基于SWOT分析的黑龍江森林公園建設(shè)PPP模式應(yīng)用略論①

劉源 李新

摘 要：充分利用森林資源優(yōu)勢(shì)，開發(fā)建設(shè)森林公園項(xiàng)目是在新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)黑龍江省經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要方向和動(dòng)力。面對(duì)黑龍江省森林公園建設(shè)中面臨的資金不足、體制不活、管理無序等問題，將PPP模式引入森林公園建設(shè)領(lǐng)域，破解治理困境，是值得研究的問題。本文分析了黑龍江省的森林公園發(fā)展現(xiàn)狀，運(yùn)用SWOT分析方法對(duì)森林公園建設(shè)項(xiàng)目中引入社會(huì)資本的適用性和可行性進(jìn)行了分析，進(jìn)而提出了具體開發(fā)戰(zhàn)略，包括妥善處理政府與市場(chǎng)的權(quán)責(zé)關(guān)系、引入BOOT模式、尋求第三方咨詢機(jī)構(gòu)監(jiān)管等。

關(guān)鍵詞：PPP模式 森林公園 SWOT 生態(tài)旅游

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2018）07（b）-129-03

1 黑龍江省森林公園發(fā)展現(xiàn)狀

黑龍江省森林資源稟賦優(yōu)異，物種豐富多樣，具有四季分明的獨(dú)特景觀。省內(nèi)國(guó)有林區(qū)面積2207.4萬公頃，區(qū)域森林覆蓋率達(dá)43.16%，豐富的森林資源為黑龍江省發(fā)展林業(yè)生態(tài)旅游創(chuàng)造了良好的先天優(yōu)勢(shì)。自2001年起，黑龍江省已成功開發(fā)亞布力、中國(guó)雪鄉(xiāng)、鳳凰山、桃山、平山等多處旅游景區(qū)，其中以特色冰雪旅游為代表的生態(tài)旅游和以人文民俗資源為依托的度假休閑旅游已成為全國(guó)知名的旅游特色。2016年黑龍江省內(nèi)所轄國(guó)家森林公園達(dá)82處、總面積達(dá)296萬公頃；省級(jí)森林公園62處。全年接待國(guó)內(nèi)外旅游人次2701萬人，森林旅游總收入達(dá)64279.02萬元，同比2015年增長(zhǎng)5.45%，總體上旅游產(chǎn)值穩(wěn)步上升。為林區(qū)產(chǎn)業(yè)改革升級(jí)、拉動(dòng)就業(yè)做出了重要貢獻(xiàn)。

盡管黑龍江省森林資源豐富且林業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型已初得成效，但新型林業(yè)產(chǎn)業(yè)在規(guī)模上處于劣勢(shì)，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，后期投入不足，加之長(zhǎng)期以來的“大木頭經(jīng)濟(jì)”對(duì)林區(qū)生態(tài)及管理體制的影響，總體上制約了黑龍江省森林生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的快速提升。本文認(rèn)為當(dāng)前黑龍江省森林生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在以下兩方面問題。

1.1 建設(shè)資金投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施供給不到位

黑龍江省森林生態(tài)旅游項(xiàng)目起步較晚，發(fā)展較慢。基礎(chǔ)設(shè)施及相應(yīng)配套設(shè)施建設(shè)投入水平遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。相應(yīng)基礎(chǔ)建設(shè)投資和保護(hù)管理事業(yè)經(jīng)費(fèi)也未納入省政府財(cái)政預(yù)算中。2016年黑龍江省地方森林公園投資51099.11萬元，僅占各項(xiàng)財(cái)政支出的1%。從投資構(gòu)成形式上看（如圖1所示），國(guó)家投入資金和地方政府自籌資金占很大比重，分別為33845萬元與35077萬元，而引資僅有3176萬元，較難吸引社會(huì)投資。由于資金投入有限，且景區(qū)盈利模式相對(duì)單一，大部分財(cái)政支出都被用于員工工資支出和林區(qū)日常維護(hù)費(fèi)用，剩余資金無力支持休閑旅游景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要。落后的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使得景區(qū)無法接待人數(shù)較多、規(guī)模較高的旅游團(tuán)隊(duì)，極大影響了消費(fèi)者對(duì)園區(qū)的綜合體驗(yàn)。

1.2 管理體制僵化，整體服務(wù)質(zhì)量低下

在景區(qū)管理體制上，黑龍江省林區(qū)面臨著體制不活、機(jī)制不順、產(chǎn)品單一、各自為政、管理無序等問題，長(zhǎng)期以來的政企合一體制極大地制約了森林生態(tài)旅游發(fā)展。此外，對(duì)于森林公園景區(qū)來說，旅游開發(fā)和景區(qū)經(jīng)營(yíng)人才員工是企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，景區(qū)服務(wù)質(zhì)量的好壞直接影響著游客滿意度和二次游園率。從人員構(gòu)成來看，2016年黑龍江省森林公園從業(yè)人員7768人，其中社會(huì)從業(yè)人員5346人，占全部從業(yè)人數(shù)的68.82%，林業(yè)職工2422人，占全部從業(yè)人數(shù)的31.18%（如圖2所示）。由于黑龍江省國(guó)有林區(qū)的特殊背景，傳統(tǒng)的林業(yè)經(jīng)營(yíng)模式終結(jié)后，大量的林區(qū)下崗職工和家屬需要得到安置，因此生態(tài)旅游景區(qū)勞動(dòng)力供給大部分未受過專業(yè)培訓(xùn)。其次受季節(jié)因素影響，社會(huì)從業(yè)人員季節(jié)流動(dòng)性大，景區(qū)缺乏健全的人才培養(yǎng)體系，專業(yè)人才儲(chǔ)備不足，較多的職工無法形成生產(chǎn)力，勞動(dòng)力投入對(duì)旅游效率影響存在不顯著或負(fù)向影響的情況[1]。

如何擺脫資金不足困境，提高旅游效率，打破資源詛咒定論成為了黑龍江省發(fā)展森林旅游產(chǎn)業(yè)現(xiàn)階段的關(guān)鍵問題。本文認(rèn)為吸引更多的社會(huì)資本如環(huán)保企業(yè)資本進(jìn)入到森林公園公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，雙方合作以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)的專業(yè)化、高效率化是深化黑龍江省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改革、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的可行方案與必然趨勢(shì)。

2 黑龍江省森林公園建設(shè)PPP項(xiàng)目的SWOT分析

PPP模式是最早由英國(guó)于20世紀(jì)90年代初在公共服務(wù)領(lǐng)域推出的一種政府與社會(huì)資本之間的合作方式，被西方國(guó)家廣泛應(yīng)用于建筑垃圾處理、工程建設(shè)、農(nóng)地整理、城市軌道交通等方面。我國(guó)于2014年將PPP模式廣泛引入公共服務(wù)與公共產(chǎn)品提供領(lǐng)域，PPP模式（Public-Private-Partnership）是指政府通過與社會(huì)資本建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種合作模式，合作伙伴間共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)，是在中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的供給制度下，一種在公共物品的概念界定、生產(chǎn)組織、市場(chǎng)定價(jià)等方面的創(chuàng)新供給模式。

2.1 PPP模式應(yīng)用于黑龍江省森林公園建設(shè)的優(yōu)勢(shì)分析

從成本交易與資源配置視角來看，基于伙伴關(guān)系的PPP模式進(jìn)一步將森林公園推入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，降低制度運(yùn)行成本，實(shí)現(xiàn)森林資源生態(tài)功能的高效配置，以更好地滿足人民日益增長(zhǎng)的休閑旅游需要。在這種模式下，政府以服務(wù)、合作而不是掌舵的態(tài)度介入森林旅游領(lǐng)域，兩者相互對(duì)接能夠更好地發(fā)揮各自原有的優(yōu)勢(shì)。

首先，隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的進(jìn)程，傳統(tǒng)的能源產(chǎn)業(yè)面臨產(chǎn)能過剩，產(chǎn)品市場(chǎng)需求不斷由低端產(chǎn)品向高附加值產(chǎn)品轉(zhuǎn)換。黑龍江省遭遇大慶油田減產(chǎn)、油價(jià)大幅下降、糧價(jià)下調(diào)、商業(yè)林全部停伐等多重困境。森林公園項(xiàng)目建設(shè)所需資金量巨大且投資回收期長(zhǎng)，對(duì)地方政府或公共部門來說是很大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。而PPP立足創(chuàng)新融資方式的風(fēng)口，能夠有效帶動(dòng)私人資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，提高私營(yíng)資本的利用率，同時(shí)滿足社會(huì)成員要求分享改革成果的需求，促進(jìn)資本良性循環(huán)。這一模式不僅減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，減緩了地方融資平臺(tái)的壓力，同時(shí)加速政府職能轉(zhuǎn)變與結(jié)構(gòu)調(diào)整。其次，在合作項(xiàng)目的選擇上，黑龍江森林旅游產(chǎn)業(yè)是既有需求增長(zhǎng)空間、又有供給競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的重要領(lǐng)域。這種優(yōu)勢(shì)不僅體現(xiàn)在與養(yǎng)老、休閑、體育等產(chǎn)業(yè)的緊密結(jié)合上。也體現(xiàn)在相較于一般純公益性公共產(chǎn)品與服務(wù)供給項(xiàng)目，其營(yíng)利更加可觀，對(duì)新興中小型企業(yè)能夠產(chǎn)生極大的吸引力。再次，社會(huì)資本本身具有追逐市場(chǎng)利潤(rùn)最大化的需求，而公共物品的提供往往強(qiáng)調(diào)公眾利益的最大化，兩者缺乏配合的情況下往往導(dǎo)致社會(huì)資本運(yùn)行時(shí)的過度逐利罔顧社會(huì)責(zé)任或政府提供公共物品時(shí)缺乏成本約束指標(biāo)導(dǎo)致的效率低下。將政府與企業(yè)合作的PPP模式引入森林公園建設(shè)改造項(xiàng)目中，在政府授權(quán)下，社會(huì)資本方發(fā)揮智囊團(tuán)的作用，通過制訂最優(yōu)方案、應(yīng)用創(chuàng)新性技術(shù)、實(shí)行靈活性的管理模式可以極大地提高效率和降低成本。最后，在對(duì)適合引入森林公園項(xiàng)目建設(shè)的企業(yè)進(jìn)行篩選的過程中，也可以促使它們?cè)诟?jìng)爭(zhēng)過程中提升自身的創(chuàng)新能力、技術(shù)水平和建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力，最終實(shí)現(xiàn)森林公園建設(shè)項(xiàng)目帶動(dòng)生態(tài)領(lǐng)域政府與社會(huì)資本良好合作的積極作用。

2.2 PPP模式應(yīng)用于黑龍江省森林公園建設(shè)的劣勢(shì)分析

森林公園項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，復(fù)雜性程度高，在項(xiàng)目實(shí)施過程中難免出現(xiàn)由于外部或內(nèi)部因素而需要對(duì)合同商定事宜進(jìn)行變更的情況，雖然黑龍江省針對(duì)PPP模式的應(yīng)用出臺(tái)了一系列法規(guī)及指導(dǎo)意見，規(guī)定PPP合同應(yīng)綜合考慮項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的成本核算范圍和成本變動(dòng)因素來設(shè)定項(xiàng)目基準(zhǔn)成本，以及項(xiàng)目付費(fèi)與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤等。然而根據(jù)交易成本理論，在組織成本與交易成本進(jìn)行轉(zhuǎn)換的同時(shí)，政府部門的監(jiān)督和信息獲取成本隨即升高，這意味著政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全過程監(jiān)管以及取得有關(guān)信息的難度加大。黑龍江省在應(yīng)用PPP模式發(fā)展生態(tài)旅游項(xiàng)目上缺乏經(jīng)驗(yàn)，也更加難以保證有效監(jiān)管和靈活調(diào)整對(duì)策。此外，交易成本理論無法解決收益在公司部門間分配的問題，目前我國(guó)的PPP項(xiàng)目應(yīng)用中缺乏合理的投資回報(bào)機(jī)制。這些都加劇了PPP模式在森林公園建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用劣勢(shì)。

2.3 PPP模式應(yīng)用于黑龍江省森林公園建設(shè)的機(jī)會(huì)分析

2016年國(guó)家發(fā)展改革委與國(guó)家林業(yè)局在《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》中鼓勵(lì)社會(huì)資本參與森林公園等領(lǐng)域服務(wù)設(shè)施建設(shè)，采取多種形式參與生態(tài)保護(hù)地的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。在新常態(tài)下，我國(guó)迫切需要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級(jí)。然而政府財(cái)政資金不足，公共部門財(cái)政困難，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的公共投資規(guī)模與地方政府短期債務(wù)壓力過大之間的矛盾日益加劇，這些可以稱為PPP模式在中國(guó)被推廣運(yùn)用的根本原因[2]。為了更好地破解新常態(tài)難題，黑龍江省的發(fā)展應(yīng)緊扣旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，將森林景區(qū)等存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為PPP項(xiàng)目，盤活社會(huì)資本。

2018年5月，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》中提出要通過發(fā)展全域旅游促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興，著力強(qiáng)調(diào)旅游扶貧在精準(zhǔn)扶貧中的重要作用。與此同時(shí)，集現(xiàn)代農(nóng)業(yè)莊園、田園綜合體、林業(yè)觀光、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合示范園、精品民宿于一身的森林公園是鄉(xiāng)村振興的有效載體，社會(huì)資本的涌入推進(jìn)了投融資渠道多元化格局的構(gòu)建，為扶貧政策運(yùn)行增添了活力。由此看來，堅(jiān)持“政府協(xié)調(diào)，地方自主，社會(huì)主導(dǎo)”的自上而下的發(fā)展模式，確保社會(huì)資本與當(dāng)?shù)鼐用衲軓纳止珗@的發(fā)展中受益是符合國(guó)家政策導(dǎo)向的舉措，也是推進(jìn)林業(yè)生態(tài)與民生建設(shè)的必然發(fā)展趨勢(shì)。

2.4 PPP模式應(yīng)用于黑龍江省森林公園建設(shè)的威脅分析

自20世紀(jì)80年代我國(guó)引入PPP模式，經(jīng)過多年的探索，國(guó)內(nèi)PPP模式應(yīng)用范圍不斷拓展，經(jīng)驗(yàn)證明，PPP項(xiàng)目尤其適用于建設(shè)周期長(zhǎng)且市場(chǎng)化程度高的項(xiàng)目，然而在各級(jí)政府大力倡導(dǎo)PPP模式的同時(shí)，有關(guān)PPP項(xiàng)目的立法尚未完全覆蓋項(xiàng)目的全生命周期，尤其缺少對(duì)具體操作環(huán)節(jié)的相應(yīng)指導(dǎo)，項(xiàng)目終結(jié)的風(fēng)險(xiǎn)控制等。從整體上看，當(dāng)前與PPP模式配套的上位法體系尚未形成，下位法也存在重疊與沖突的情況，且多集中在指導(dǎo)意見層面，缺乏制度保障。此外，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利益分配機(jī)制不完善、地方政府信用體系建設(shè)不健全、爭(zhēng)議解決機(jī)制不完善，這些都極大地加大了合作運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

3 黑龍江省森林公園建設(shè)PPP模式應(yīng)用分析

從PPP模式應(yīng)用于黑龍江省森林公園建設(shè)的優(yōu)勢(shì)—劣勢(shì)—機(jī)會(huì)—威脅分析中可以看出，兩者的有機(jī)融合能夠緩解政府財(cái)政壓力，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、提高項(xiàng)目建設(shè)效率、促進(jìn)中小企業(yè)良性發(fā)展，同時(shí)也可以為緊抓國(guó)家政策利好，為國(guó)家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、精準(zhǔn)扶貧增添動(dòng)力。然而同時(shí)也存在監(jiān)管難度大、相關(guān)政策法規(guī)機(jī)制不健全等內(nèi)外部發(fā)展阻礙。因此當(dāng)下找到適用的PPP模式十分迫切，結(jié)合黑龍江省內(nèi)實(shí)際情況，權(quán)衡政府與社會(huì)、公眾的利益，本研究建議在森林生態(tài)旅游項(xiàng)目建設(shè)中選擇BOOT模式（建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交）即指政府通過合同授權(quán)社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)建設(shè)并運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目；在規(guī)定期內(nèi)，社會(huì)資本方擁有對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)，通過項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)回收投資和運(yùn)營(yíng)成本，從中獲取收益；合同期滿后項(xiàng)目所有權(quán)回歸政府所有的一種項(xiàng)目運(yùn)作方式。BOOT強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目公司可以擁有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的收費(fèi)權(quán)和其他方面權(quán)利，不構(gòu)成政府債務(wù)，一定程度上降低了政府合作方違約的風(fēng)險(xiǎn)。此外，森林公園改造建設(shè)涉及交通、林地開發(fā)、污水處理等多個(gè)領(lǐng)域，政府對(duì)其所有權(quán)要求較低，充分發(fā)揮社會(huì)資本的自主性能夠提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率及提供的公共物品和服務(wù)的質(zhì)量。因此BOOT模式十分適用于大型森林生態(tài)存量工程的建設(shè)[3]。

當(dāng)下，要獲得BOOT項(xiàng)目的成功，黑龍江省目前必須大力扶持PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)。引入第三方咨詢機(jī)構(gòu)參與到森林公園PPP項(xiàng)目的監(jiān)管中，可以有效彌補(bǔ)PPP模式實(shí)踐過程中的政策法規(guī)體系不完善、監(jiān)管機(jī)制不健全等問題。第三方需要對(duì)項(xiàng)目開展物有所值論證、可行性論證、PPP模式的適用性分析；對(duì)政府進(jìn)行財(cái)政能力論證；以及項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)投入產(chǎn)出模型的設(shè)計(jì)；合同編制管理；對(duì)項(xiàng)目建設(shè)成本、產(chǎn)出、運(yùn)作方式、管理模式等進(jìn)行全過程監(jiān)管[4]。由于咨詢機(jī)構(gòu)更加熟悉PPP項(xiàng)目運(yùn)作流程與合同體系，能夠切實(shí)提出符合項(xiàng)目要求的應(yīng)對(duì)方案。對(duì)合同的變更、解除、終止等適用條件更為清晰，能夠提供專業(yè)的法律解釋，確保項(xiàng)目合法合理；解決政府監(jiān)管專業(yè)性不足難題；同時(shí)為政府提供決策支持，為社會(huì)資本提供輔助決策支持。

4 結(jié)語

目前我國(guó)PPP模式的建設(shè)仍處于探索中，在項(xiàng)目具體實(shí)施過程中仍存在著政策法規(guī)體系不完善、投資回報(bào)率不合理、管理模式不健全等制約短板，要實(shí)現(xiàn)黑龍江省森林公園PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展還需要政府從法律法規(guī)、專業(yè)人才、機(jī)構(gòu)培養(yǎng)、投資回報(bào)機(jī)制健全多向度完善生態(tài)旅游區(qū)域配套設(shè)施建設(shè)[5]。首先，要妥善處理政府與市場(chǎng)的權(quán)責(zé)關(guān)系，政府在戰(zhàn)略層面上，要從系統(tǒng)觀、整體觀、長(zhǎng)期觀出發(fā)，做到整體規(guī)劃，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，合理評(píng)估。針對(duì)不同資源的分布明確不同項(xiàng)目建設(shè)區(qū)域的資源類型，重點(diǎn)特征，開發(fā)潛力等，構(gòu)建地方長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，在不以破壞環(huán)境為代價(jià)的前提下，實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，最大限度地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)特色，維持地方可持續(xù)的發(fā)展和繁榮。其次，項(xiàng)目公司要全面完善生態(tài)旅游區(qū)域周邊服務(wù)設(shè)施提供，在提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的同時(shí)注意多樣化與差異化供給，適當(dāng)開發(fā)特色森林旅游項(xiàng)目，提供購(gòu)、食、住、行全方位、多層次、個(gè)性化的產(chǎn)品及服務(wù)。例如林區(qū)通景公路的建設(shè)、精品旅游線路的設(shè)計(jì)、特色冰雪體育項(xiàng)目等，以滿足日益壯大的散客市場(chǎng)需求、同時(shí)為2020年冬奧會(huì)冬季體育事業(yè)助力。最后，政府必須協(xié)調(diào)好社會(huì)資本方的盈利空間與項(xiàng)目公益性之間的關(guān)系，設(shè)置合理定價(jià)，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)森林旅游產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)生態(tài)領(lǐng)域政府與社會(huì)資本良好合作的積極作用。

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①基金項(xiàng)目：黑龍江省青年科學(xué)基金項(xiàng)目（QC2018086）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)資助項(xiàng)目（2572015BX10）。

作者簡(jiǎn)介：劉源（1997-），女，漢族，山東省人，本科生，主要從事公共管理方面的研究；李新（1988-），男，漢族，河北唐山人，講師，主要從事公共管理、創(chuàng)新管理方面的研究。