地方性公共文化服務立法對我國公共圖書館事業(yè)發(fā)展影響的實證研究

鄧 輝，邊 皎

（陜西省圖書館，陜西西安 710061）

1 引言

2016 年底，第十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了《中華人民共和國公共文化服務保障法》(下文簡稱為“《公共文化服務保障法》”)，于2017 年3 月1 日起正式施行?！豆参幕毡Ｕ戏ā吩诠参幕I域具有“四梁八柱”的性質(zhì)，標志著我國公共文化服務事業(yè)正式步入法制化發(fā)展快速軌道。在《公共文化服務保障法》頒布前后，我國多個省區(qū)先后出臺了地方性公共文化服務法規(guī)。這些地方性公共文化服務法規(guī)既為《公共文化服務保障法》立法工作提供了寶貴經(jīng)驗，也豐富了我國公共文化服務法律體系，對促進我國公共文化事業(yè)發(fā)展提供了良好的法制保障。

公共圖書館是重要的公共文化服務設施，在保障公民基本閱讀權益、提高公民科學文化素質(zhì)和傳承社會文明等諸多方面起到關鍵作用，因此，《公共文化服務保障法》及地方性公共文化服務法規(guī)都明確了各級政府保障公共圖書館事業(yè)發(fā)展的主體責任，并對公共圖書館建設、管理、服務提供、保障措施等諸多方面提出了規(guī)范要求。

雖然《公共文化服務保障法》出臺已經(jīng)四年有余，廣東、上海等頒布地方性法更是接近十年，但是學界一直缺乏對相關法規(guī)實施效果的實證研究，本文試著填補這一研究空白。首先基于多源流理論，通過文本分析各省區(qū)地方性公共文化服務法規(guī)，提出4條待驗證假設；然后采用差分法實證地方性公共文化立法對我國公共圖書館事業(yè)的影響，以驗證相關假設；最后提出相關政策建議。

2 我國地方性公共文化服務立法的基本情況

截至2021 年6 月，我國共有11 個省區(qū)頒布了地方性公共文化服務法規(guī)。如表1所示，按頒布時間順序，這11 個省區(qū)分別為廣東、上海、江蘇、浙江、湖北、天津、陜西、貴州、重慶、安徽、湖南。我國東部地區(qū)公共文化服務立法比例較高，立法時間也相對較早。其中，廣東省第十一屆人民代表大會常務委員會于2011 年9 月29 日通過的《廣東省公共文化服務促進條例》，是我國第一部地方性公共文化服務法規(guī)。此后2012 年、2015 年，上海市和江蘇省相繼出臺了《上海市社區(qū)公共文化服務規(guī)定》和《江蘇省公共文化服務促進條例》。這3部地方性公共文化服務法規(guī)為《公共文化服務保障法》立法工作提供了豐富的經(jīng)驗。

表1 各省區(qū)地方性公共文化服務立法名稱及時間

《公共文化服務保障法》頒布后，地方性公共文化服務立法工作愈加體現(xiàn)了頂層設計的特征。首先，《公共文化服務保障法》頒布后，我國地方性公共文化服務立法工作速度加快，僅2020 年就有4個中西部省區(qū)（貴州、重慶、安徽、湖南）頒布了地方性法規(guī)。其次，《公共文化服務保障法》后，我國地方性公共文化服務法規(guī)名稱更加統(tǒng)一。在《公共文化服務保障法》頒布前，廣東省、江蘇省兩省區(qū)地方性公共文化服務法規(guī)名稱都是“促進條例”，上海市地方性公共文化服務法規(guī)名稱是“社區(qū)公共文化服務規(guī)定”，而在《公共文化服務保障法》頒布后，絕大部分省區(qū)地方性公共文化服務法規(guī)名稱都為“保障條例”。最后，《公共文化服務保障法》頒布后，各省區(qū)地方性公共文化服務法規(guī)條目結構更加近似，內(nèi)容大都包含總則、公共文化設施建設與管理、公共文化服務提供、保障措施、法律責任以及附則等6個部分。此外，根據(jù)各省實際情況和公共文化服務發(fā)展趨勢，增加“激勵促進”“社會力量參與”等特色章節(jié)。

2.1 地方性公共文化服務法規(guī)對促進公共圖書館事業(yè)發(fā)展的意義

各省區(qū)地方性公共文化服務法規(guī)大多明確規(guī)定公共圖書館屬于公共文化設施，適用于相關法規(guī)。例如，《廣東省公共文化服務促進條例》明確規(guī)定“本條例所稱公共文化服務，是指各級人民政府及其文化等有關主管部門或者社會力量向公眾提供的公共文化設施和公益性文化產(chǎn)品、文化活動及相關文化服務。前款所稱公共文化設施包括圖書館……等”（第3條）。因此，地方性公共文化服務立法對促進我國公共圖書館事業(yè)發(fā)展具有顯著的現(xiàn)實意義。

第一，各省區(qū)地方性公共文化服務法規(guī)大多明確規(guī)定政府在公共圖書館設施建設、經(jīng)費撥付、人員保障等方面的主體責任。例如設施建設方面，《貴州省公共文化服務保障條例》規(guī)定省、市（州）、縣（市、區(qū)、特區(qū)）各級人民政府應當按照國家和省有關規(guī)定、標準建設公共圖書館（第15條）。經(jīng)費撥付方面，《陜西省公共文化服務保障條例》規(guī)定“縣級以上人民政府應當建立公共文化服務經(jīng)費保障機制，根據(jù)公共文化服務事權和支出責任，將公共文化服務經(jīng)費納入本級財政預算，保障公共文化服務所需資金”（第39條）。人員保障方面，《江蘇省公共文化服務促進條例》規(guī)定“縣級以上地方人民政府應當按照公共圖書館等單位所承擔的職能、任務及所服務的人口規(guī)模，合理配備公共文化服務從業(yè)人員，按照國家和省有關規(guī)定配備鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合文化站的人員編制，做到定編定崗、專職專用”（第50條）。

第二，各省區(qū)地方性公共文化服務法規(guī)大多明確支持圖書館事業(yè)均等化發(fā)展。例如，《陜西省公共文化服務保障條例》要求“縣級人民政府應當因地制宜統(tǒng)籌推進以縣級文化館、圖書館為總館，基層綜合性文化服務中心等為分館或者基層服務點的總分館建設，完善數(shù)字化、網(wǎng)絡化服務體系和配送體系，有效整合公共文化資源，提高公共文化服務效能”（第9條）。《湖北省公共文化服務保障條例》要求“縣級以上人民政府應當加大對農(nóng)村地區(qū)和革命老區(qū)、民族地區(qū)、貧困地區(qū)公共文化服務工作的扶持，加大對基層公共文化設施建設和服務的投入，促進公共文化服務均衡協(xié)調(diào)發(fā)展”（第7條）。

第三，各省區(qū)地方性公共文化服務法規(guī)大多明確規(guī)定公共圖書館應該為群眾提供豐富多彩的文化服務。例如，《浙江省公共文化服務保障條例》規(guī)定“公共圖書館應當組織開展全民閱讀相關促進活動，利用各種形式倡導、推廣閱讀，推薦優(yōu)秀讀物，開展閱讀能力輔導、讀書交流、演講誦讀、圖書互換共享等活動，設置未成年人閱覽室或者閱讀區(qū)域，指導機關、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織開展全民閱讀活動”（第20條）?！顿F州省公共文化服務保障條例》規(guī)定“公共圖書館應當充分利用大數(shù)據(jù)資源，加強數(shù)字化和網(wǎng)絡建設與管理，增強文化信息資源的傳輸、存儲、供給和遠程服務能力，推動公共文化信息資源的共建共享”（第26條）。

第四，各省區(qū)地方性公共文化服務法規(guī)大多明確規(guī)定違反相關法規(guī)需承擔法律責任。例如，《陜西省公共文化服務保障條例》規(guī)定“違反本條例規(guī)定，各級人民政府和縣級以上人民政府有關部門未履行公共文化服務保障職責的，由有關機關責令限期改正；情節(jié)嚴重的，對其主要負責人和直接責任人員依法給予政務處分”（第46條）。同時，新近頒布的地方性公共文化服務法規(guī)對各類違法責任的劃分、處罰更加明晰。最早施行的《廣東省公共文化服務促進條例》有關違法處罰的規(guī)定僅有1條概述，而2019年頒布的《陜西省公共文化服務保障條例》則有7條較為詳細的規(guī)定。

由于地方性公共文化服務法規(guī)從政府主體責任、均等化發(fā)展目標、基礎服務要求和法律責任4個角度對公共圖書館事業(yè)發(fā)展提出了要求，因此本文提出假設1：地方性公共文化服務立法總體上顯著提升了公共圖書館投入、產(chǎn)出指標。

2.2 地方性公共文化服務法規(guī)對促進公共圖書館事業(yè)發(fā)展的不足

以往關于《公共文化服務保障法》及地方性公共文化服務法規(guī)不足的研究，多關注其軟法屬性［1］、內(nèi)容重復［2］及落實欠佳［3］等方面，而本文認為“問題源流”同樣制約了地方性公共文化服務法規(guī)發(fā)揮作用。問題源流是“多源流理論”中的概念。多源流理論由美國公共政策學家約翰·W·金登提出，他認為公共政策由問題源流、政策源流和政治源流共同推動。其中，問題源流是指社會中需要公共決策者給予思考和解決的具體問題，政策源流是指包括專家學者、政府官員、利益集團對公共問題提出政策建議的過程，政治源流則是指國民、執(zhí)政黨及利益集團壓力在對公共問題考量的側重［4］。

我國《公共文化服務保障法》及地方性公共文化服務法規(guī)的問題源流，是我國公共文化服務發(fā)展面臨的區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、政府主體責任落實不到位、人才保障不充分等問題［5］，此外，現(xiàn)階段相關法規(guī)更為重視解決基層公共文化設施建設、經(jīng)費保障等問題［6］，也造成了地方性公共文化服務法規(guī)對促進公共圖書館事業(yè)發(fā)展的執(zhí)行力不足。

首先，省市級公共文化服務設施是我國公共文化服務體系的重要組成部分，然而各地公共文化服務法規(guī)更多關注保障縣級公共文化服務發(fā)展，對省市兩級公共文化服務發(fā)展促進作用有限。在已頒布的11 部地方性公共文化服務法規(guī)中，“各級政府”詞頻為176次，而“基層”“縣級”分別為106次、201次。雖然“各級政府”包含省市兩級政府，但顯然相關法規(guī)更為關注縣級（基層）公共文化服務的發(fā)展。同時，地方性公共文化服務法規(guī)立法主體為省級立法機關，對省級公共文化服務設施主管機關監(jiān)督手段有限，容易形成“燈下黑”問題。因此，本文認為地方性公共文化服務法規(guī)對縣級公共圖書館事業(yè)發(fā)展作用顯著，而對省市級圖書館發(fā)展作用模糊，并據(jù)此提出假設2：地方性公共文化服務立法對提升縣級圖書館投入、產(chǎn)出指標作用顯著，但對提升省市級圖書館投入、產(chǎn)出指標作用有限。

其次，地方性公共文化服務立法側重保障基本公共文化服務，而對閱讀推廣、培訓講座等服務關注較少，無法有效激勵公共文化服務高質(zhì)量發(fā)展。例如，在已頒布的11 部地方性公共文化服務法規(guī)中，“閱讀”共出現(xiàn)82次，但只有浙江、陜西、重慶三地法規(guī)提到“閱讀推廣”，廣東、湖南、重慶三地法規(guī)提到“講座”。因此，本文認為地方性公共文化服務法規(guī)對推動公共圖書館事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展作用有限，并提出假設3：地方性公共文化服務立法對提升公共圖書館流通人次、書刊外借冊次等基礎服務指標作用顯著，但對提升公共圖書館活動參與人次作用有限。

最后，現(xiàn)階段地方性公共文化服務立法更注重解決各地區(qū)公共文化服務“有沒有”的問題，而非“好不好”的問題［3］。隨著城市化進程加深，我國各地區(qū)間人口流動日益頻繁，但長期存在地方政府對流動人口提供公共服務不足的現(xiàn)象［7］，而地方性公共文化服務法規(guī)對此問題也相對缺乏關注。在已頒布的11 部地方性公共文化服務法規(guī)中，只有浙江、湖北、陜西、貴州、重慶5個省區(qū)地方法規(guī)部分條款提到“流動人口”服務。政府和法規(guī)對流動人口問題缺乏關注，可能造成公共文化服務和人口相失衡，影響公共文化服務設施的效能。因此，本文提出假設4：由于政府和法規(guī)對流動人口問題缺乏關注，我國部分地區(qū)存在公共圖書館投入、產(chǎn)出指標與人口負相關的現(xiàn)象。

3 數(shù)據(jù)及實證模型

3.1 數(shù)據(jù)說明

本文數(shù)據(jù)取自國家圖書館研究院發(fā)布的《中國公共圖書館事業(yè)發(fā)展基礎數(shù)據(jù)概覽》及國家統(tǒng)計局發(fā)布的《中國統(tǒng)計年鑒》2013—2019 年的數(shù)據(jù)。由于數(shù)據(jù)質(zhì)量原因，本文統(tǒng)計分析的省區(qū)中不包含新疆和西藏自治區(qū)相關數(shù)據(jù)。在統(tǒng)計分析省級公共圖書館時，由于江西和青海部分年份數(shù)據(jù)缺失，因此不含有2省數(shù)據(jù)；在統(tǒng)計分析市級圖書館時，不包含北京、天津、上海和重慶4 地的數(shù)據(jù)。最后，由于數(shù)據(jù)可得性的原因，本文僅實證分析了2019年及之前頒布地方性公共文化服務立法對公共圖書館事業(yè)發(fā)展的影響。

本文被解釋變量包含各省公共圖書館總投入和產(chǎn)出指標，以及各省省市縣三級公共圖書館投入、產(chǎn)出指標。其中，投入指標分為財政撥款、館藏總量、建筑面積3項，產(chǎn)出指標分為總流通人次、書刊外借冊次、活動參與人次3項。市級、縣級公共圖書館投入、產(chǎn)出指標皆為館均指標。

本文核心解釋變量“是否頒布地方性公共文化服務法規(guī)”為二元邏輯變量，立法=1，未立法=0。具體而言，由于地方性公共文化服務法規(guī)實施需要時間，因此某省區(qū)當年6月前立法，則該年及以后各年記作1，之前各年記作0；某省區(qū)6月后立法，則從第2 年及以后各年記作1，而本年及以前各年記作0。

本文的控制變量為各省人口、人均GDP 以及財政收入（地方一般公共預算收入）。各項變量的描述性統(tǒng)計如表2所示。

表2 變量描述性統(tǒng)計

續(xù)表

3.2 統(tǒng)計模型說明

以往關于立法對公共圖書館事業(yè)發(fā)展的實證研究，只是簡單對比立法地區(qū)公共圖書館事業(yè)前后數(shù)據(jù)變化［8］。這類研究會產(chǎn)生數(shù)據(jù)內(nèi)生性問題，高估立法對公共圖書館事業(yè)發(fā)展的影響［9］。本文采用雙重差分法，對比立法省區(qū)與未立法省區(qū)在立法前后公共圖書館事業(yè)發(fā)展趨勢的變化，實證地方性公共文化服務立法對公共圖書館事業(yè)發(fā)展的影響，有效避免了數(shù)據(jù)內(nèi)生性問題和實證結果的高估。本文采用的回歸方程具體如下所示：

在方程（1）中：m 為各省區(qū)代碼，n 為年代代碼；Y 為被解釋變量，包括各類公共圖書館投入、產(chǎn)出指標；K 為解釋變量，表示m 省區(qū)在n 年是否立法；X為控制變量，包括人口、人均GDP、財政收入等；α為截距，β、λ為回歸系數(shù)，δ為誤差項。

4 實證結果說明

4.1 地方性公共文化服務立法對各省公共圖書館事業(yè)總體發(fā)展的影響

實證結果表明，地方性公共文化服務立法對落實地方政府主體責任，增加公共圖書館投入指標，總體上達到了立竿見影的效果。如表3所示，頒布地方性公共文化服務法規(guī)的省區(qū)相對于未頒布省區(qū)，全省公共圖書館財政撥款總額平均提高了1.24 億、館藏總量增加了897.3 萬冊、館舍建筑面積增加了14.1萬平方米。同時，統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，地方財政收入對各省公共圖書館各項投入指標的影響超過人均GDP，因此中央政府需要加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，保障財政收入較低省區(qū)居民享受均等化的公共圖書館服務。最后，雖然各省區(qū)人口和公共圖書館館藏總量、館舍建筑面積正相關，但與全省財政撥款負相關，這表明各省公共圖書館投入和當?shù)厝丝诖嬖谝欢ǔ潭鹊拿撱^。

表3 地方性公共文化服務立法對各省公共圖書館投入指標的總體影響

地方性公共文化服務立法顯著增加了各省公共圖書館總流通人次、書刊外借冊次，但并未影響全省活動參與人次。如表4所示，頒布地方性公共文化服務法規(guī)的省區(qū)相對于未頒布省區(qū)，全省總流通人次平均提高了1 259.1 萬人次、書刊外借冊次增加了742.5萬冊次，但全省活動參與人次卻并未顯著增加。這說明地方性公共文化服務立法對促進公共圖書館借閱服務等傳統(tǒng)服務作用明顯，但是對促進閱讀推廣、培訓講座等服務作用有限。此外，各省人口和公共圖書館活動參與人次顯著負相關，與全省總流通人次、書刊外借冊次不相關，這表明人口較多省區(qū)公共圖書館未能很好地滿足當?shù)鼐用穹招枨蟆?/p>

表4 地方性公共文化服務立法對各省公共圖書館產(chǎn)出指標的總體影響

4.2 地方性公共文化服務立法對省級圖書館事業(yè)發(fā)展的影響

實證結果表明，地方性公共文化服務立法未能有效增加省級公共圖書館各項投入指標，但顯著提升了各項產(chǎn)出指標。首先，如表5所示，地方性公共文化服務立法并未顯著增加各省省級公共圖書館投入指標。其次，如表6所示，頒布地方性公共文化服務法規(guī)的省區(qū)相對于未頒布省區(qū)，省級圖書館總流通人次平均提高了250萬人次、書刊外借冊次增加了575.1萬冊次、活動參與人次增加了32.1萬人次。這表明地方性公共文化服務立法后，省級公共圖書館起到了良好的標桿示范作用。最后，各省財政收入等社會發(fā)展指標會提高省級公共圖書館各項投入指標，人均GDP 則會提高省級圖書館投入指標，與產(chǎn)出指標負相關，而人口和省級圖書館財政撥款、書刊外借冊次負相關。這表明省級圖書館發(fā)展和當?shù)厝丝?、?jīng)濟發(fā)展存在一定程度的脫鉤。

表5 地方性公共文化服務立法對省級圖書館投入指標的影響

表6 地方性公共文化服務立法對省級圖書館產(chǎn)出指標的影響

4.3 地方性公共文化服務立法對市級公共圖書館事業(yè)發(fā)展的影響

實證結果表明，地方性公共文化服務立法對各省市級公共圖書館事業(yè)發(fā)展并未起到良好的促進作用。首先，如表7所示，地方性公共文化服務立法僅提高了市級圖書館館均總藏量，并未有效提高市級圖書館館均財政撥款，甚至與市級圖書館館均建筑面積負相關。其次，如表8所示，地方性公共文化服務立法并沒有提升各省市級公共圖書館服務效能，反而在控制社會發(fā)展水平后，立法省區(qū)市級圖書館的年館均書刊外借冊次減少了9 萬冊次。最后，各省區(qū)人均GDP、財政收入和市級圖書館館均投入、產(chǎn)出指標正相關，但人口和市級圖書館館均財政撥款、活動參與人次負相關。這表明市級圖書館發(fā)展和當?shù)厝丝诖嬖谑Ш猬F(xiàn)象。

表7 地方性公共文化服務立法對市級圖書館投入指標的影響

表8 地方性公共文化服務立法對市級圖書館產(chǎn)出指標的影響

4.4 地方性公共文化服務立法對縣級公共圖書館事業(yè)發(fā)展的作用

實證結果表明，地方性公共文化服務立法對保障縣級圖書館各項投入、促進縣級圖書館提升服務效能，都起到了顯著的作用。首先，如表9所示，頒布地方性公共文化服務法規(guī)的省區(qū)相對于未頒布省區(qū)，全省縣級圖書館館均財政撥款總額平均提高了141萬、館均館藏量增加了7.6萬冊、館均館舍建筑面積增加了2 400平方米。其次，如表10 所示，頒布地方性公共文化服務法規(guī)的省區(qū)相對于未頒布省區(qū)，全省縣級圖書館館均流通人次平均提高了13.3萬人次、館均流通人次增加了5.2萬冊次，但立法并未提升各省縣級圖書館館均活動參與人次。最后，地方人均GDP、財政收入與各省縣級公共圖書館各項投入、產(chǎn)出指標正相關，但人口依然和館均財政撥款、館均總藏量、館均建筑面積、館均流通人次、館均書刊外借冊次五項指標顯著負相關。這說明人口較多地區(qū)縣級圖書館投入不足，服務也并未滿足當?shù)鼐用裥枨蟆?/p>

表9 地方性公共文化服務立法對縣級圖書館投入指標的影響

表10 地方性公共文化服務立法對縣級圖書館產(chǎn)出指標的影響

4.5 小結

第一，上文數(shù)據(jù)表明地方性公共文化服務立法顯著提高了各省區(qū)公共圖書館總體投入、產(chǎn)出指標。將數(shù)據(jù)細分為省市縣三級圖書館后，發(fā)現(xiàn)立法對縣級圖書館事業(yè)發(fā)展影響尤為顯著，對省市級圖書館事業(yè)發(fā)展存在差異。其中，立法僅提高了省級圖書館的產(chǎn)出指標和市級圖書館館均總藏量。因此假設1和假設2得證。

第二，上文數(shù)據(jù)表明立法并沒有提升各省區(qū)公共圖書館總體活動參與人次。而將數(shù)據(jù)細分為省市縣三級圖書館后，依然發(fā)現(xiàn)立法僅微弱影響省級圖書館的活動參與人次，而對市級圖書館、縣級圖書館沒有影響。因此，立法促進各省區(qū)公共圖書館開展閱讀推廣、培訓講座作用有限，因此假設3得證。

第三，上文數(shù)據(jù)表明在控制各省區(qū)法制化環(huán)境（立法）、經(jīng)濟發(fā)展水平（人均GDP）和財政收入后，存在人口和公共圖書館事業(yè)部分指標負相關的現(xiàn)象。而且將數(shù)據(jù)細分為省市縣三級圖書館后相關結論依然成立。這說明我國部分地區(qū)存在公共圖書館投入和服務效能與人口相失衡的現(xiàn)象，因此假設4得證。

5 政策建議

5.1 加快地方性公共文化服務立法工作

如上文所述，地方性公共文化服務立法顯著促進了各省區(qū)公共圖書館事業(yè)發(fā)展，起到良好的立法作用，然而截至2021年初我國仍有20個省區(qū)尚未出臺相關立法。其中，東部9省區(qū)已有5省區(qū)立法，而中西部22個省區(qū)僅有6個省區(qū)立法，所以存在公共文化服務立法保障的不平衡不充分的問題。因此，未立法省區(qū)應加快調(diào)研進程，一方面從當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際情況出發(fā)，另一方面積極吸取相關省區(qū)已有立法經(jīng)驗，盡快出臺本?。ㄊ校┑胤叫怨参幕辗ㄒ?guī)，促進各項公共文化服務發(fā)展，保障群眾的基本公共文化服務權益。

5.2 重視各級公共文化服務機構協(xié)調(diào)發(fā)展

我國地方性公共文化服務體系大多由省市縣及以下多級服務機構組成，各級公共文化服務設施需要協(xié)調(diào)發(fā)展。比如，《公共圖書館業(yè)務規(guī)范》對省市縣三級公共圖書館有著不同標準要求和角色定位，各級公共圖書館只有協(xié)調(diào)發(fā)展才能有效保障讀者的文化權益［10］。上文數(shù)據(jù)表明，地方性公共文化服務立法對促進省市級公共圖書館事業(yè)發(fā)展作用有限。同時，如表11 所示，2018—2019年我國縣級圖書館館均新增館藏購置費、館均流通人次和館均活動人次都有所提高，而省市級圖書館相關指標增幅都有所下降，部分指標甚至存在負增長現(xiàn)象。因此，《公共文化服務保障法》和省級公共文化服務法規(guī)同樣需要關注省市級公共圖書館發(fā)展，相關立法機關也應該加緊督察和落實省市兩級政府在保障本級公共文化服務設施發(fā)展中的作用。

表11 2018—2019年全國各級公共圖書館部分指標對比

5.3 關注城市新增人口公共文化服務需求

隨著我國經(jīng)濟高速發(fā)展，城市的虹吸效應愈發(fā)明顯，常住人口過千萬的超大型城市不斷涌現(xiàn)。根據(jù)最新公布的第七次人口普查結果，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到64%，流動人口達3.76億，而且除跨省區(qū)人口流動外，人口向省內(nèi)省會等大城市流入也是重要趨勢［11］。因此，未來不僅各省級立法層面，而且長三角、珠三角、京津冀以及部分內(nèi)陸人口凈流入地區(qū)在市縣級立法層面，地方性公共文化服務立法及修訂工作都需要考慮保障流動人口及城市新增人口的文化權益，打破一城一館的布局，通過城市書房、區(qū)域圖書館、社區(qū)圖書館、街區(qū)圖書館、流動圖書館等新型服務方式，更好地為流動人口及城市新增人口服務。

5.4 強化各級公共文化服務設施及績效考核

傅才武研究發(fā)現(xiàn)我國公共圖書館服務效率不斷下降［12］，而增加財政投入作用有限［13］，本文研究同樣發(fā)現(xiàn)我國部分地區(qū)存在公共圖書館投入、產(chǎn)出指標和服務人口相失衡的現(xiàn)象，而這必然造成公共圖書館服務效能欠佳。本文研究還發(fā)現(xiàn)地方性公共文化立法雖然提高了市級圖書館館均總藏量，但和館均書刊外借冊次負相關。因此，未來地方性公共文化立法及修訂工作不僅要關注加大公共文化服務投入問題，還需要強化對公共文化服務設施的考核，要求各級政府盡快建立公共文化服務考核評價機制，將文化保障法中的要求落到實處，更好地解決公共文化服務“好不好”“管不管用”等問題。

5.5 促進公共文化服務高質(zhì)量發(fā)展與創(chuàng)新

現(xiàn)階段我國公共圖書館閱讀推廣服務存在管理制度不足［14］和內(nèi)容同質(zhì)化［15］等問題。以閱讀推廣經(jīng)費管理為例，各級公共圖書館普遍面臨經(jīng)費預算不足、支出困難、使用不規(guī)范、缺乏績效評估等問題。同時，由于缺乏社會力量參與和對“經(jīng)營活動”的一刀切，導致我國公共圖書館閱讀推廣活動缺乏創(chuàng)新性、同質(zhì)化嚴重。因此，未來地方性公共文化法規(guī)應該通過頒布各類細則，鼓勵公共文化設施在基本免費服務的基礎上，探索建立“新型有償服務”，從互惠互利的角度出發(fā)，豐富社會力量參與公共文化服務的方式，提供諸如稅收減免優(yōu)惠、獨家冠名權、場地租賃優(yōu)惠等福利，激發(fā)社會力量參與公共文化服務的活力，從而不斷創(chuàng)新服務形式，滿足群眾個性化、特色化、多樣化的文化需求。

6 結語

近些年隨著《中華人民共和國公共文化保障法》《中華人民共和國公共圖書館法》以及相關地方性法規(guī)的頒布與實施，我國公共圖書館事業(yè)步入了法制化快車道，各項發(fā)展指標也因此取得了長足進步。2021 年是“十四五”規(guī)劃的開局之年，通過審視以往立法工作的成功經(jīng)驗和不足之處，既可以為未來相關法規(guī)的修訂和完善提供明確的方向，也可以有效促進我國公共圖書館事業(yè)在“十四五”期間取得更加突出的成就。