǎn)化、制度擴(kuò)散三種形式。然而，“從當(dāng)代中國政治制度建設(shè)基本經(jīng)驗(yàn)的內(nèi)在機(jī)理來看，實(shí)現(xiàn)政治制度的良性變遷既不是簡單照搬照抄其他國家政治發(fā)展的既有模式，也不是囿于任何理論的淺層內(nèi)容之中，而是將實(shí)踐作為完善和發(fā)展政治制度的源泉和依據(jù)，一切從當(dāng)代的現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)探索中國政治制度發(fā)展與變遷的內(nèi)在邏輯?！本唧w來看，在環(huán)保督察背景下，中國地方政府整改機(jī)制中的制度變遷整體上會由運(yùn)動式向常態(tài)化發(fā)展，呈現(xiàn)出制度創(chuàng)新、制度激發(fā)、制度轉(zhuǎn)換、制度撤銷四種路徑（見表1）。其中，制度創(chuàng)新是指引入全新的環(huán)保制度形式，著眼于長期、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)和政治收益增進(jìn)；制度激發(fā)是指通過多種舉措激活既有制度，改變制度的主導(dǎo)邏輯并重新發(fā)揮其潛在效能功用，具有經(jīng)濟(jì)效益低、政治效益高的特征；制度轉(zhuǎn)換是指環(huán)境的變化引發(fā)制度重新部署并持續(xù)發(fā)揮作用，由原來的應(yīng)急之舉轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)之策，呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)效益高、政治效益低的特征；制度撤銷是指制度的廢止，既無經(jīng)濟(jì)效益也無政治效益。

表1 制度變遷的路徑選擇

綜合上述分析，情境、動力與路徑三要素共同構(gòu)成了制度變遷的分析框架（見圖1）。

圖1 制度變遷的“情景—動力—路徑”分析框架

三、案例分析：環(huán)保督察中A市的整改方略

S省A市位于華東地區(qū)、長三角中部，近年來伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的快速提升，一系列環(huán)境問題日益嚴(yán)峻。黨的十八大以來，A市已數(shù)次受到省環(huán)保廳的約談，然而其往往只是通過黨政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)場督辦、違規(guī)企業(yè)停產(chǎn)限產(chǎn)、針對性解決督察提出的環(huán)保問題等措施，以運(yùn)動式措施來應(yīng)對縱向監(jiān)管部門的階段性環(huán)保高壓。直至2017年9月1日，省第三環(huán)境保護(hù)督察組進(jìn)駐A市，針對生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作展開為期一個月的重點(diǎn)督察。為了著力應(yīng)對前所未有的高壓環(huán)保督察，有效解決域內(nèi)生態(tài)環(huán)境問題，A市市委、市政府高度重視、認(rèn)真部署，不僅把整改工作作為一項(xiàng)重要的政治任務(wù)來抓，而且能夠持續(xù)保持邊督邊改的自覺態(tài)度和治理行動，實(shí)現(xiàn)了環(huán)保整改的常規(guī)轉(zhuǎn)化和常態(tài)效能。在具體實(shí)踐中，A市主要從以下四個方面進(jìn)行制度建設(shè)和改革，努力構(gòu)建生態(tài)環(huán)境治理長效機(jī)制。

（一）制度創(chuàng)新：建立智慧化協(xié)同平臺

在本次環(huán)保督察中，督察組針對A市生態(tài)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)行狀況，明確提出了“推動發(fā)改、經(jīng)信、交通、公安、農(nóng)業(yè)、水利等各相關(guān)職能部門協(xié)同推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作，構(gòu)建既各負(fù)其責(zé)又密切配合的齊抓共管環(huán)保工作格局”的整改意見。為此，A市緊扣“團(tuán)結(jié)治污、齊抓共管”的目標(biāo)，依托云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，由市紀(jì)委、市監(jiān)委和市環(huán)保部門共同創(chuàng)建了“打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)協(xié)同推進(jìn)平臺”。這一工作平臺由政府、環(huán)保部門、網(wǎng)格、企業(yè)、第三方服務(wù)單位、公眾共同參與維護(hù)和使用，圍繞測污、排污、治污、產(chǎn)污，全鏈條、全方位、深層次地分析環(huán)境問題及其成因，高效協(xié)調(diào)各方開展工作，從而提高環(huán)境治理的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。相比于傳統(tǒng)業(yè)務(wù)部門存在的壁壘問題，該協(xié)同平臺的最大優(yōu)勢在于實(shí)現(xiàn)多主體、多系統(tǒng)的互聯(lián)互通。目前，該平臺已經(jīng)整合了政府內(nèi)部15個部門、外部17個單位進(jìn)行業(yè)務(wù)合作，鏈接了既有的34個業(yè)務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，實(shí)時記錄全市90個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的環(huán)境行為，有效解決了環(huán)保工作協(xié)同問題和業(yè)務(wù)部門工作的支撐問題。協(xié)同平臺的創(chuàng)設(shè)不僅為政府全面落實(shí)環(huán)境治理舉措提供了“超級大腦”，而且深度推進(jìn)了環(huán)境管理機(jī)構(gòu)科學(xué)化、智能化發(fā)展，形成了長效管理機(jī)制，為環(huán)保督察整改措施的常規(guī)化轉(zhuǎn)變確立了制度基礎(chǔ)。

（二）制度激發(fā)：落實(shí)“一崗雙責(zé)”

激活和提升常規(guī)制度體系的活力，是運(yùn)動式治理模式的關(guān)鍵效能體現(xiàn)。常規(guī)環(huán)保工作中最為關(guān)鍵、最具效能的制度設(shè)計(jì)，便是推動地方官員兼負(fù)崗位本職與環(huán)保職責(zé)的“一崗雙責(zé)”制度。雖然A市早在2016年就提出建立“一崗雙責(zé)”制度，但督察組發(fā)現(xiàn)其11個下轄區(qū)中依然有8個未出臺相應(yīng)規(guī)定，且普遍存在“一崗雙責(zé)”壓力傳導(dǎo)不到位的問題。針對督察反饋意見，A市采取多種舉措全面激發(fā)“一崗雙責(zé)”制度效能。一是樹立正確的發(fā)展觀和政績觀。A市制定了破除GDP崇拜和速度情結(jié)的官員考核與激勵方案，推動各級官員摒棄環(huán)境保護(hù)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的錯誤認(rèn)識。二是督促各地出臺相關(guān)規(guī)定。督察后半年內(nèi)A市及下轄各區(qū)均出臺了相應(yīng)規(guī)定，明確各地、各部門主要負(fù)責(zé)人的污染防治第一責(zé)任人的角色，以制度化形式把壓力有效傳導(dǎo)到各級黨政職能部門。三是優(yōu)化部門績效考核體系。圍繞“生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量”目標(biāo)，研究制定部門及領(lǐng)導(dǎo)干部考核指標(biāo)，對市級各部門和各下轄區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行年度考核和監(jiān)測評價。年終依據(jù)考核結(jié)果，對成績顯著的部門或個人給予通報(bào)表揚(yáng)和獎勵，而對履職不到位者，依紀(jì)依規(guī)嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任。

（三）制度轉(zhuǎn)換：過渡型組織的常態(tài)化設(shè)置

制度轉(zhuǎn)換體現(xiàn)為將階段性、應(yīng)激式制度安排轉(zhuǎn)換為長期性、常規(guī)性制度設(shè)計(jì)，是環(huán)保督察中運(yùn)動式整改能否成為長效性制度建構(gòu)的關(guān)鍵。A市為確保整改工作落實(shí)到位，專門成立了環(huán)境保護(hù)督察整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組，集中力量解決突出的環(huán)境問題。該小組由市長兼任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，副市長、市政府秘書長和市生態(tài)環(huán)境局局長兼任副組長，市發(fā)改局局長、財(cái)政局局長、國土局局長、城建局局長等40個職能部門領(lǐng)導(dǎo)人共同參與。該領(lǐng)導(dǎo)小組在推進(jìn)整改工作中，一方面通過將領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威進(jìn)行組織化嵌入，運(yùn)用高位推動、縱向激勵的方式撬動組織運(yùn)轉(zhuǎn)，使常規(guī)的治理行動轉(zhuǎn)變?yōu)榧みM(jìn)的組織動員；另一方面突破了官僚制專業(yè)分工和條塊分割的弊端，主動整合職能部門力量，形成密切協(xié)作、齊抓共管的工作模式。值得關(guān)注的是，A市在督察結(jié)束后并未取消該領(lǐng)導(dǎo)小組，而是進(jìn)一步推進(jìn)組織機(jī)構(gòu)調(diào)整，重新組建市生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會，持續(xù)加大工作統(tǒng)籌協(xié)同的力度。相比于領(lǐng)導(dǎo)小組，該委員會的組織結(jié)構(gòu)整體不變，但層級和規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，由市委書記擔(dān)任第一主任，市長擔(dān)任常務(wù)主任，并將相關(guān)環(huán)保職能部門都納入進(jìn)來，達(dá)到51個成員單位。并且，A市按照市委機(jī)構(gòu)改革的部署，逐步推進(jìn)環(huán)境保護(hù)聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)跨部門合作的規(guī)范化、長效化發(fā)展。

（四）制度撤銷：環(huán)境執(zhí)法重心向基層下移

制度的適用性是有條件的，當(dāng)外部環(huán)境發(fā)生明顯變化時，既有制度會變得不適用，如果不及時廢止或糾正，就會成為落實(shí)工作的障礙。長期以來，A市的環(huán)境執(zhí)法力量始終集中在市環(huán)境執(zhí)法局和區(qū)環(huán)境監(jiān)察局（大隊(duì)），統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮各行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法人員，依法實(shí)施現(xiàn)場檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等工作。但市、區(qū)級組織和執(zhí)法人員的數(shù)量往往十分有限，面對日益突出的環(huán)境問題，不僅疲于應(yīng)對各項(xiàng)執(zhí)法工作，而且無法確保一線執(zhí)法需要。因此，A市大力實(shí)施環(huán)境執(zhí)法制度改革，推進(jìn)環(huán)境執(zhí)法工作重心向園區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道下移，加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化屬地環(huán)境執(zhí)法。一是建立基層網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系，落實(shí)園區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道環(huán)境保護(hù)職責(zé)，明確網(wǎng)格監(jiān)管單元、監(jiān)管對象、監(jiān)管職能，明確承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的機(jī)構(gòu)和人員，確保責(zé)有人負(fù)、事有人干。二是在園區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道按區(qū)域設(shè)置環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，配備與職責(zé)任務(wù)相適應(yīng)的人員，并結(jié)合體制改革和事業(yè)單位分類改革，將其逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)和行政編制。三是通過購買服務(wù)聘用人員的方式，充實(shí)基層環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍，并建立專門巡查人員，加強(qiáng)一線環(huán)境巡查監(jiān)管工作。

四、地方整改機(jī)制的變遷邏輯：從“科層突破”到“科層再造”

從組織角度來看，地方政府運(yùn)行的基礎(chǔ)是科層結(jié)構(gòu)。通過對環(huán)保督察中地方政府整改機(jī)制的觀察可以發(fā)現(xiàn)，由于常規(guī)治理失效引出的運(yùn)動式治理替代，到常規(guī)治理優(yōu)化的制度變遷過程，事實(shí)上潛藏的是從“科層突破”到“科層再造”的邏輯理路。運(yùn)動機(jī)制和常規(guī)機(jī)制雖不兼容但可相互替代，連接這一雙向過程的即是科層結(jié)構(gòu)。因此，科層結(jié)構(gòu)是解釋地方整改機(jī)制變遷邏輯的關(guān)鍵變量。

科層制組織的基本特征表現(xiàn)在專業(yè)化、權(quán)力等級、規(guī)章制度和非人格化等方面，“由于科層制度具有上述特征，所以人們期待科層制的優(yōu)良績效和高效率”。但正如韋伯所討論的，理論設(shè)計(jì)上的科層制是一種所謂的“理想類型”，沒有一種實(shí)際的組織能完全對應(yīng)這種類型。隨著科層組織的發(fā)展，理論上的制度優(yōu)勢反而成為導(dǎo)致組織失敗的內(nèi)在矛盾。例如，分工過細(xì)和高度專業(yè)化增加了協(xié)調(diào)的難度，并且將組織分割成許多小部分，導(dǎo)致部門林立、流程破碎的“碎片化”困境；規(guī)則和規(guī)范運(yùn)用中的過分剛性，則導(dǎo)致科層制無力回應(yīng)外界發(fā)生的變化和組織的成長，也無力滿足完成任務(wù)的基本需求。尤其在面臨重大事項(xiàng)或突發(fā)事件時，常規(guī)的科層運(yùn)行難以作出有效應(yīng)對，治理滯后甚至失敗在所難免。因此，“治理面臨的挑戰(zhàn)是必須不時地打破封閉型官僚體制的常規(guī)狀態(tài)，震動和打斷常規(guī)型治理機(jī)制的束縛和惰性以及這一狀態(tài)所產(chǎn)生的既得利益，或者將官僚體制的運(yùn)轉(zhuǎn)納入新的軌道。”作為一種替代機(jī)制，“運(yùn)動型治理機(jī)制以政治動員來打斷、叫停官僚體制各就其位、按部就班的常規(guī)機(jī)制，通過自上而下的各類運(yùn)動方式調(diào)動資源和注意力來追求某一目標(biāo)或完成某一任務(wù)?！边\(yùn)動式治理具有非制度化、非常規(guī)化和非專業(yè)化的特征，其運(yùn)行過程對科層制的突破主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是以問題為導(dǎo)向，通常是在特定的環(huán)境下針對社會公共問題中的某一特定事項(xiàng)或焦點(diǎn)問題實(shí)行有針對性的治理行動，集聚相對稀缺的治理資源，短期內(nèi)致力于解決某一問題；二是權(quán)威替代，政治精英的“高位推動”短期內(nèi)占據(jù)組織運(yùn)行的主導(dǎo)地位，橫向的組織間協(xié)調(diào)問題也階段性地轉(zhuǎn)化為縱向的政治動員問題，提升問題解決的有效性；三是結(jié)構(gòu)重塑，通過重新塑造組織內(nèi)部縱橫向關(guān)系，克服原有條塊分割和部門主義所造成的相互推諉現(xiàn)象，在短時間內(nèi)充分調(diào)動內(nèi)外資源，實(shí)現(xiàn)組織行動力和協(xié)調(diào)性大幅提升；四是組織動員，以“認(rèn)同聚合”為基礎(chǔ)，最大限度地調(diào)配人力、物力、財(cái)力等資源，快速解決實(shí)際問題。

在環(huán)保督察期間，地方政府面臨著來自上級督察和基層期望的雙重壓力。為有效應(yīng)對督察組工作并貫徹落實(shí)督察反饋意見，需要在較短時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)對環(huán)境治理超?？冃У墨@取。這就決定了地方政府要突破既有的科層組織運(yùn)作模式，采取比較激進(jìn)的運(yùn)動式治理方略。通過對A市的分析，可以發(fā)現(xiàn)其通過廣泛應(yīng)用新技術(shù)、快速出臺政策規(guī)定、加大考核力度、主要領(lǐng)導(dǎo)者掛帥、成立領(lǐng)導(dǎo)小組以及對具體問題立行立改等一系列整改措施，做到了第一時間交辦、第一時間核查、第一時間處置、第一時間問責(zé)、第一時間公開查處情況、第一時間上報(bào)查處結(jié)果。根據(jù)A市貫徹落實(shí)省環(huán)境保護(hù)督察反饋意見整改情況的報(bào)告，在48項(xiàng)整改任務(wù)中，2017年底完成18項(xiàng)，2018年完成15項(xiàng)，2019年和2020年分別完成7項(xiàng)，最終在2021年底前全部完成并通過驗(yàn)收?？梢姡\(yùn)動式治理的確為地方政府推進(jìn)整改工作提供了有效手段，并帶來了顯著的效果。然而，運(yùn)動式治理也有其不可克服的困境，如目標(biāo)置換、政治凌駕專業(yè)、“寡頭統(tǒng)治鐵律”等，國家運(yùn)動在績效輸出上不但難以達(dá)到預(yù)期的效果，有時甚至不及常規(guī)治理方式，社會治理回歸常態(tài)化、規(guī)范化方式成為必然趨勢。需要注意的是，由運(yùn)動式治理向常規(guī)治理的轉(zhuǎn)型不是簡單的替代過程，而是運(yùn)動型治理策略與科層組織常規(guī)行政實(shí)現(xiàn)良性互動的過程。原因在于，“運(yùn)動式治理能夠?yàn)槌B(tài)治理提供豐富的制度供給，實(shí)現(xiàn)‘常態(tài)化治理’的調(diào)適性組織運(yùn)作，最終彌補(bǔ)科層組織既有缺陷?！边\(yùn)動式治理的一些做法雖是應(yīng)時之舉，但通過基于成本收益計(jì)算的制度變遷過程，將會以多種方式轉(zhuǎn)變?yōu)殚L效機(jī)制，正式嵌構(gòu)于科層組織之內(nèi)，并對原有組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式進(jìn)行優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)科層再造。

督察不是“一陣風(fēng)”，不僅有“回頭看”，還有各種專項(xiàng)督察和例行督察；環(huán)境保護(hù)工作更不是“偶發(fā)事件”，而是新時代的長期任務(wù)。運(yùn)動式整改能夠應(yīng)對一時的環(huán)保督察，但環(huán)境治理的常規(guī)化、制度化發(fā)展才是最優(yōu)路徑。A市在整改行動中，以運(yùn)動式策略為牽引，通過創(chuàng)設(shè)新制度、激發(fā)制度效能、推動制度轉(zhuǎn)換、及時撤銷舊制度等方式驅(qū)動制度變遷，完成了對地方科層組織的再造。這主要表現(xiàn)在：一是創(chuàng)新協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)了組織間互聯(lián)互通和開放共享，突破傳統(tǒng)科層制的封閉性、壟斷性流弊，形成了團(tuán)結(jié)治污、齊抓共管的工作新格局，為環(huán)保督察整改措施的常規(guī)化確立了制度基礎(chǔ)；二是激活和提升“一崗雙責(zé)”制度的活力和效能，將環(huán)保整改所蘊(yùn)含的發(fā)展理念和政策要求落實(shí)于官員施政理念、環(huán)保制度設(shè)計(jì)、官員考核機(jī)制中，從而完成了將運(yùn)動式治理模式轉(zhuǎn)化為常規(guī)治理機(jī)制的制度轉(zhuǎn)換過程；三是將領(lǐng)導(dǎo)小組等應(yīng)激性與項(xiàng)目式組織機(jī)構(gòu)切實(shí)轉(zhuǎn)化為常態(tài)化和常規(guī)性制度建構(gòu)，不僅能夠在短期內(nèi)提升組織內(nèi)部合力和外部適應(yīng)能力，改善組織的整體運(yùn)行狀況，而且實(shí)現(xiàn)了運(yùn)動式督察整改的長效性制度建設(shè)；四是改變既有執(zhí)法工作集中于上層的不利局面，推進(jìn)環(huán)境執(zhí)法重心向基層下移，確保屬地化管理能夠應(yīng)對當(dāng)前環(huán)境治理“量大面廣”的常態(tài)化環(huán)境。在環(huán)保督察的過程中，地方政府的整改機(jī)制基于科層組織再造，實(shí)現(xiàn)了由運(yùn)動式治理向常規(guī)化治理的轉(zhuǎn)向，為尋求長期穩(wěn)定的治理策略奠定了基礎(chǔ)。

總之，深入開展環(huán)境治理創(chuàng)新是地方政府實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的良序善治、增進(jìn)良好生態(tài)的必由之路。環(huán)保督察作為一項(xiàng)具有中國特色的環(huán)境保護(hù)管理制度，是新時代推動生態(tài)文明建設(shè)的重大制度安排。地方政府整改工作的主要目的并不在于遵照反饋意見以運(yùn)動式治理機(jī)制來解決某一環(huán)境問題，而是以運(yùn)動式策略為牽引，以制度變遷為路徑，克服傳統(tǒng)科層運(yùn)行在環(huán)境治理上的失靈，進(jìn)一步推動生態(tài)環(huán)境管理組織改革，建構(gòu)長效化、制度化的治理機(jī)制，最終打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。

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