韓國(guó)鄉(xiāng)村振興地域制度及對(duì)我國(guó)的啟示*

邵 燕，朱 力

（1.南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院，江蘇 南京 210093；2.中共江陰市黨校，江蘇 江陰 214431）

0 引言

縱觀世界發(fā)展歷程，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村發(fā)展已經(jīng)成為全球各國(guó)發(fā)展的重要關(guān)注點(diǎn)之一。第二次世界大戰(zhàn)后，韓國(guó)卷入現(xiàn)代化建設(shè)浪潮中。為加快農(nóng)業(yè)發(fā)展，韓國(guó)仿照美國(guó)部分體制，在1947 年建立“國(guó)立農(nóng)事改良院”，于1953年進(jìn)行農(nóng)村土地改革，廢除關(guān)于土地占有上限的相關(guān)規(guī)定，但農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)仍沒(méi)有擺脫小規(guī)?；骄?。1960 年韓國(guó)為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)施第一和第二個(gè)五年計(jì)劃，以此促進(jìn)工業(yè)化發(fā)展，農(nóng)業(yè)發(fā)展是促進(jìn)工業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。隨著城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大，韓國(guó)重新調(diào)整農(nóng)業(yè)發(fā)展策略，并制定《農(nóng)村振興法》，制定該法律的目的在于利用科研、技術(shù)、培訓(xùn)等方法振興和開發(fā)農(nóng)村來(lái)增加農(nóng)民收入[1]。然而，韓國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，工業(yè)發(fā)展對(duì)土地需求的增加導(dǎo)致農(nóng)地利用陸續(xù)出現(xiàn)諸多問(wèn)題，如耕地?cái)?shù)量的快速下降、農(nóng)業(yè)用地的不合理轉(zhuǎn)讓等。為進(jìn)一步保護(hù)耕地，1972 年韓國(guó)制定土地利用規(guī)劃，將土地劃分為10 種用途的地域類型[2,3]。土地利用計(jì)劃的實(shí)施對(duì)城市發(fā)展具有一定的傾向性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1960—1990 年韓國(guó)年均減少耕地面積1.011 9 萬(wàn)hm2，總面積減少15%左右。因此，這種分層次的土地利用計(jì)劃不利于農(nóng)業(yè)用地的可持續(xù)發(fā)展[4]。韓國(guó)是一個(gè)以山地為主的國(guó)家，林地占到67%，農(nóng)用地僅占21%，因此韓國(guó)農(nóng)業(yè)土地資源十分嚴(yán)峻。為了進(jìn)一步保護(hù)農(nóng)業(yè)用地，減少農(nóng)地?cái)?shù)量的下降，1990 年韓國(guó)政府頒布《農(nóng)地法》，并于1992 年12 月實(shí)行鄉(xiāng)村振興的地域制度，借此振興鄉(xiāng)村并促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，通過(guò)實(shí)行一套符合自身發(fā)展的地域制度，保障農(nóng)民最根本的權(quán)益[5]。在耕地方面，我國(guó)制定出臺(tái)了土地宏觀調(diào)控、土地集約利用、土地有償使用、保護(hù)耕地等一系列政策。但是由于我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村管理制度依舊在延續(xù)以前的制度框架，政策與法律也存在一定的脫節(jié)現(xiàn)象，由此導(dǎo)致在使用農(nóng)業(yè)資源方面暴露出越來(lái)越多的問(wèn)題，尤其是土地征用過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題日益增加，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為載體的農(nóng)村土地制度改革效應(yīng)正在逐漸弱化，耕地面積日益減少，土地問(wèn)題已經(jīng)成為鄉(xiāng)村發(fā)展的重要問(wèn)題[6-8]。韓國(guó)社會(huì)制度雖與我國(guó)有差異，但人多地少，耕地不足的國(guó)情較為相似，因此，文章研究韓國(guó)的地域制度，可為我國(guó)制定保護(hù)耕地策略、保證糧食安全、提高耕地保護(hù)能力提供借鑒。

1 韓國(guó)鄉(xiāng)村振興地域制度的框架和制度設(shè)計(jì)

韓國(guó)農(nóng)業(yè)地域制度基于《農(nóng)地法》而建，由農(nóng)村振興廳組織和發(fā)起、在農(nóng)村振興廳、農(nóng)村振興院以及農(nóng)村指導(dǎo)所聯(lián)合實(shí)行的地域制度，該制度框架主要包括兩部分內(nèi)容：一是指定具體的農(nóng)業(yè)振興地域，按照耕地分配比例和耕作方式來(lái)合理保護(hù)和利用農(nóng)田；二是規(guī)定農(nóng)業(yè)振興地域內(nèi)實(shí)施的惠民政策以及改革措施。

1.1 農(nóng)業(yè)振興地域的劃分

農(nóng)業(yè)振興地域按照類別可以分為農(nóng)業(yè)區(qū)、管理區(qū)和自然環(huán)境保護(hù)區(qū)[9]。根據(jù)耕地分配的比例，農(nóng)業(yè)區(qū)可以分為平原（平坦率＞25%）、丘陵（平坦率＝25%，耕地占比＞45%）和山區(qū)（平坦率＜25%，耕地占比＞45%）。

農(nóng)業(yè)振興地域按照功能類別可以劃分為農(nóng)業(yè)振興區(qū)域和農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)域兩部分，或者稱為農(nóng)業(yè)推廣區(qū)和農(nóng)業(yè)儲(chǔ)備區(qū)。農(nóng)業(yè)振興區(qū)是指可以通過(guò)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，可成為適用于機(jī)械化作業(yè)的優(yōu)良耕地，農(nóng)業(yè)振興區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)是高產(chǎn)農(nóng)田，通過(guò)機(jī)械化的耕作降低成本并減少勞動(dòng)力。該區(qū)域指定標(biāo)準(zhǔn)可以分為農(nóng)田集聚標(biāo)準(zhǔn)和土地生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)。前者是指在平原上引入大型機(jī)械耕作，但是受限于地形條件；后者是指各個(gè)農(nóng)業(yè)區(qū)均根據(jù)農(nóng)村發(fā)展管理局劃分的韓國(guó)土壤坡度和土地適宜度等級(jí)進(jìn)行指定，例如坡度小于5%、土地適宜性等級(jí)在2 級(jí)以上的平原指定為稻田，而坡度小于7%、土地適宜性等級(jí)在2 級(jí)以上指定為非種植區(qū)域。農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)是指為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供良好的農(nóng)業(yè)環(huán)境（如水源等），農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)指定農(nóng)業(yè)振興區(qū)所需的水源集中地區(qū)（水庫(kù)等）的所有土地以及需要保護(hù)農(nóng)業(yè)振興區(qū)的農(nóng)業(yè)用地來(lái)防止污染農(nóng)田，在必要的時(shí)候可以將包圍農(nóng)業(yè)振興區(qū)的林區(qū)或種植地區(qū)指定為農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)。

2005 年政府開展了對(duì)農(nóng)業(yè)振興區(qū)域的實(shí)況調(diào)研，將不合理的地區(qū)解除農(nóng)業(yè)振興區(qū)域的限制[10]。農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)的解除參考標(biāo)準(zhǔn)為：第一，在指定為農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)后，由于道路建設(shè)等變化導(dǎo)致面積小于3hm2的零碎地區(qū)；第二，自然村形成的地區(qū)；第三，沒(méi)有農(nóng)業(yè)環(huán)保作用的單獨(dú)地帶；第四，水庫(kù)附近指定未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)；第五，水庫(kù)邊緣沒(méi)有保護(hù)功能的面積約1hm2的地區(qū)。綜合以上標(biāo)準(zhǔn)，在2007 年解除了4.6 萬(wàn)hm2的區(qū)域，在2008 年解除了6.7 萬(wàn)hm2的區(qū)域，因此2008 年農(nóng)業(yè)振興地域面積出現(xiàn)大幅度下降，這一結(jié)果表明農(nóng)業(yè)振興地域制度的執(zhí)行效果較強(qiáng)，每年實(shí)行動(dòng)態(tài)管理具有較強(qiáng)的執(zhí)行力。

1.2 法律制度保障

在制度方面，為有效保護(hù)農(nóng)業(yè)土地，保證農(nóng)業(yè)振興地域制度的有效性，在該制度下建立土地征收補(bǔ)償制度以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)用地的有效管控。土地征收補(bǔ)償制度規(guī)定了嚴(yán)格的農(nóng)地轉(zhuǎn)用條件，規(guī)定轉(zhuǎn)讓農(nóng)業(yè)用地，需繳納農(nóng)地造成費(fèi)、轉(zhuǎn)用費(fèi)和開墾費(fèi)，其中水田造成費(fèi)為3 600 韓元/hm2，旱田造成費(fèi)為2 160 韓元/hm2；轉(zhuǎn)用費(fèi)支付額度為公布的農(nóng)地價(jià)格的1/5。嚴(yán)格的土地征收補(bǔ)償條件對(duì)農(nóng)業(yè)用地的保護(hù)發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。

立法方面，《農(nóng)業(yè)基本法》是韓國(guó)農(nóng)業(yè)的憲法，是在工農(nóng)業(yè)失調(diào)的情況下制度和實(shí)施的，基于該法律制定了農(nóng)業(yè)用地以及其他方面的法律?！掇r(nóng)村振興法》規(guī)定了振興事業(yè)的范圍和具體實(shí)施辦法，具體范圍包括試驗(yàn)（試驗(yàn)研究、良種生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展）、技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)?！掇r(nóng)地改革法》規(guī)定政府買進(jìn)佃耕農(nóng)地和面積超過(guò)3hm2的個(gè)人農(nóng)地，來(lái)分給自耕農(nóng)戶，取消佃耕制度。1953 年韓國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇后，開始保護(hù)和開發(fā)農(nóng)地資源，建立了完整的農(nóng)地保護(hù)制度。1972年制定了《農(nóng)地法》，規(guī)定農(nóng)地的用途是糧食供給，規(guī)定了農(nóng)地類型，要求依法確定農(nóng)地類型，明確規(guī)定優(yōu)質(zhì)農(nóng)地禁止轉(zhuǎn)出，嚴(yán)禁農(nóng)地用于農(nóng)業(yè)以外的用途。為了配合此法律，《國(guó)土利用管理法》按照《農(nóng)地法》進(jìn)行修訂，將土地進(jìn)行重新分類，分為準(zhǔn)城市用地、絕對(duì)農(nóng)地、準(zhǔn)農(nóng)地、自然資源保護(hù)地?！掇r(nóng)地法》限制農(nóng)地專用，配套的制度包括農(nóng)業(yè)振興地域制度，還制定了相應(yīng)的土地征收補(bǔ)償制度，規(guī)定了嚴(yán)格的農(nóng)地轉(zhuǎn)用條件。《農(nóng)地法》還規(guī)定設(shè)立農(nóng)地基金，用于造地、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、基金管理等。為了提高耕地利用效率，頒布《農(nóng)地?cái)U(kuò)大開發(fā)促進(jìn)法》，規(guī)定了相關(guān)義務(wù)和制度，包括開墾義務(wù)、誠(chéng)實(shí)耕作義務(wù)、代耕制度、農(nóng)業(yè)振興地域制度等[11]。

1.3 惠民政策和措施

農(nóng)業(yè)振興地域制度規(guī)定在農(nóng)業(yè)振興地域內(nèi)，農(nóng)民可以享受更多的農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策。根據(jù)韓國(guó)農(nóng)地法施行令第31 條，國(guó)家和地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)振興區(qū)域內(nèi)的項(xiàng)目及人員具有優(yōu)先支援的政策。優(yōu)惠政策主要包括秋糧收購(gòu)量?jī)?yōu)惠、生產(chǎn)條件改善、培養(yǎng)專業(yè)農(nóng)民、農(nóng)田買賣資金支援、加工設(shè)施優(yōu)先支援、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)集中支援以及優(yōu)先改善農(nóng)村生活環(huán)境等，具體優(yōu)惠內(nèi)容詳見表1。

表1 韓國(guó)農(nóng)業(yè)振興區(qū)域的政策優(yōu)惠

具體看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，農(nóng)業(yè)振興區(qū)域內(nèi)的農(nóng)戶優(yōu)先享有機(jī)械使用權(quán)，機(jī)械作業(yè)以振興區(qū)域?yàn)橹行南蛲鈬归_；在糧食出售方面，農(nóng)業(yè)振興地域內(nèi)的農(nóng)民具有優(yōu)先出售的權(quán)利，并且在收購(gòu)量方面占有主要優(yōu)勢(shì)，在農(nóng)業(yè)振興區(qū)域內(nèi)的農(nóng)戶可以比區(qū)域外的農(nóng)戶多出售一半以上的糧食；振興區(qū)域內(nèi)的部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)可以享受更多的國(guó)庫(kù)支援補(bǔ)貼。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001 年農(nóng)業(yè)振興區(qū)域內(nèi)每人支援25 萬(wàn)韓元/hm2，而農(nóng)業(yè)振興區(qū)域以外的地區(qū)只補(bǔ)貼20 萬(wàn)韓元；2005 年農(nóng)業(yè)振興區(qū)域內(nèi)每人支援64 萬(wàn)韓元/hm2，振興區(qū)域外補(bǔ)貼51.2萬(wàn)韓元；到2015年農(nóng)業(yè)振興區(qū)域內(nèi)每人支援107.6萬(wàn)韓元/hm2，振興區(qū)域外補(bǔ)貼80.7萬(wàn)韓元。除補(bǔ)貼之外，振興區(qū)域內(nèi)配有完善的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，各項(xiàng)條件均優(yōu)于振興區(qū)域外；農(nóng)戶還享有貸款補(bǔ)貼政策，農(nóng)戶貸款的審核條件放寬，貸款利率降低。加之，農(nóng)戶高產(chǎn)可以獲得政府獎(jiǎng)勵(lì)，這一系列優(yōu)惠措施極大促進(jìn)了振興區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶購(gòu)買農(nóng)機(jī)具的積極性，對(duì)促進(jìn)農(nóng)地的規(guī)?；\(yùn)營(yíng)具有積極作用。

技術(shù)指導(dǎo)和教育培訓(xùn)方面，韓國(guó)設(shè)立相應(yīng)的技術(shù)研究所，培養(yǎng)了大量的專業(yè)農(nóng)業(yè)培訓(xùn)人員。韓國(guó)25個(gè)市（郡）均設(shè)立農(nóng)村指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，指定專人到振興區(qū)域進(jìn)行農(nóng)作物病蟲害防治、農(nóng)作物示范基地指導(dǎo)（調(diào)整農(nóng)作物結(jié)構(gòu)、農(nóng)產(chǎn)品種類以及種植條件等）、設(shè)施蔬菜基地指導(dǎo)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化設(shè)施搭建等技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)。與此同時(shí)，韓國(guó)以培養(yǎng)專業(yè)化的農(nóng)業(yè)人才為目標(biāo)，在學(xué)生、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶、農(nóng)村指導(dǎo)員等人群中宣傳農(nóng)業(yè)知識(shí)，定向培養(yǎng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)人才；對(duì)農(nóng)戶定期開展農(nóng)民教育，通過(guò)農(nóng)林部實(shí)施農(nóng)業(yè)專業(yè)化培訓(xùn)、農(nóng)民培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)技術(shù)員巡回教育、農(nóng)業(yè)開放式講座等多種培訓(xùn)形式，加強(qiáng)農(nóng)民的專業(yè)化技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)民的整體化素質(zhì)；利用新聞傳播媒介、農(nóng)業(yè)展覽會(huì)等免費(fèi)為農(nóng)戶提供最新的科研動(dòng)態(tài)，展示最先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)設(shè)施，向農(nóng)戶推廣最新的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，這一舉措有效提高了農(nóng)民的文化水平，也極大促進(jìn)了韓國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)的轉(zhuǎn)化率。

2 韓國(guó)鄉(xiāng)村振興地域制度的運(yùn)行成效與問(wèn)題

2.1 運(yùn)行成效

韓國(guó)農(nóng)業(yè)振興地域制度的最大特色是旗幟鮮明地保護(hù)耕地，縱觀2007—2018年韓國(guó)耕地面積（表2），總體上呈先下降后穩(wěn)定趨勢(shì)，從178.2 萬(wàn)hm2減少到167.3 萬(wàn)hm2，前期下降幅度較大，后期趨于平穩(wěn)。從農(nóng)業(yè)振興區(qū)域面積來(lái)看，2007 年至今，總面積有輕微的波動(dòng)，但總體上較穩(wěn)定，表明在農(nóng)業(yè)振興地域制度的執(zhí)行下，耕地面積得到有效保護(hù)。農(nóng)業(yè)振興區(qū)與農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)的比重約為13∶1，即保護(hù)區(qū)面積較小，說(shuō)明在農(nóng)業(yè)振興地域，較為集中的水資源和環(huán)境條件可以保障大面積的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

從表2 還可以看出2018 年農(nóng)業(yè)振興區(qū)域中稻田面積為71.6 萬(wàn)hm2，總稻田面積為91.4 萬(wàn)hm2，農(nóng)業(yè)振興區(qū)域中稻田面積占總稻田面積的78.3%。從稻田占比來(lái)看，2007—2018 年稻田占比從70.2%增加到78.3%，呈增長(zhǎng)的趨勢(shì)，說(shuō)明韓國(guó)農(nóng)業(yè)振興地域是圍繞稻田進(jìn)行指定的，稻田面積近10 年基本保持穩(wěn)定，這與農(nóng)業(yè)振興廳大力推廣水稻栽培種植具有重要關(guān)系。

表2 2007—2018年韓國(guó)農(nóng)業(yè)振興地域面積 萬(wàn)hm2

農(nóng)業(yè)振興地域制度實(shí)施10 年以來(lái)，農(nóng)業(yè)振興區(qū)域經(jīng)過(guò)多年的保護(hù)得以穩(wěn)定發(fā)展，優(yōu)良的耕地在一定程度和規(guī)模上得到有效保護(hù)，政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示在改制度實(shí)行后，優(yōu)質(zhì)耕地的轉(zhuǎn)用面積從40%降到20%左右。因此，農(nóng)業(yè)振興地域制度在保護(hù)耕地方面的成效十分顯著。

2.2 農(nóng)業(yè)振興地域制度存在的問(wèn)題

2.2.1 農(nóng)業(yè)振興區(qū)的農(nóng)田面積不足

根據(jù)韓國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)首爾附近的農(nóng)業(yè)振興區(qū)域外的農(nóng)田面積減少率較高，而農(nóng)業(yè)振興區(qū)域以內(nèi)的農(nóng)田面積減少率很低，該結(jié)果說(shuō)明農(nóng)業(yè)振興地域制度能夠有效阻止非農(nóng)業(yè)部門對(duì)農(nóng)田的開發(fā)與利用，能夠有效保護(hù)優(yōu)良農(nóng)田，對(duì)于農(nóng)田的可持續(xù)利用做出了較大的貢獻(xiàn)。通過(guò)建立農(nóng)業(yè)振興地域制度，確實(shí)長(zhǎng)期將優(yōu)良的農(nóng)田較好地保護(hù)起來(lái)。雖然指定區(qū)域內(nèi)的農(nóng)田得到有效保護(hù)，但全國(guó)農(nóng)業(yè)振興區(qū)域面積僅占耕地面積的48%左右，而相比日本，日本的農(nóng)業(yè)振興區(qū)域面積占全部農(nóng)田面積的85%[12,13]。因此，韓國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展僅依靠48%的農(nóng)田供給全國(guó)的糧食具有極大的壓力。解決農(nóng)田面積問(wèn)題成為進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)振興制度的關(guān)鍵。

2.2.2 農(nóng)田利用分配不均衡

韓國(guó)水田面積過(guò)大，導(dǎo)致大米供應(yīng)過(guò)剩。在1970 年韓國(guó)水田占農(nóng)田面積的36.9%，1990 年增長(zhǎng)到46.8%，2003 年增加到47.6%，而近10 年來(lái)水田面積仍有增長(zhǎng)。2017 年2 月9 日韓國(guó)農(nóng)林畜產(chǎn)食品部發(fā)表“2017 年中長(zhǎng)期大米供需穩(wěn)定對(duì)策”，并提出加入以美國(guó)、日本和歐盟等為成員的《糧食援助公約》（FAC）以緩解國(guó)內(nèi)的大米供應(yīng)過(guò)剩問(wèn)題。大米過(guò)剩問(wèn)題的根源并非農(nóng)田供應(yīng)過(guò)剩，而是農(nóng)田利用分配不均衡導(dǎo)致的。因此，韓國(guó)政府應(yīng)當(dāng)在減少稻米種植面積的同時(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)民積極種植其他農(nóng)作物來(lái)替代稻米。此外，應(yīng)當(dāng)積極開發(fā)稻米的加工食品以及飼料用途。

2.2.3 農(nóng)業(yè)振興地域面積擴(kuò)大困難

由于農(nóng)業(yè)振興地域?qū)r(nóng)田具有長(zhǎng)期的保護(hù)作用，因此該區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)政策具有較大的傾向性。根據(jù)韓國(guó)農(nóng)地法施行令第31 條，國(guó)家和地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)振興區(qū)域內(nèi)的項(xiàng)目及人員具有優(yōu)先支援的政策。優(yōu)惠政策主要包括秋糧收購(gòu)量?jī)?yōu)惠、生產(chǎn)條件改善、培養(yǎng)專業(yè)農(nóng)民、農(nóng)田買賣資金支援、加工設(shè)施優(yōu)先支援、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)集中支援以及優(yōu)先改善農(nóng)村生活環(huán)境等。此外，據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2001 年農(nóng)業(yè)振興地域內(nèi)比振興區(qū)外人均支援金額高5 萬(wàn)韓元，2005 年人均支援金額高出12.8 萬(wàn)韓元，2015 年人均支援金額高出26.9萬(wàn)韓元。如果擴(kuò)大農(nóng)業(yè)振興地域面積，不僅要考慮可能開發(fā)的國(guó)道、市區(qū)周邊地區(qū)，還需要考慮支援成本、人員支付成本等問(wèn)題。因此，在不斷完善農(nóng)業(yè)振興地域制度的過(guò)程中，繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)振興地區(qū)的面積面臨著較大的困難。

2.2.4 農(nóng)業(yè)振興地域的解除條件無(wú)法反映地區(qū)特性

目前，相關(guān)解除條件相對(duì)較為固定，坡度、面積達(dá)到一定的范圍就可以指定為農(nóng)業(yè)振興地區(qū)，若達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定范圍，指定區(qū)域就要被解除。但是，過(guò)于嚴(yán)苛的條件適用于比較平坦、面積較大的地區(qū)，并不適用于山區(qū)。建立農(nóng)業(yè)振興地域制度的目的是保護(hù)和提高農(nóng)田的有效利用率，應(yīng)該根據(jù)不同地形執(zhí)行差異化的解除條件。

3 韓國(guó)鄉(xiāng)村振興地域制度對(duì)我國(guó)的啟示

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展的根本問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)耕地非農(nóng)業(yè)占用、耕地空廢化問(wèn)題等導(dǎo)致土地利用率低[12,13]。因此，應(yīng)積極探索提高農(nóng)地利用率的路徑，最大程度上保護(hù)和利用優(yōu)質(zhì)的耕地資源，提升鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)的發(fā)展空間。該文通過(guò)對(duì)韓國(guó)農(nóng)業(yè)振興地域制度的深入剖析，闡述該制度下鄉(xiāng)村土地管理的方法和振興鄉(xiāng)村的措施，利用制度的強(qiáng)制性和政策的傾斜性在農(nóng)業(yè)振興地區(qū)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。據(jù)此，得出以下幾點(diǎn)啟示。

3.1 健全耕地法律保護(hù)體系

韓國(guó)制定一系列法律來(lái)保護(hù)和利用耕地，如《農(nóng)業(yè)基本法》《農(nóng)地改革法》《農(nóng)地法》《農(nóng)地?cái)U(kuò)大開發(fā)促進(jìn)法》等。我國(guó)在立法方面制定了《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》等，并制定耕地利用的相關(guān)辦法，如耕地占補(bǔ)平衡考核辦法、土地有償使用政策、耕地保護(hù)政策等。我國(guó)在法律體系建設(shè)方面也劃分較細(xì)，但是我國(guó)耕地仍在逐漸減少，究其根本可以發(fā)現(xiàn)在耕地保護(hù)利用的方面，我國(guó)法律制度不夠完善，且執(zhí)法不嚴(yán)。具體表現(xiàn)為各級(jí)政府上報(bào)農(nóng)業(yè)用地的情況的要求不夠嚴(yán)格[14]，對(duì)違章使用農(nóng)業(yè)用地、污染農(nóng)業(yè)用地的行為不夠嚴(yán)厲，對(duì)農(nóng)業(yè)用地征收的界定要求不明確等[15,16]。借鑒韓國(guó)做法，首先要設(shè)立法律監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)。法律和相關(guān)辦法的實(shí)施，必須配有強(qiáng)有力的實(shí)施法令，因此執(zhí)法必須嚴(yán)格，應(yīng)該在地方設(shè)立監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)，監(jiān)督農(nóng)業(yè)法律制度實(shí)施的效果。其次，不同律法必須相互支撐。不同農(nóng)業(yè)用地相關(guān)法律之間必須相互支撐，不同法律之間不能有任何沖突，否則影響法律條例的權(quán)威性。再次，制定針對(duì)耕地保護(hù)和利用的法律。我國(guó)在耕地保護(hù)方面力度相對(duì)較弱，缺少一部專門針對(duì)保護(hù)耕地的法律，涵蓋耕地利用的各個(gè)方面，以保護(hù)耕地可持續(xù)利用。

3.2 糧食主產(chǎn)區(qū)內(nèi)劃分現(xiàn)代農(nóng)業(yè)重點(diǎn)區(qū)

韓國(guó)農(nóng)業(yè)振興地域制度將符合振興標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)劃分為農(nóng)業(yè)振興地區(qū)，在振興區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展水平均高于振興區(qū)域外。我國(guó)13 個(gè)?。▍^(qū)）根據(jù)糧食生產(chǎn)情況被指定為糧食主產(chǎn)區(qū)，應(yīng)借鑒韓國(guó)農(nóng)業(yè)振興制度的經(jīng)驗(yàn)，在糧食主產(chǎn)區(qū)內(nèi)劃分現(xiàn)代農(nóng)業(yè)重點(diǎn)區(qū)。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是新農(nóng)村建設(shè)的需求，亦是增加農(nóng)民收入的有效途徑。糧食主產(chǎn)區(qū)內(nèi)地勢(shì)平坦，大部分耕地比較平整，能實(shí)現(xiàn)區(qū)域化的種植模式，有利于機(jī)械化操作和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的推廣。要加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)重點(diǎn)區(qū)建設(shè)，應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：首先，根據(jù)耕地面積、耕作條件、灌溉條件、機(jī)械化程度等劃分出現(xiàn)代農(nóng)業(yè)重點(diǎn)區(qū)；其次，加大資金的扶持力度，國(guó)家支農(nóng)資金或?qū)ｍ?xiàng)資金要向中部糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜，用于中部糧食主產(chǎn)區(qū)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)；另外，要把現(xiàn)代農(nóng)業(yè)重點(diǎn)區(qū)作為“加快農(nóng)村金融改革發(fā)展、完善農(nóng)村金融體系”的重點(diǎn)地區(qū)給予特殊的政策支持。

3.3 實(shí)行糧食主產(chǎn)區(qū)的差異補(bǔ)貼政策

韓國(guó)農(nóng)業(yè)振興地區(qū)的補(bǔ)貼制度的建立為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了穩(wěn)定的基礎(chǔ)[17,18]。借鑒韓國(guó)農(nóng)業(yè)振興區(qū)域發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行糧食主產(chǎn)區(qū)的差異補(bǔ)貼政策。實(shí)行糧食補(bǔ)貼政策對(duì)增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)民積極性有極大促進(jìn)作用。目前我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)的糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)倒掛。由于補(bǔ)貼基金來(lái)自于中央財(cái)政和地方財(cái)政籌集的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，盡管資金向主產(chǎn)區(qū)傾斜，但由于主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)仍存在很大差距[19]。如主銷區(qū)上海補(bǔ)貼70～80 元/畝，北京900～1 050 元/hm2（60～70 元/畝），而主產(chǎn)區(qū)江西450 元/hm2(30 元/畝)，湖南165 元/hm2（11 元/畝），河南180 元/hm2（12 元/畝），顯然不符合比較優(yōu)勢(shì)的原則，不利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性。因此，我國(guó)可以借鑒韓國(guó)在調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性上的做法，加大糧食主產(chǎn)區(qū)和農(nóng)業(yè)大戶的補(bǔ)貼力度，開展對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作組織的專項(xiàng)補(bǔ)貼，適當(dāng)調(diào)控農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格的上漲幅度，確保農(nóng)戶種植的利益不受價(jià)格的影響，將各項(xiàng)補(bǔ)貼直接與生產(chǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)相掛鉤，直接減少農(nóng)戶的投入成本，真正發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的作用。要綜合協(xié)調(diào)糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)的關(guān)系，建議根據(jù)生產(chǎn)量與消費(fèi)量差額，從主銷區(qū)籌集的部分資金轉(zhuǎn)補(bǔ)給主產(chǎn)區(qū)；其次，要擴(kuò)大主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金規(guī)模，增加中央財(cái)政補(bǔ)貼的比重，提高糧食主產(chǎn)區(qū)直補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)；再者，結(jié)合中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略，要加大對(duì)中部糧食主產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)貼傾斜力度，重點(diǎn)打造中部商品糧基地。

3.4 重視農(nóng)業(yè)人才培養(yǎng)

韓國(guó)鄉(xiāng)村振興制度中高度重視農(nóng)業(yè)人才培養(yǎng)，各級(jí)部門農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣人才很多，服務(wù)意識(shí)很高，農(nóng)民培訓(xùn)頻率較高，培訓(xùn)內(nèi)容較為豐富形式多樣。我國(guó)也一直倡導(dǎo)重視農(nóng)民教育和培訓(xùn)，但側(cè)重宣傳，且服務(wù)人員少、服務(wù)意識(shí)差、農(nóng)戶指導(dǎo)少。農(nóng)民是耕地的主人，提高農(nóng)民素質(zhì)才能從根本上保證糧食產(chǎn)量。我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒韓國(guó)對(duì)農(nóng)民教育培訓(xùn)的重視，建議在糧食主產(chǎn)區(qū)的鄉(xiāng)、村級(jí)設(shè)立必要的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站，規(guī)定定期開展免費(fèi)的農(nóng)業(yè)技術(shù)知識(shí)講座，向種植大戶推廣最新的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)和科研動(dòng)態(tài)，為農(nóng)業(yè)新技術(shù)的推廣和轉(zhuǎn)化奠定基礎(chǔ)；結(jié)合《農(nóng)民合作社法》加快對(duì)農(nóng)民合作組織的認(rèn)證，鼓勵(lì)合作社引進(jìn)新技術(shù)；組織相關(guān)技術(shù)人員對(duì)農(nóng)業(yè)大戶或者合作社進(jìn)行相關(guān)技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)；加大對(duì)農(nóng)業(yè)專業(yè)人才的吸收和培養(yǎng)，向社會(huì)公布重視農(nóng)業(yè)人才的積極信號(hào)，吸引更多的農(nóng)業(yè)人才投身農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣事業(yè)；定期開展對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)人員的培訓(xùn)，提高農(nóng)業(yè)技術(shù)人員的能力素質(zhì)和服務(wù)意識(shí)。