構(gòu)建和完善村干部監(jiān)督體系探析*

萬銀鋒

（河南省社會(huì)科學(xué)院紀(jì)檢監(jiān)察研究所，鄭州 450002）

構(gòu)建和完善村干部監(jiān)督體系，是黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)治理有效的一個(gè)極其重要的問題。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層干部隊(duì)伍的監(jiān)督管理，嚴(yán)肅查處侵犯農(nóng)民利益的‘微腐敗’，給老百姓一個(gè)公道清明的鄉(xiāng)村?！保?］《中共中央、國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》（2022年中央一號(hào)文件）指出，要“深入開展市縣巡察，強(qiáng)化基層監(jiān)督，加強(qiáng)基層紀(jì)檢監(jiān)察組織與村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的溝通協(xié)作、有效銜接，強(qiáng)化對(duì)村干部的監(jiān)督?！奔訌?qiáng)農(nóng)村基層組織和村干部隊(duì)伍建設(shè)，是有效推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的組織保證。加強(qiáng)和完善村干部監(jiān)督體系建設(shè)，既是加強(qiáng)農(nóng)村基層組織和農(nóng)村干部隊(duì)伍建設(shè)的重要內(nèi)容，又是當(dāng)前推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過程中由于公共服務(wù)下沉、村干部權(quán)責(zé)加大而對(duì)農(nóng)村干部管理提出的迫切要求。本文試圖從村干部監(jiān)督的應(yīng)然邏輯出發(fā)，分析新形勢(shì)下村干部監(jiān)督工作面臨的問題，并就如何加強(qiáng)村干部監(jiān)督體系建設(shè)提出對(duì)策建議。

一、加強(qiáng)村干部監(jiān)督體系建設(shè)的必要性和重要性

農(nóng)村是黨和國家治理體系的“末梢”，行政村是鄉(xiāng)村治理的基本單元。村干部監(jiān)督體系構(gòu)建和完善對(duì)于強(qiáng)化黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村治理能力和治理體系現(xiàn)代化，規(guī)范農(nóng)村“微權(quán)力”運(yùn)行具有極其重要的意義。必須把握新時(shí)代黨和國家治理面臨的新情況、新任務(wù)，提高對(duì)村干部監(jiān)督體系建設(shè)必要性、重要性的認(rèn)識(shí)。

（一）全面從嚴(yán)治黨需要加強(qiáng)對(duì)村干部監(jiān)督

《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委）和村黨組織（村指行政村）是黨在農(nóng)村的基層組織，是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，全面領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的各類組織和各項(xiàng)工作。”目前，在我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到63.8%，依然有近40%的人口生活在農(nóng)村。黨要實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村的全面領(lǐng)導(dǎo)，就必須提高黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村的科學(xué)化水平，使全面從嚴(yán)治黨覆蓋到每一個(gè)黨組織和全體黨員，把每一個(gè)農(nóng)村黨組織建設(shè)成堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。

從黨組織和黨員布局看，全面從嚴(yán)治黨重在“全面”，要在“從嚴(yán)”，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)對(duì)各級(jí)黨組織和全體黨員的全覆蓋。推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向農(nóng)村基層延伸，既是“全面”的關(guān)鍵，也是“從嚴(yán)”重點(diǎn)，歸根到底要實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村黨員干部的監(jiān)督全覆蓋。截至2021年6月5日，全國49.2萬個(gè)行政村建立了黨組織；全國9514.8萬名黨員中，有3000多萬名分布在農(nóng)村。在黨和國家治理體系中，農(nóng)村基層組織與中央的層級(jí)距離最遠(yuǎn)，政令傳導(dǎo)壓力難免層層遞減。要彌補(bǔ)農(nóng)村全面從嚴(yán)治黨的壓力“虧損”，迫切需要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村黨員干部的監(jiān)督，以達(dá)到強(qiáng)化農(nóng)村基層政權(quán)政治權(quán)威與政治信任的目的。［2］

黨的十八大以來，全面從嚴(yán)治黨不斷向基層延伸，農(nóng)村黨的建設(shè)不斷加強(qiáng)，但是，農(nóng)村畢竟處于國家治理的“末梢”，監(jiān)督體系薄弱、監(jiān)督力量有限，再加上村干部受監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，使農(nóng)村管黨治黨面臨很多難題。經(jīng)對(duì)“全國查處違反八項(xiàng)規(guī)定精神問題”月報(bào)進(jìn)行分析，2021年下半年全國違反“八項(xiàng)規(guī)定”的49977人中，鄉(xiāng)科級(jí)及以下占94.0%，且67%以上涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下的黨員干部。這些數(shù)字從一個(gè)側(cè)面反映，全面從嚴(yán)治黨向農(nóng)村延伸，加強(qiáng)村干部監(jiān)督依然任重而道遠(yuǎn)。

（二）推進(jìn)鄉(xiāng)村振興需要加強(qiáng)對(duì)村干部監(jiān)督

鄉(xiāng)村振興能不能順利推進(jìn)和有效實(shí)施，不僅在于中央層面的頂層設(shè)計(jì)，更在于農(nóng)村基層組織和村干部的擔(dān)當(dāng)作為。通過政治監(jiān)督，提高村級(jí)組織和村干部的政治站位，有利于進(jìn)一步增強(qiáng)村級(jí)組織和村干部的使命感、責(zé)任感，激發(fā)村級(jí)組織和村干部推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動(dòng)力；通過政治監(jiān)督，有利于全面把握鄉(xiāng)村振興的基調(diào)和目標(biāo)，督促村級(jí)組織和村干部把以人民為中心貫徹到農(nóng)村改革發(fā)展中，確保中央決策部署不折不扣貫徹到位。

鄉(xiāng)村振興是黨和國家治理的重大戰(zhàn)略，又是一個(gè)利益整合的民心工程。鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的出臺(tái)和實(shí)施，能不能以農(nóng)民為中心，體現(xiàn)老百姓意愿、受到老百姓歡迎，關(guān)系著鄉(xiāng)村振興的事業(yè)成敗。為了避免村干部在吃透精神、謀劃布局、推進(jìn)發(fā)展等方面偏離政策或脫離實(shí)際，出現(xiàn)一些有悖老百姓意愿的“出力不討好”項(xiàng)目，出現(xiàn)一些有損黨和政府形象的“政績(jī)工程”，必須充分重視和加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村組織尤其是村干部決策行為的監(jiān)督。

鄉(xiāng)村振興既是一個(gè)資源重組和利益重構(gòu)過程，也是一個(gè)政策、項(xiàng)目和資金下鄉(xiāng)過程。資源重組和利益重構(gòu)很容易使個(gè)別人借“自治”之名，給集體分肥和以權(quán)謀私創(chuàng)造機(jī)會(huì)，把個(gè)人利益與集體利益摻雜在一起，造成農(nóng)村集體資產(chǎn)流失或者村干部中飽私囊的問題。鄉(xiāng)村振興建設(shè)將大量的資金和項(xiàng)目投向農(nóng)村，農(nóng)村也有大量的資源、資產(chǎn)市場(chǎng)化變現(xiàn)，在管理制度缺乏、管理經(jīng)驗(yàn)不足的情況下，“如果缺乏有效的監(jiān)督，不僅村集體資產(chǎn)可能出現(xiàn)各種問題，村民的權(quán)益也會(huì)受到很大損害。 ”［3］

（三）鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化需要加強(qiáng)對(duì)村干部監(jiān)督

從鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)看，農(nóng)村現(xiàn)代化治理起碼包括村級(jí)組織本身和村域社會(huì)治理兩個(gè)層面。在這兩個(gè)層面，加強(qiáng)對(duì)村干部的監(jiān)督起著關(guān)鍵作用。這是由村干部“既官非官、亦官亦民”的身份所決定，一方面在村民“自治”問題上，村干部是鄉(xiāng)村治理的主體和受益者，其能否遵守法紀(jì)和村規(guī)民約，成為鄉(xiāng)村德治、法治、自治的典范，對(duì)群眾參與鄉(xiāng)村治理發(fā)揮著最直接的引領(lǐng)作用；另一方面，在村里公共事務(wù)管理上，村干部又是鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)者和推動(dòng)者，其是否廉潔奉公、是否為民謀利，直接關(guān)系老百姓對(duì)黨和國家鄉(xiāng)村治理戰(zhàn)略的認(rèn)同和參與。

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和共同的價(jià)值目標(biāo)賦予了村自治組織很多“準(zhǔn)行政”職能，從而使鄉(xiāng)、村之間的行政隸屬關(guān)系更加明顯。但農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的巨大變遷，特別是隨著城鎮(zhèn)化和農(nóng)村社區(qū)化發(fā)展，鄉(xiāng)、村之間的上下級(jí)隸屬關(guān)系日益淡化。這種結(jié)構(gòu)上的變遷和關(guān)系上的變化，會(huì)使村級(jí)監(jiān)督隨之被弱化。

監(jiān)督是民主的最有效形式，更是權(quán)利的最直接體現(xiàn)，民主監(jiān)督是村民自治的法理基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)村民權(quán)利的最直接和有效的途徑。從權(quán)力生成機(jī)制看，村民通過選舉的方式把權(quán)力委托給村“兩委”和村干部，無疑也有權(quán)對(duì)村“兩委”和村干部實(shí)施問責(zé)。但是，城鎮(zhèn)化的人才“虹吸”和人員急劇流動(dòng)，不僅大大改變了農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)，還使農(nóng)民思想觀念、價(jià)值目標(biāo)和處事格局等都發(fā)生了重大變化。他們?cè)诟嗟拈T路和機(jī)會(huì)面前，不愿更多關(guān)注村里既有利益格局，包括自己在集體資源、資產(chǎn)和資金上的“比較效益”。 這就迫切需要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)督機(jī)制和手段，提高村民的民主意識(shí)和監(jiān)督意愿，以實(shí)施對(duì)村干部的權(quán)力監(jiān)督。

（四）實(shí)施“一肩挑”制度需要加強(qiáng)對(duì)村干部監(jiān)督

“一肩挑”制度，主要是農(nóng)村黨組織書記、村委會(huì)主任，包括村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人等都由一人擔(dān)任。毫無疑問，這項(xiàng)來自基層農(nóng)村最“接地氣”的制度化改革，對(duì)加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村全面領(lǐng)導(dǎo)，夯實(shí)村干部崗位責(zé)任，提高村“兩委”工作效率，降低村民自治成本等發(fā)揮了積極作用。但是，“由黨員選舉、基層黨委批準(zhǔn)產(chǎn)生村黨支部與村民直接選舉產(chǎn)生的村委會(huì)基于不同產(chǎn)生基礎(chǔ)與程序，往往分別形成兩個(gè)權(quán)力中心”［4］，需要選擇或建構(gòu)一種以權(quán)力約束權(quán)力的機(jī)制，形成村“一肩挑”組織制度架構(gòu)內(nèi)部的權(quán)力監(jiān)督體系。

“‘一肩挑’者總攬村‘兩委’的決策、執(zhí)行和部分監(jiān)督權(quán)”［5］，最顯性的優(yōu)勢(shì)在于能夠減少村務(wù)決策中爭(zhēng)權(quán)內(nèi)耗、推諉扯皮等現(xiàn)象，強(qiáng)化村班子及其成員的工作責(zé)任。但是，這也可能導(dǎo)致權(quán)力膨脹，引發(fā)一系列的問題。一方面，權(quán)力容易被濫用，造成決策“拍腦袋”行為和政績(jī)工程，給鄉(xiāng)村村發(fā)展帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)和隱患；另一方面，農(nóng)村的血緣、姻緣、地緣、業(yè)緣關(guān)系容易與權(quán)力結(jié)盟，產(chǎn)生以權(quán)謀私、中飽私囊的現(xiàn)象。因此，必須重視和強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村“一肩挑”干部包括交叉任職干部的監(jiān)督。

農(nóng)村村支部書記黨務(wù)、村務(wù)“一肩挑”，實(shí)際上也集人、財(cái)、物的管理權(quán)于一身。在“一肩挑”權(quán)力監(jiān)督體系功能不強(qiáng)的情況下，無形中給一些具體事務(wù)的辦理和項(xiàng)目的建設(shè)留下了廉政風(fēng)險(xiǎn)。“盡管到目前為止，并沒有看到面廣、確鑿的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，表明實(shí)行‘一肩挑’會(huì)導(dǎo)致更多的腐敗，反之則腐敗較少?！保?］但從《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》近年來的連續(xù)通報(bào)看，先后發(fā)生在山東萊陽市、上海市閔行區(qū)、西安北辰村、云南華坪縣等地的“一肩挑”村干部違紀(jì)違法案例來看，雖數(shù)涉案額都不大，但在簽字、用章、報(bào)賬等環(huán)節(jié)的行為快捷、手段便利，給加強(qiáng)對(duì)“一肩挑”村干部的監(jiān)督發(fā)出了預(yù)警。

二、當(dāng)前村干部監(jiān)督體系建設(shè)存在的突出問題

上述可見，構(gòu)建和完善村干部監(jiān)督體系，是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的迫切需要，是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和現(xiàn)實(shí)需要。但當(dāng)前農(nóng)村權(quán)力監(jiān)督體系存在的上級(jí)監(jiān)督“沉”不下來、專責(zé)監(jiān)督“伸”不過來、內(nèi)部監(jiān)督“硬”不起來、群眾監(jiān)督“嵌”不進(jìn)來等問題，嚴(yán)重影響著對(duì)村干部監(jiān)督的質(zhì)量和效果。

（一）上級(jí)監(jiān)督責(zé)任機(jī)制尚不完善

在黨和國家治理活動(dòng)中，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任是同步和對(duì)應(yīng)的。然而，目前上級(jí)黨委政府對(duì)農(nóng)村基層組織的管理架構(gòu)，并不利于上級(jí)監(jiān)督的落地見效。一方面，農(nóng)村治理的推動(dòng)主體多元，組織部門管黨建、民政部門管選舉、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管產(chǎn)業(yè)的多頭分頭格局，容易造成管理邊界不清、監(jiān)督責(zé)任不明等問題。一旦出現(xiàn)村干部違法違紀(jì)現(xiàn)象，橫向之間溝通很難，監(jiān)督“盲區(qū)”和推諉扯皮現(xiàn)象難以避免。另一方面，村民委員會(huì)畢竟是群眾性組織，具有很大的自治和獨(dú)立空間，它與上級(jí)政府在管理意義上并非上下級(jí)隸屬關(guān)系，這就意味著上級(jí)政府對(duì)村委會(huì)的工作進(jìn)行指導(dǎo)，而不能過多地管控和干涉。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府是對(duì)村干部實(shí)施監(jiān)督的重要主體，不僅僅因?yàn)猷l(xiāng)村兩級(jí)天然距離最近，監(jiān)督起來最容易發(fā)現(xiàn)問題，更重要的是因?yàn)樵谖覈F(xiàn)有的黨政治理層級(jí)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織肩負(fù)著轄區(qū)全面從嚴(yán)治黨的主體責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須保證賦予村干部的“準(zhǔn)行政”權(quán)力能夠規(guī)范運(yùn)行。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府日常工作中有大量的決策部署需要村干部去落實(shí)，征地拆遷、脫貧攻堅(jiān)等大量艱巨工作更需要“一肩挑”干部挺身而出?！斑@種潛在的村干部對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的‘逆保護(hù)’關(guān)系，無疑會(huì)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)村干部腐敗持容忍和放縱的態(tài)度?！保?］這種無法回避的“逆保護(hù)”關(guān)系，往往使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對(duì)村“兩委”成員尤其是“一肩挑”干部的監(jiān)督“抹不開面子”。 很多時(shí)候即使發(fā)現(xiàn)問題，要么“睜一只眼閉一只眼”，要么處理起來輕描淡寫。

（二）專責(zé)監(jiān)督向農(nóng)村延伸不夠

在黨和國家監(jiān)督體系中，紀(jì)檢監(jiān)察是最有力有效的專責(zé)監(jiān)督。相對(duì)村級(jí)而言，這種監(jiān)督主要來自縣鄉(xiāng)兩級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，且集中在事后監(jiān)督。黨的十八大以來，紀(jì)檢監(jiān)察體制改革帶來了鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委受縣紀(jì)委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制創(chuàng)新，形成了業(yè)務(wù)歸縣紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的“準(zhǔn)垂直”格局。但是，這種改革并沒有充分增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的監(jiān)督能力。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記作為全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任下的一員，必須接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子及其書記的領(lǐng)導(dǎo)，與其他班子成員也是平級(jí)關(guān)系，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)難免要有所顧忌。另一方面，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)繁雜的事務(wù)中，任何一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)都要肩負(fù)多項(xiàng)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記當(dāng)然也不例外。這就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委很難聚焦于主責(zé)主業(yè)，發(fā)揮監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的專責(zé)作用。

《中華人民共和國監(jiān)察法》以法制化形式，橫向上把“所有行使公權(quán)力的公職人員”都列入監(jiān)察對(duì)象，縱向上也把“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”納入監(jiān)督范圍，從而擴(kuò)大了監(jiān)察的對(duì)象和范圍。村干部被納入監(jiān)察對(duì)象，國家監(jiān)察力量理所當(dāng)然地需要“下沉”到農(nóng)村。但《中華人民共和國監(jiān)察法》又規(guī)定：縣以下不設(shè)監(jiān)察委員會(huì)，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可以向委托管理公共事務(wù)的組織和單位派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員。這種缺乏剛性的“許可”性規(guī)定，時(shí)常因縣級(jí)監(jiān)察委員會(huì)“距離遠(yuǎn)”或“忙不過來”，而很難“派駐或者派出”到鄉(xiāng)村去。同時(shí)，一些學(xué)者提出，“隨著職務(wù)犯罪起刑點(diǎn)的提高，有更多的村基層組織人員腐敗行為達(dá)不到入罪標(biāo)準(zhǔn)，不受刑法調(diào)節(jié)?！保?］這也導(dǎo)致了一些人質(zhì)疑向農(nóng)村派出監(jiān)察力量的必要。

專責(zé)監(jiān)督機(jī)構(gòu)直接延伸不到農(nóng)村，就有必要在專責(zé)監(jiān)督與村務(wù)監(jiān)督間建立一種耦合機(jī)制，以彌補(bǔ)農(nóng)村專責(zé)監(jiān)督之不足。即村務(wù)監(jiān)督委員利用其“近水樓臺(tái)”優(yōu)勢(shì)發(fā)現(xiàn)問題線索，然后通過信息反饋和工作請(qǐng)求，取得上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的支持與幫助，從而形成上下案件查辦和問題處置上的協(xié)同力量。但從現(xiàn)實(shí)情況來看，這種耦合并沒有那么樂觀。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的“自治”天性，與生俱來帶來了剛性不足，特別是缺乏發(fā)現(xiàn)問題的強(qiáng)制手段?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》雖然規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)應(yīng)指導(dǎo)村委會(huì)工作，但并沒有就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)相互關(guān)系作出規(guī)定。這就決定了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)既不可能獲得有價(jià)值的監(jiān)督信息，也不可能得到包括專責(zé)監(jiān)督在內(nèi)的上級(jí)機(jī)關(guān)的強(qiáng)力支持，很多時(shí)候處于與上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)“攀不上”的尷尬境地。

（三）內(nèi)部監(jiān)督難以充分發(fā)揮作用

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)作為一個(gè)重要的自治力量，既是村“兩委”的權(quán)力運(yùn)行的“守門人”，也是對(duì)村干部實(shí)施監(jiān)督的重要主體?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》明確提出：“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實(shí)?！币罁?jù)這一規(guī)定，我國農(nóng)村公權(quán)機(jī)構(gòu)由“兩委”變成了村黨組織委員會(huì)、村民委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)“三委”。 但是，在具體的實(shí)踐中，“第三委”的“權(quán)力監(jiān)督的重要主體和看門人”［5］的作用發(fā)揮不充分，至少在以下兩個(gè)方面存在著掣肘因素。

一方面，村務(wù)監(jiān)督隊(duì)伍構(gòu)建“因陋就簡(jiǎn)”，導(dǎo)致監(jiān)督內(nèi)生動(dòng)力不足。華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院曾針對(duì)全國349個(gè)樣本展開調(diào)查發(fā)現(xiàn)，60歲以上的村監(jiān)會(huì)成員占比為26.15%，而49歲以下村監(jiān)會(huì)成員的比重不足四成。且普遍存在學(xué)歷偏低、年齡偏大的情況。［9］雖然造成這種狀況的原因是多方面的，但工資待遇偏低無疑是一個(gè)主因。河南省社會(huì)科學(xué)院2021年曾對(duì)豫西某縣調(diào)查，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任的報(bào)酬全年全額僅有0.4萬元，明顯低于村干部每人每年1.8萬元的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，且村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)委員沒有工資報(bào)酬，導(dǎo)致村監(jiān)會(huì)主任、委員很難把心思集中在監(jiān)督上。另外，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定：“村民委員會(huì)成員及其近親屬不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督組織成員”，但這個(gè)縣仍有30.17%的村干部兼任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員，其監(jiān)督的獨(dú)立性真正實(shí)現(xiàn)起來很難。

另一方面，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)作為自治組織，監(jiān)督起來明顯“人微言輕”?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》雖然規(guī)定了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的產(chǎn)生辦法和工作方向，但并未給予應(yīng)然規(guī)定和硬性約束。由此導(dǎo)致村務(wù)監(jiān)督委員很難對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)者（村“兩委”）實(shí)施有效監(jiān)督。特別在當(dāng)前“一肩挑”的情況下，對(duì)村干部中“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督難度大大增加。此外，還有一個(gè)值得關(guān)注的問題就是，前述談到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與自治組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部間的“逆保護(hù)”關(guān)系，使同在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)主導(dǎo)產(chǎn)生下的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，很多時(shí)候不敢對(duì)村干部特別是“一肩挑”干部“說三道四”。

（四）群眾監(jiān)督意愿和動(dòng)力不足

民主監(jiān)督作為村民自治的核心內(nèi)容之一，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村善治和自我發(fā)展的重要保障。但在實(shí)踐中，作為村務(wù)監(jiān)督主體力量的農(nóng)民，并未對(duì)村務(wù)監(jiān)督表現(xiàn)出足夠的意愿和訴求。華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，雖然農(nóng)民群眾是村務(wù)監(jiān)督的主體力量，但從農(nóng)民的參與來看，仍然有35.08%的農(nóng)民對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)不清楚，83.42%的農(nóng)民不愿意成為村民監(jiān)督委員會(huì)成員。另外，農(nóng)民對(duì)村務(wù)監(jiān)督作用的評(píng)價(jià)也不高，57.60%的農(nóng)民認(rèn)為村務(wù)監(jiān)督作用不大，缺乏參與村莊民主監(jiān)督的意愿。［9］

按照村民自治的設(shè)計(jì)初衷，村民監(jiān)督實(shí)際上是一種來自外部的監(jiān)督，其最大功效在于對(duì)村干部權(quán)力行為進(jìn)行評(píng)議并獲得回應(yīng)，極端情況下甚至啟動(dòng)問責(zé)程序。但河南省社科院的在蹲點(diǎn)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這種落實(shí)監(jiān)督成果的民主評(píng)議制度運(yùn)行并不理想。在受訪的30個(gè)農(nóng)民中，有15人表示沒有參加過民主評(píng)議會(huì)議，有5人表示對(duì)民主評(píng)議會(huì)議不清楚，更有10人明確表示，村集體資源、資金和資產(chǎn)有限，沒必要下那么大功夫去關(guān)注，且同居一村、熟人社會(huì)，不愿意在監(jiān)督問題上指手畫腳。一些在外發(fā)展的村民甚至還反映，民主評(píng)議起來費(fèi)時(shí)費(fèi)力，影響自己的工作和事業(yè)發(fā)展。評(píng)議監(jiān)督意愿諸如此類的自我放棄，無疑讓村民評(píng)議監(jiān)督效果大打折扣。

一般而言，權(quán)力從什么程序產(chǎn)生，就從什么程序撤免。理論上，村民發(fā)現(xiàn)村“兩委”干部特別是“一肩挑”干部有嚴(yán)重違規(guī)違紀(jì)違法行為，又不能通過評(píng)議、質(zhì)詢等程序迫使使其整改糾正時(shí)，有權(quán)通過法定程序進(jìn)行問責(zé)。然而，在實(shí)踐中這種問責(zé)實(shí)際上不容易實(shí)現(xiàn)。一是因?yàn)閱栘?zé)要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委批準(zhǔn)才能啟動(dòng)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委往往從穩(wěn)定和多數(shù)群眾意見考慮，一般不會(huì)批準(zhǔn)啟動(dòng)問責(zé)程序。二是受鄉(xiāng)村“熟人”社會(huì)的因緣關(guān)系、面子問題，以及坐等其成的“搭便車”心理影響，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委批準(zhǔn)啟動(dòng)問責(zé)程序，也很難達(dá)到《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的“有登記參加選舉的村民過半數(shù)投票，選舉有效”，實(shí)現(xiàn)真正意義上的問責(zé)。

三、加強(qiáng)村干部監(jiān)督體系建設(shè)的主要路徑

構(gòu)建和完善村干部監(jiān)督體系，必須把握農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷的時(shí)代特征，站在全面從嚴(yán)治黨、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的高度，著力從上級(jí)監(jiān)督、專責(zé)監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、群眾監(jiān)督四個(gè)層面，建立健全以權(quán)力制約權(quán)力、以法紀(jì)制約權(quán)力、以責(zé)任制約權(quán)力、以權(quán)利制約權(quán)力的農(nóng)村權(quán)力監(jiān)督體系。

（一）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府監(jiān)督體制機(jī)制

一是建立健全基層黨委的監(jiān)督責(zé)任?；鶎狱h委對(duì)村級(jí)“兩委”選舉負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)、組織和監(jiān)督等職責(zé)。全面從嚴(yán)治黨注重制度構(gòu)建層面的“嚴(yán)”。［10］它要求基層黨組織牢牢把握黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，以黨管干部原則為基本遵循，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村換屆選舉特別是“一肩挑”的選舉監(jiān)督，突出解決好掌權(quán)“人”這個(gè)第一要素問題。一方面，完善候選人的把關(guān)監(jiān)督制度，“嚴(yán)格規(guī)范任職條件，實(shí)行初步人選和候選人縣鄉(xiāng)兩輪聯(lián)審，從制度上強(qiáng)化縣鄉(xiāng)黨委在人選推薦、考察審查方面的主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)?！保?1］著重使“一肩挑”這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”候選人，既符合《村民委員會(huì)組織法》的要求，也體現(xiàn)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》的規(guī)定，真正把鄉(xiāng)村振興的“頂梁柱”和“領(lǐng)頭羊”推舉出來。另一方面，完善選舉程序監(jiān)控機(jī)制。堅(jiān)持村黨組織書記兼任村主任“必須經(jīng)過法律制度規(guī)定的民主選舉”［12］，重視新形勢(shì)下農(nóng)村選舉面臨的困難和障礙，以上級(jí)黨組織的主導(dǎo)權(quán)，維護(hù)黨員和村民的選舉權(quán)，確保選舉程序規(guī)范、過程公平、結(jié)果公正。

二是改革和創(chuàng)新基層政府監(jiān)管村干部的體制機(jī)制。村民自治組織的特殊地位和屬性，決定了它既要接受黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，又要接受政府主要是民政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、審計(jì)等部門的管理和監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)立足村級(jí)組織的性質(zhì)和地位，以改革的精神創(chuàng)新基層政府監(jiān)管村干部的體制機(jī)制。一方面，整合民政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、審計(jì)等部門的力量，以“一肩挑”村干部為重點(diǎn)，建立健全上下聯(lián)動(dòng)的村級(jí)組織日常監(jiān)督網(wǎng)。例如，推動(dòng)審計(jì)工作“下沉”，建立村班子任期審計(jì)和“關(guān)鍵少數(shù)”離任審計(jì)制度等。另一方面，厘清村級(jí)組織的權(quán)責(zé)邊界，明確村“兩委”成員尤其“一肩挑”干部?jī)?nèi)部分工和職責(zé)權(quán)限，以防止權(quán)力過分集中下的“一言堂”問題，“彌補(bǔ)因‘二元權(quán)力結(jié)構(gòu)’的改變所導(dǎo)致的村級(jí)組織內(nèi)部監(jiān)督制約功能虧損?！保?3］

（二）推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察工作向農(nóng)村延伸

一是完善紀(jì)檢監(jiān)察向村級(jí)組織全覆蓋的體制機(jī)制。在立法層面上，重點(diǎn)解決自組織機(jī)構(gòu)“下沉”問題。針對(duì)《中華人民共和國監(jiān)察法》只在省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)的規(guī)定，配套出臺(tái)相應(yīng)的司法解釋和實(shí)施細(xì)則，對(duì)縣級(jí)監(jiān)察力量的“下沉”作出明確規(guī)定。例如，規(guī)定縣級(jí)監(jiān)委可向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐監(jiān)察室或派出監(jiān)察員，與鄉(xiāng)紀(jì)委兩個(gè)牌子、一套人馬、合署辦公等。在實(shí)踐層面上，重點(diǎn)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢干部、村紀(jì)檢員交叉兼職問題。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢干部，“由縣紀(jì)委監(jiān)委賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職紀(jì)檢干部監(jiān)察員身份和相應(yīng)權(quán)限，實(shí)行‘一肩雙責(zé)’”［14］；對(duì)于村紀(jì)檢員，可兼任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任“一肩挑”，發(fā)揮其既監(jiān)督村黨組織又監(jiān)督村自治組織，既監(jiān)督黨務(wù)又監(jiān)督村務(wù)的綜合效應(yīng)。此外，“縣級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可通過賦予村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任和委員以特邀監(jiān)察員的身份，激發(fā)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的組織活力，充分發(fā)揮農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督體系的監(jiān)督合力，真正實(shí)現(xiàn)基層群眾監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的有效銜接。”［15］

二是理順紀(jì)檢監(jiān)察與村務(wù)監(jiān)督“準(zhǔn)垂直”領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。一方面，堅(jiān)持和強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委對(duì)縣紀(jì)委監(jiān)委負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委在向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委匯報(bào)工作的同時(shí)，要及時(shí)向縣紀(jì)委監(jiān)委報(bào)告工作；同時(shí)，著力提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的能力和水平，特別是支持和引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢干部聚焦主責(zé)主業(yè)，做到不越位、不錯(cuò)位、不缺位。另一方面，落實(shí)村務(wù)監(jiān)督委員的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制。堅(jiān)持村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)由村黨組織領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委指導(dǎo)，使其“獨(dú)立于村日常管理事務(wù)，在鎮(zhèn)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)下進(jìn)行獨(dú)立工作”［16］。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委指導(dǎo)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作制度，重視和加強(qiáng)對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員的培訓(xùn)指導(dǎo)力度，提高村務(wù)監(jiān)督的能力和水平。建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任定期向鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委報(bào)告工作制度，對(duì)村“兩委”干部特別是“一肩挑”干部存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)作出評(píng)估，并及時(shí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委匯報(bào)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委對(duì)村監(jiān)會(huì)反映的違紀(jì)違法線索，應(yīng)及時(shí)組織力量查處并作出反饋。

（三）全面加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)

一是提高村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)地位。從提高薪金待遇、強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制、改善辦公設(shè)置諸方面，著力破解村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)吸引力不強(qiáng)、長期以來隊(duì)伍不穩(wěn)定問題。一方面，科學(xué)搭建班子。制定職務(wù)回避和親屬回避制度，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任由非村民委員會(huì)成員的村黨組織成員擔(dān)任，村“兩委”班子成員直系親屬不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)職務(wù)。另一方面，建好監(jiān)督陣地。配置專門辦公場(chǎng)所、辦公設(shè)備和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，實(shí)現(xiàn)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)對(duì)外有牌子、辦公有場(chǎng)所、工作有印章、活動(dòng)有記錄。另一方面，增強(qiáng)監(jiān)督主動(dòng)。讓村監(jiān)督委員會(huì)主任直接參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)等相關(guān)會(huì)議，并直接向鄉(xiāng)黨委、政府匯報(bào)工作，以提高監(jiān)督委員會(huì)的政治待遇；提升村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任薪酬待遇，逐步實(shí)現(xiàn)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員與村“兩委”成員同級(jí)同酬。

二是明確村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)職能。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)由村民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生并授權(quán)，成為村自治組織內(nèi)部的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)。其職能應(yīng)該是在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，主要針對(duì)村委會(huì)履職盡責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督。一方面，著力發(fā)現(xiàn)和糾正村務(wù)決策、執(zhí)行情況和集體資金、重大項(xiàng)目管理中存在的問題。另一方面，對(duì)發(fā)現(xiàn)的涉嫌村干部以權(quán)謀私、侵害群眾利益等違紀(jì)違法問題，及時(shí)向村黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)報(bào)告，以遏制群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題。這種職能是具體的、監(jiān)督是全程的。上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)牽頭梳理村干部在政治紀(jì)律、村級(jí)事務(wù)管理等方面容易出現(xiàn)問題的節(jié)點(diǎn)，形成負(fù)面監(jiān)督清單，以此明確村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督職責(zé)和具體內(nèi)容。同時(shí)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)要抓住黨務(wù)政務(wù)公開這個(gè)切入點(diǎn)，從事后監(jiān)督逐漸向事中、事前監(jiān)督轉(zhuǎn)變。

三是推進(jìn)村務(wù)監(jiān)督工作規(guī)范運(yùn)行。村務(wù)監(jiān)督要規(guī)范運(yùn)行和發(fā)揮作用，就必須使其運(yùn)行程序化、制度化。其一，建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)定期列席本村重要會(huì)議制度。有關(guān)村務(wù)重大決策的會(huì)議，以及其他涉及群眾利益方面的“兩委”重要會(huì)議，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)委員應(yīng)當(dāng)列席參加，這有利于村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)對(duì)村集體資產(chǎn)、資源、資金管理實(shí)施全過程監(jiān)督并提出意見建議。其二，建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)定期報(bào)告工作制度。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)每季度向鎮(zhèn)紀(jì)委匯報(bào)一次工作，每年接受一次村民的民主評(píng)議。其三，制定和完善村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作制度。要制定和完善村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的議事、例會(huì)、學(xué)習(xí)、報(bào)告等一系列規(guī)章制度。建立科學(xué)、量化的針對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作的考核評(píng)議機(jī)制，對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作加以規(guī)范。

（四）構(gòu)建群眾監(jiān)督權(quán)利保障機(jī)制

一是增強(qiáng)村民的民主監(jiān)督意識(shí)。這是增強(qiáng)村民監(jiān)督意愿和監(jiān)督主動(dòng)性的根本問題，其關(guān)鍵是要加強(qiáng)民主和法治宣傳，培養(yǎng)村民“自治”的主體意識(shí)，使村民懂得珍惜民主權(quán)利、學(xué)會(huì)表達(dá)自己訴求，并在權(quán)利受到侵犯時(shí)能夠依法維權(quán)。當(dāng)前，在農(nóng)村社會(huì)環(huán)境急劇變遷和傳媒科技快速發(fā)展的情況下，官方媒體應(yīng)發(fā)揮主渠道作用，利用視頻、網(wǎng)課等喜聞樂見的方式，對(duì)村民進(jìn)行民主法治意識(shí)的引導(dǎo)。村干部要加強(qiáng)與村民的日常溝通，通過微信、視頻等互動(dòng)方式，不斷與村民溝通和協(xié)商，引導(dǎo)村民的主體意識(shí)“回歸”。

二是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)村民問責(zé)權(quán)。問責(zé)是村民監(jiān)督的“硬核”，是村民監(jiān)督權(quán)的重要實(shí)現(xiàn)形式。針對(duì)問責(zé)難以實(shí)現(xiàn)的問題，建議出臺(tái)相關(guān)配套措施，賦予村民問責(zé)權(quán)的“剛性”，以便村民能夠?qū)Υ鍎?wù)工作和村干部個(gè)人行為適時(shí)啟動(dòng)問責(zé)。鑒于村民流動(dòng)性強(qiáng)、會(huì)議難以召開，以及“熟人社會(huì)”容易存在的不愿得罪人心理，可探索建立網(wǎng)上問責(zé)機(jī)制。村干部要及時(shí)“觸網(wǎng)”，主動(dòng)給予回應(yīng)。同時(shí)，可探索建立無記名電子投票的日常監(jiān)督系統(tǒng)，讓村民充分表達(dá)情緒和意愿；對(duì)于民意指數(shù)長期走低者，可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府主導(dǎo)下啟動(dòng)問責(zé)程序。

三是支持村民小組議事會(huì)發(fā)揮作用。村民小組作為村以下的獨(dú)立單元，離群眾最近，感受群眾訴求最真切，很多村民小組長也擔(dān)任著村“兩委”委員。因此，加強(qiáng)村級(jí)監(jiān)督組織體系建設(shè)，應(yīng)當(dāng)把建立健全村民小組議事會(huì)制度作為重要補(bǔ)充。可經(jīng)常性地組織本組村民對(duì)村務(wù)和小組事務(wù)進(jìn)行調(diào)研論證，讓本組村民獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策并實(shí)施監(jiān)督，形成“民事民議、民事民辦、民事民管”的最基層協(xié)商格局。為了議事便捷有效，可探索建立線上議事協(xié)商的形式，吸引本小組群眾隨時(shí)隨地參與議事，充分實(shí)現(xiàn)群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、表達(dá)權(quán)，推動(dòng)基層民主建設(shè)制度化、規(guī)范化和程序化。