近30年我國(guó)農(nóng)村宅基地有償使用研究綜述與展望*

王兆林，王 敏，漆璐豪

（1.重慶工商大學(xué)公共管理學(xué)院，重慶 400067；2.重慶工商大學(xué)長(zhǎng)江上游經(jīng)濟(jì)研究中心，重慶 400067）

0 引言

宅基地制度是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的基礎(chǔ)性制度。我國(guó)宅基地制度設(shè)立之初，在保障農(nóng)民居住權(quán)，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了非常積極的作用。然而，在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，宅基地粗放低效利用等問(wèn)題凸顯；為此國(guó)家進(jìn)行了“宅基地退出”為主要內(nèi)容宅基地改革探索，并將這一成果寫(xiě)入了2020 年實(shí)施的新《土地管理法》中。而同樣作為促進(jìn)宅基地集約、高效利用重要抓手的宅基地有償使用，由于改革的復(fù)雜性，至今依然停留在探索試點(diǎn)階段[1]。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)為保證農(nóng)民戶(hù)有所居，規(guī)定只要符合集體經(jīng)濟(jì)組織成員申請(qǐng)宅基地條件的農(nóng)戶(hù)，均能無(wú)償使用規(guī)定面積的宅基地[2]。通過(guò)對(duì)宅基地實(shí)行無(wú)償分配和使用來(lái)實(shí)現(xiàn)宅基地的保障功能，這是賦予農(nóng)戶(hù)的一項(xiàng)福利性政策。但正因宅基地具有“無(wú)償使用”的特性，使得農(nóng)民長(zhǎng)期存在“不占白不占”“占多占少一個(gè)樣”“無(wú)償占有視為己有”等投機(jī)心理，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)許多宅基地“超標(biāo)占用”“占而不用”“一戶(hù)多宅”等低效利用現(xiàn)象。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村人口銳減，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)大量閑置農(nóng)房，占據(jù)大量宅基地，嚴(yán)重浪費(fèi)土地資源，影響村容村貌及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，推廣宅基地有償使用，能夠有效的集約利用土地，解決無(wú)償使用帶來(lái)的農(nóng)村宅基地亂占、閑置廢棄等問(wèn)題[3]。

宅基地有償使用概念最早起源于20世紀(jì)80年代，后因減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)而取消該項(xiàng)收費(fèi)。2010年原國(guó)土資源部在《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益的通知》中提到“村集體組織可以對(duì)確認(rèn)超占面積的宅基地實(shí)施適當(dāng)收費(fèi)[3-5]?！?015年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》和《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中，均提出探索建立和實(shí)行宅基地有償使用制度[6]。有關(guān)宅基地有償使用，學(xué)者們多從宅基地有償使用收費(fèi)[7,8]、宅基地使用權(quán)制度改革[9-11]、有償使用實(shí)現(xiàn)路徑[1,12]及試點(diǎn)效果評(píng)價(jià)[3,13]和有償使用機(jī)制設(shè)計(jì)[6,14-20]角度來(lái)研究。如陳紅霞[20]、李川等[3]通過(guò)構(gòu)建指標(biāo)體系對(duì)江西省余江區(qū)和四川省瀘縣宅基地有償使用制度試點(diǎn)效果進(jìn)行比較和評(píng)價(jià)，建議完善和改進(jìn)宅基地有償使用收費(fèi)管理政策。

目前，關(guān)于宅基地有償使用的研究綜述成果還不多，且在文獻(xiàn)的時(shí)效性、研究熱點(diǎn)的可視化等方面存在很多問(wèn)題，尚未形成宅基地有償使用研究綜述的定量化、可視化分析成果。鑒于此，文章通過(guò)CiteSpace5.6.R5軟件對(duì)過(guò)往有關(guān)“宅基地有償使用”研究進(jìn)行了系統(tǒng)的梳理和歸納總結(jié)，以知識(shí)圖譜的方式，可視化地展現(xiàn)了農(nóng)村宅基地有償使用的研究熱點(diǎn)和演進(jìn)趨勢(shì)，從而為新一輪宅基地制度改革下的宅基地有償使用研究指明了方向和內(nèi)容。

1 數(shù)據(jù)來(lái)源及研究方法

1.1 數(shù)據(jù)來(lái)源

該文文獻(xiàn)數(shù)據(jù)均來(lái)源于中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）數(shù)據(jù)庫(kù)。為更好研究宅基地有償使用領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)和演進(jìn)趨勢(shì)，在高級(jí)檢索模式下，將主題詞設(shè)為“主題=農(nóng)村宅基地”并含“主題=有償使用”，檢索時(shí)段從不限至2020 年進(jìn)行檢索。為提高文獻(xiàn)的精確性和權(quán)威性，滿(mǎn)足CiteSpace5.6.R5 對(duì)數(shù)據(jù)的有效處理，更好反映宅基地有償使用的研究進(jìn)展，該文選取的文獻(xiàn)數(shù)據(jù)僅限于SCI來(lái)源期刊、EI來(lái)源期刊、北大核心、CSS?CI和CSCD。共檢索得到130篇“農(nóng)村宅基地有償使用”的重要文獻(xiàn)，檢索數(shù)據(jù)時(shí)間為2020年11月01日。對(duì)數(shù)據(jù)預(yù)處理后將其導(dǎo)入CiteSpace5.6.R5，進(jìn)行可視化分析。

1.2 工具方法

CiteSpace 是一款科學(xué)文獻(xiàn)分析工具，該軟件可以利用文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)生成可視化的知識(shí)圖譜，直觀地展示出文獻(xiàn)計(jì)量信息和關(guān)鍵詞聚類(lèi)情況。通過(guò)對(duì)圖譜規(guī)律的解讀，挖掘該科學(xué)研究領(lǐng)域的一般規(guī)律，幫助科研人員從大量文獻(xiàn)中攫取重要信息，了解該研究領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)，揭示研究對(duì)象的演進(jìn)趨勢(shì)[21]。該文采用CiteSpace5.6.R5軟件對(duì)“農(nóng)村宅基地有償使用”進(jìn)行文獻(xiàn)計(jì)量和可視化知識(shí)圖譜顯示。

2 計(jì)量結(jié)果與知識(shí)圖譜分析

2.1 農(nóng)村宅基地有償使用的發(fā)文量分析

發(fā)文量在一定程度上可以體現(xiàn)研究領(lǐng)域的科學(xué)知識(shí)量和該科學(xué)領(lǐng)域的研究進(jìn)展。1992—2020 年國(guó)內(nèi)農(nóng)村宅基地有償使用研究的發(fā)文量如圖1 所示。該領(lǐng)域的高質(zhì)量文獻(xiàn)從1992 年開(kāi)始相繼出現(xiàn)，隨后我國(guó)農(nóng)村宅基地有償使用研究成果呈現(xiàn)整體上升趨勢(shì)。根據(jù)發(fā)文量的數(shù)量趨勢(shì)，可將國(guó)內(nèi)1992—2020 年有關(guān)農(nóng)村宅基地有償使用研究劃分為3 個(gè)階段：萌芽發(fā)展階段（1992—1996）、緩慢發(fā)展階段（1997—2009）、快速發(fā)展階段（2010—2020）。在萌芽發(fā)展階段中，共計(jì)發(fā)文量4 篇。在緩慢發(fā)展階段，共計(jì)發(fā)文量25篇。進(jìn)入快速發(fā)展階段后，共計(jì)發(fā)文量101 篇，年均發(fā)文量達(dá)9 篇之多，相當(dāng)于緩慢發(fā)展階段發(fā)文量的4倍。

圖1 1992—2020年國(guó)內(nèi)宅基地有償使用研究領(lǐng)域核心期刊發(fā)文量

2.2 農(nóng)村宅基地有償使用的熱點(diǎn)演進(jìn)分析

2.2.1 研究熱點(diǎn)分析

（1）農(nóng)村宅基地有償使用關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)分析。關(guān)鍵詞體現(xiàn)科研成果的核心觀點(diǎn)，是對(duì)文獻(xiàn)主體的凝練概括。運(yùn)用CiteSpace5.6.R5軟件進(jìn)行關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析，可以挖掘農(nóng)村宅基地有償使用的研究熱點(diǎn)。該文將文獻(xiàn)數(shù)據(jù)導(dǎo)入CiteSpace5.6.R5軟件中，設(shè)置時(shí)間跨度為1992—2020年，將時(shí)間切片為1年，節(jié)點(diǎn)類(lèi)型選擇為關(guān)鍵詞，提取每個(gè)時(shí)間切片內(nèi)頻次出現(xiàn)排名前50 的關(guān)鍵詞，得到宅基地有償使用的關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜如圖2 所示。圖2 中共有297 個(gè)節(jié)點(diǎn)，563 條連線，網(wǎng)絡(luò)密度為0.012 8。節(jié)點(diǎn)間的連線代表兩篇文中出現(xiàn)相同關(guān)鍵詞，節(jié)點(diǎn)半徑越大表示關(guān)鍵詞出現(xiàn)的頻率越高，越能體現(xiàn)宅基地有償使用研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)。圖2 中可以看出，學(xué)者們緊緊圍繞“宅基地使用權(quán)”“宅基地有償使用”“宅基地改革”“三權(quán)分置”及“宅基地管理”“宅基地流轉(zhuǎn)”等關(guān)鍵詞對(duì)宅基地有償使用做出探索研究。

圖2 1992—2020年宅基地有償使用關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖

（2）農(nóng)村宅基地有償使用關(guān)鍵詞詞頻分析。從CiteSpace5.6.R5中導(dǎo)出頻次大于等于3的關(guān)鍵詞并按頻次由高到低進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，關(guān)于農(nóng)村宅基地有償使用研究領(lǐng)域的關(guān)鍵詞頻次大于或等于5 的有7 個(gè)關(guān)鍵詞，中介中心性大于或等于0.1的關(guān)鍵詞有5個(gè)。包括“宅基地使用權(quán)”“宅基地有償使用”“宅基地流轉(zhuǎn)”“三權(quán)分置”“宅基地管理”“一戶(hù)多宅”和“一戶(hù)一宅”。上述7個(gè)關(guān)鍵詞在圖2中連接著多個(gè)關(guān)鍵詞，說(shuō)明其具有較強(qiáng)的中介作用。分析圖2和統(tǒng)計(jì)結(jié)果可知，高頻關(guān)鍵詞與高中介中心性關(guān)鍵詞基本吻合，且與其他關(guān)鍵詞之間存在密切聯(lián)系。通過(guò)高頻關(guān)鍵詞與高中介中心性關(guān)鍵詞，追溯到相關(guān)重要文獻(xiàn)，結(jié)合對(duì)文獻(xiàn)的研讀，發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)學(xué)者主要從以下四方面對(duì)農(nóng)村宅基地有償使用進(jìn)行研究。

第一，研究宅基地有償使用實(shí)施的必要性。林德萍[22]、徐忠國(guó)等[23]認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照宅基地區(qū)位、是否超面積、是否存在收益來(lái)決定宅基地是否有償使用。也有學(xué)者認(rèn)為其他主體通過(guò)買(mǎi)賣(mài)、繼承、受贈(zèng)方式取得宅基地應(yīng)當(dāng)向村集體繳納宅基地使用金[24-26]。部分學(xué)者認(rèn)為農(nóng)戶(hù)超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)占有的宅基地不再屬于保障功能范圍，應(yīng)對(duì)超標(biāo)占用部分支付有償使用費(fèi)[27-32]。王崇敏[33]認(rèn)為宅基地有償使用與否屬于宅基地所有權(quán)人決定范圍，國(guó)家不宜干涉過(guò)多。馬俊科等[34]學(xué)者認(rèn)為宅基地有償使用要有“值得”有償使用的價(jià)值并考慮農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。高圣平等[35]認(rèn)為應(yīng)在宅基地分配環(huán)節(jié)實(shí)行宅基地有償取得，且宅基地分配有償還是無(wú)償使用應(yīng)由農(nóng)民集體決定。曹益鳳[11]認(rèn)為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員初次取得宅基地是否有償使用應(yīng)由集體決定，但對(duì)于超占、多占、轉(zhuǎn)讓以及非本集體成員使用宅基地均應(yīng)收取有償使用費(fèi)。

第二，研究宅基地有償使用的作用機(jī)制。張待水[36]認(rèn)為農(nóng)村宅基地管理可以參照國(guó)有土地建立全國(guó)統(tǒng)一土地市場(chǎng)，實(shí)行宅基地有償使用，以促進(jìn)農(nóng)村宅基地合理利用并保障農(nóng)民合法權(quán)益。申建平[37]、王肅羽[38]、陶家祥[39]等認(rèn)為實(shí)行宅基地有償使用，既能解決超占和一戶(hù)多宅問(wèn)題，也能破除宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制。楊璐璐[40]認(rèn)為實(shí)行宅基地有償使用會(huì)促進(jìn)農(nóng)戶(hù)自愿退出宅基地。王麗華等[41]、段瑩等[42]認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)宅基地有序流轉(zhuǎn)，必須實(shí)行宅基地有償使用，這樣才能與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度相銜接，以此建立統(tǒng)一的宅基地退出和取得機(jī)制。

第三，研究宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能。有學(xué)者認(rèn)為有償使用適用于農(nóng)民轉(zhuǎn)讓房屋所有權(quán)時(shí)，應(yīng)作為宅基地使用權(quán)收益的一部分。金曉月[43]、曹天天等[44]建議建立宅基地市場(chǎng)，一級(jí)市場(chǎng)應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織壟斷并向使用權(quán)人收取年金以讓渡完整產(chǎn)權(quán)。徐小峰等[45]認(rèn)為宅基地有償使用才能體現(xiàn)集體土地所有權(quán)的收益和處分權(quán)利。韓松[10]認(rèn)為應(yīng)在集體與超占面積、非集體成員使用宅基地的主體之間建立宅基地法定租賃權(quán)，以實(shí)現(xiàn)宅基地所有權(quán)的收益權(quán)能。

第四，研究宅基地保障功能。趙之楓[14]認(rèn)為可先在發(fā)達(dá)地區(qū)試行宅基地有償使用，且可以打破行政區(qū)域界限，但宅基地仍需保留其保障功能。唐俐[46]認(rèn)為應(yīng)根據(jù)是否完全建立社會(huì)保障體系為節(jié)點(diǎn)，沒(méi)有完全建立前，宅基地是否有償使用應(yīng)由集體自行決定；建立完整社保體系后，宅基地可市場(chǎng)化面向全體社會(huì)成員有償使用。楊雅婷[6]認(rèn)為可以并行宅基地有償使用與無(wú)償使用，在社會(huì)保障體系不完善的情況下，宅基地繼續(xù)無(wú)償使用體現(xiàn)保障功能，而對(duì)不符合規(guī)定使用的宅基地實(shí)行有償使用，以解決無(wú)償使用帶來(lái)的一系列問(wèn)題。

2.2.2 演進(jìn)分析

（1）農(nóng)村宅基地有償使用研究時(shí)間演進(jìn)分析?；趫D2，繼續(xù)運(yùn)用CiteSpace5.6.R5軟件進(jìn)行關(guān)鍵詞聚類(lèi)分析，并將關(guān)鍵詞按時(shí)間排列。關(guān)鍵詞聚類(lèi)時(shí)間線視圖可以展現(xiàn)各聚類(lèi)發(fā)展演變的時(shí)間跨度和研究進(jìn)程。去除無(wú)效聚類(lèi)后得到圖3，圖3中共有297個(gè)節(jié)點(diǎn)，563條連線，網(wǎng)絡(luò)密度為0.012 8?？梢钥闯?，關(guān)于國(guó)內(nèi)農(nóng)村宅基地有償使用研究領(lǐng)域關(guān)鍵詞有效聚類(lèi)共11 個(gè)類(lèi)別。主要有“農(nóng)村宅基地”“閑置宅基地”“有償使用”“土地增值收益”“宅基地退出”“三權(quán)分置”“公益性用地”“土地利用總體規(guī)劃”“農(nóng)村宅基地使用權(quán)”“農(nóng)村房屋”。上述聚類(lèi)代表了我國(guó)農(nóng)村宅基地有償使用研究領(lǐng)域的具體研究熱點(diǎn)及研究演變過(guò)程。聚類(lèi)模塊值Modularity Q=0.742 6，大于0.3，平均輪廓值Mean Silhouette=0.486 5（平均輪廓值適宜在0~1，數(shù)值越大，代表內(nèi)部相似度越高），該次聚類(lèi)網(wǎng)絡(luò)社團(tuán)結(jié)構(gòu)具有顯著性，且內(nèi)部相似度較高，說(shuō)明聚類(lèi)合理。

圖3 1992—2020年宅基地有償使用關(guān)鍵詞聚類(lèi)Timeline趨勢(shì)圖

（2）農(nóng)村宅基地有償使用突現(xiàn)關(guān)鍵詞分析。分析關(guān)鍵詞的突發(fā)性可知不同時(shí)間階段宅基地有償使用研究熱點(diǎn)傳承和演化關(guān)系情況。圖4 顯示了1992—2020 年我國(guó)宅基地有償使用引文爆發(fā)最強(qiáng)的20 個(gè)關(guān)鍵詞突現(xiàn)情況。突現(xiàn)強(qiáng)度最強(qiáng)的關(guān)鍵詞是“流轉(zhuǎn)”，突現(xiàn)強(qiáng)度為3.962 7。突現(xiàn)強(qiáng)度大于1 的關(guān)鍵詞共14 個(gè)，按突現(xiàn)開(kāi)始時(shí)間排列主要包括“有償使用”“土地所有權(quán)”“宅基地有償使用制度”“山東省”“一戶(hù)多宅”“土地使用權(quán)”“宅基地流轉(zhuǎn)”“物權(quán)法”“流轉(zhuǎn)機(jī)制”“宅基地用益物權(quán)”和“宅基地制度改革”等。

圖4 1992—2020年宅基地有償使用突現(xiàn)關(guān)鍵詞

宅基地有償使用關(guān)鍵詞變遷timeline 時(shí)間線視圖和突現(xiàn)詞視圖，能夠得出演進(jìn)階段內(nèi)關(guān)鍵詞短期激增及關(guān)鍵詞動(dòng)態(tài)變化情況，掌握宅基地有償使用研究領(lǐng)域的研究重點(diǎn)及演進(jìn)過(guò)程。結(jié)合圖1發(fā)文量的特征以及對(duì)文獻(xiàn)的研讀，可以大致了解宅基地有償使用的研究重點(diǎn)以及宅基地有償使用研究演進(jìn)趨勢(shì)。

第1階段：農(nóng)村宅基地有償使用研究萌芽發(fā)展階段（1992—1996）。這段時(shí)期，高質(zhì)量文獻(xiàn)較少，主要因?yàn)檎赜袃斒褂檬状翁岢霾⑻幱谠圏c(diǎn)階段。早在1989 年，長(zhǎng)春市土地管理局率先在雙陽(yáng)縣雙營(yíng)子回族鄉(xiāng)和農(nóng)安縣華家鄉(xiāng)新沙河村進(jìn)行了農(nóng)村宅基地有償使用試點(diǎn)。隨后至1992年，全國(guó)各地學(xué)習(xí)試點(diǎn)區(qū)域宅基地有償使用的經(jīng)驗(yàn)。學(xué)者們就農(nóng)村宅基地有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及費(fèi)用管理進(jìn)行了相關(guān)探索研究并提出了具體政策建議。如李忠孝等[7]借鑒試點(diǎn)區(qū)域經(jīng)驗(yàn)，探討了農(nóng)村宅基地有償使用的依據(jù)以及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題。1993年6月原農(nóng)業(yè)部宣布了取消涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)部分的收費(fèi)項(xiàng)目，其中包括農(nóng)村宅基地有償使用費(fèi)和農(nóng)村宅基地超占費(fèi)。取消宅基地有償使用是基于當(dāng)時(shí)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及特定的歷史背景提出的，在當(dāng)時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)背景下是值得肯定的。為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)而取消農(nóng)村宅基地有償使用收費(fèi)后，學(xué)界對(duì)宅基地有償使用的研究戛然而止，1994—1996年再?zèng)]有對(duì)宅基地有償使用的研究出現(xiàn)。

第2 階段：農(nóng)村宅基地有償使用研究緩慢發(fā)展階段（1997—2009）。因取消宅基地有償使用而帶來(lái)的不利后果日漸凸顯，學(xué)者開(kāi)始紛紛注意到農(nóng)村出現(xiàn)越來(lái)越多宅基地“批少占多”“無(wú)節(jié)制亂圈亂占”“空心村”等現(xiàn)象，因此開(kāi)始重新對(duì)宅基地有償使用進(jìn)行探索研究。如南松[47]通過(guò)論證農(nóng)宅超占費(fèi)與農(nóng)民負(fù)擔(dān)沒(méi)有必然聯(lián)系，建議恢復(fù)宅基地超占費(fèi)在土地管理中發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)作用。有學(xué)者從行政角度出發(fā)，提出通過(guò)實(shí)行農(nóng)村宅基地有償使用制度來(lái)解決農(nóng)村宅基地管理中存在的問(wèn)題以及完善宅基地使用權(quán)制度[14,48-50]。有學(xué)者從法律角度出發(fā)，提出農(nóng)村宅基地有償使用的法理依據(jù)以及設(shè)立農(nóng)村宅基地有償使用制度的必要性[24,36,51,52]。還有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度出發(fā)，提出通過(guò)利用土地的資產(chǎn)屬性和農(nóng)村宅基地有償使用等經(jīng)濟(jì)手段來(lái)制約宅基地超標(biāo)亂占現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地合理有效利用[8,43,53]。因此該階段關(guān)于宅基地有償使用的研究文獻(xiàn)呈現(xiàn)緩慢增加趨勢(shì)。

第3 階段：農(nóng)村宅基地有償使用研究快速發(fā)展階段（2010—2020）。這一時(shí)期關(guān)于農(nóng)村宅基地有償使用的研究成果明顯增加。這主要得益于2010 年3 月原國(guó)土資源部發(fā)布《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》中提到，“對(duì)超過(guò)當(dāng)?shù)匾?guī)定標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，經(jīng)依法處置后，按照《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》的要求予以登記，村集體經(jīng)濟(jì)組織可以對(duì)確認(rèn)超占的宅基地面積實(shí)施適當(dāng)收費(fèi)[54]”。在此背景下，探索農(nóng)村宅基地有償使用有了新的歷史機(jī)遇與現(xiàn)實(shí)必要性。在國(guó)家政策的指引下，學(xué)者們開(kāi)始從多角度對(duì)宅基地有償使用進(jìn)行探索研究，更多的是從農(nóng)村宅基地使用權(quán)角度出發(fā)進(jìn)行研究。多數(shù)學(xué)者從宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、使用權(quán)取得、抵押、繼承以及完善創(chuàng)新使用權(quán)制度等方面，建議農(nóng)村宅基地應(yīng)實(shí)行有償使用，以發(fā)揮宅基地使用權(quán)的制度和經(jīng)濟(jì)作用[4,9-11,19,26,27,32,33,37,44,46,54-60]。也有學(xué)者從宅基地管理與宅基地退出角度，提出通過(guò)實(shí)現(xiàn)宅基地有償使用來(lái)解決“一戶(hù)多宅”“超標(biāo)占用”以及閑置宅基地問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地的有效利用，發(fā)揮宅基地的市場(chǎng)價(jià)值[34,61-68]。有學(xué)者直接從宅基地有償使用實(shí)現(xiàn)機(jī)制、探索建立有償使用制度和評(píng)價(jià)試點(diǎn)區(qū)域宅基地有償使用的效果來(lái)建議推行農(nóng)村宅基地有償使用制度[1,3,6,15-18,20,69-71]。自2018 年“中央一號(hào)文件”明確提出要“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”之后，我國(guó)農(nóng)村宅基地有償使用研究掀起了一番熱潮。學(xué)者們開(kāi)始從“三權(quán)分置”角度著手探索宅基地有償使用相關(guān)問(wèn)題[12,13,72,73]。因此近10年關(guān)于農(nóng)村宅基地有償使用的研究成果明顯增加。

2.3 農(nóng)村宅基地有償使用的研究不足

結(jié)合上述可視化分析的結(jié)果以及具體研究成果，已有關(guān)于宅基地有償使用的研究文獻(xiàn)，總體研究思路大致遵循發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題和提出建議的框架，主要以經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和模式歸納等描述性分析為主，系統(tǒng)定量研究宅基地有償使用在不同形勢(shì)下對(duì)不同類(lèi)型農(nóng)戶(hù)產(chǎn)生的差異影響成果相對(duì)較少，研究較為零散。該文認(rèn)為前人對(duì)宅基地有償使用研究?jī)?nèi)容的薄弱點(diǎn)主要有：一是對(duì)宅基地有償使用的研究不夠深入。比如學(xué)界普遍認(rèn)為應(yīng)對(duì)超占、多占宅基地收取有償使用費(fèi)，但規(guī)定面積內(nèi)、其他使用主體或其他用途的宅基地是否收取有償使用費(fèi)并未進(jìn)行細(xì)化探究，也未對(duì)有償使用如何解決超占、多占問(wèn)題的作用機(jī)制、影響程度進(jìn)行實(shí)證分析或定量分析；二是對(duì)宅基地有償使用的研究不夠全面。如宅基地有償使用在發(fā)揮積極作用的同時(shí)，會(huì)不會(huì)因收費(fèi)問(wèn)題、資金管理問(wèn)題觸發(fā)村民與村干部之間的矛盾，到目前為止還沒(méi)有相關(guān)研究分析有償使用的潛在風(fēng)險(xiǎn)并提出解決辦法。此外，現(xiàn)有研究成果對(duì)宅基地有償使用與其他相關(guān)制度的適應(yīng)性問(wèn)題也略顯不足，這些都為學(xué)者未來(lái)進(jìn)一步研究有償使用留下了空間。

2.4 新一輪宅基地改革中有償使用研究趨勢(shì)分析

當(dāng)前在以宅基地“三權(quán)分置”為主要內(nèi)容的新一輪宅基地改革背景下，對(duì)宅基地有償使用的研究呈現(xiàn)出研究?jī)?nèi)容不斷深化、研究方法不斷創(chuàng)新、研究視野逐漸拓展的趨勢(shì)。但同時(shí)也存在一些亟待改進(jìn)之處，未來(lái)宅基地有償使用的應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾方面。

2.4.1 明確農(nóng)村宅基地有償使用的適用情形

（1）從占地面積看，多數(shù)學(xué)者基于宅基地的社會(huì)保障屬性認(rèn)為符合規(guī)定面積范圍內(nèi)的宅基地應(yīng)繼續(xù)無(wú)償使用，僅對(duì)超占、多占宅基地面積收取宅基地有償使用費(fèi)。也有學(xué)者基于集約高效用地的需求，認(rèn)為可以由集體經(jīng)濟(jì)組織決定對(duì)某一時(shí)點(diǎn)前已取得宅基地繼續(xù)實(shí)行無(wú)償使用，此時(shí)點(diǎn)后則開(kāi)始有償取得宅基地使用權(quán)。顯然這里的有償取得宅基地使用權(quán)包括了符合規(guī)定范圍內(nèi)的宅基地也實(shí)行有償使用。因此符合規(guī)定使用面積的宅基地是否需要征收有償使用費(fèi)有待進(jìn)一步研究。

（2）從宅基地用途看，宅基地?zé)o償使用是國(guó)家為保障農(nóng)民生產(chǎn)生活需要而給予農(nóng)民的福利性政策，但現(xiàn)實(shí)中存在利用宅基地進(jìn)行租賃、經(jīng)營(yíng)等改變宅基地福利屬性情況。改變宅基地用途是否應(yīng)該有償使用宅基地，目前學(xué)術(shù)界尚未形成明確共識(shí)，且各試點(diǎn)區(qū)域的改革經(jīng)驗(yàn)也未能提供良好的借鑒意義。

（3）從宅基地使用主體來(lái)看，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員占有宅基地的原因主要是其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員或城鎮(zhèn)居民通過(guò)繼承取得房屋所有權(quán)，從而占得宅基地。非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員占有宅基地是否收取有償使用費(fèi)，如何收取有償使用費(fèi)以及是否有權(quán)通過(guò)繳納有償使用費(fèi)來(lái)繼續(xù)占用宅基地等問(wèn)題也需要深入探討。

（4）從宅基地所處區(qū)位看，傳統(tǒng)宅基地?zé)o償分配大多沒(méi)有考慮不同區(qū)位的宅基地價(jià)值不同而隱含的宅基地分配不公現(xiàn)象。浙江省義烏市和江西省余江縣均在宅基地分配環(huán)節(jié)中探索了有償使用，但義烏市采用“有償選位”制度，而余江縣實(shí)行“擇位競(jìng)價(jià)”機(jī)制。雖形式不同，但都體現(xiàn)了不同區(qū)位的宅基地具有價(jià)值差異。四川省瀘縣和云南省大理市在試點(diǎn)改革中則未通過(guò)分配環(huán)節(jié)的有償使用來(lái)體現(xiàn)宅基地的區(qū)位價(jià)值。因此明確農(nóng)村宅基地有償使用適用范圍是當(dāng)前亟需深入研究的關(guān)鍵問(wèn)題。

2.4.2 加強(qiáng)對(duì)宅基地有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的研究

收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)包括定價(jià)方法和收費(fèi)方式；多數(shù)學(xué)者認(rèn)為宅基地有償使用應(yīng)采取“階梯式累進(jìn)制”的定價(jià)方法，實(shí)踐過(guò)程中瀘縣與余江縣對(duì)超過(guò)規(guī)定面積的宅基地均采取此種定價(jià)方式，但又有所差異。如余江區(qū)對(duì)因歷史超占形成的存量宅基地和新申請(qǐng)的增量宅基地制定差別化價(jià)格，并對(duì)增量宅基地收取耕地開(kāi)墾費(fèi)。瀘縣針對(duì)超占多占和跨區(qū)占有制定不同收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)低于標(biāo)準(zhǔn)占有宅基地的農(nóng)戶(hù)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。宅基地有償使用的目的不是為了收費(fèi)，而是要解決農(nóng)戶(hù)占有宅基地的不公平現(xiàn)象和宅基地閑置問(wèn)題。具體的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)需根據(jù)不同地區(qū)農(nóng)戶(hù)節(jié)地意識(shí)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和土地供需狀況制定。但收費(fèi)太低難以解決問(wèn)題，收費(fèi)高又可能損害農(nóng)戶(hù)利益，因此學(xué)者們需要深入探究收費(fèi)高低與政策效果之間的有效平衡。收費(fèi)方式可分為一次性收取和按年度收??；學(xué)者們普遍認(rèn)同按年度收取，以激勵(lì)一戶(hù)多宅、非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員主動(dòng)退出其占有的宅基地。但現(xiàn)實(shí)中按年度收取存在難收費(fèi)問(wèn)題，如在宅基地確權(quán)頒證后，若出現(xiàn)不繼續(xù)交納有償使用費(fèi)的情況將增加收費(fèi)難度。而若一次性收取有償使用費(fèi)，一方面易增加農(nóng)戶(hù)負(fù)擔(dān)，另一方面不利于解決“一戶(hù)多宅”、宅基地閑置和非集體經(jīng)濟(jì)組織成員占有宅基地等問(wèn)題。因此今后要注重對(duì)宅基地有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)研究，以確保宅基地有償使用機(jī)制的科學(xué)性、合理性和可操作性。

2.4.3 注重對(duì)宅基地有償使用資金管理的研究

（1）要明確宅基地有償使用費(fèi)收費(fèi)主體。集體經(jīng)濟(jì)組織是宅基地的所有權(quán)人，因此部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)由村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)宅基地有償使用費(fèi)的收取和管理工作。但因集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)權(quán)能長(zhǎng)期虛置，因此有學(xué)者提出應(yīng)由村民事務(wù)理事會(huì)代理收取和管理有償使用費(fèi)。也有學(xué)者基于村民委員會(huì)長(zhǎng)期分管宅基地相關(guān)事務(wù)，提出宅基地有償使用費(fèi)應(yīng)由村委會(huì)收取并管理。

（2）就資金用途方面，學(xué)者們達(dá)成高度共識(shí)，認(rèn)為宅基地有償使用費(fèi)應(yīng)“取之于民，用之于村”，優(yōu)先用于宅基地規(guī)劃開(kāi)發(fā)、改善村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、人居環(huán)境整治等鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)。因此今后要注重制定宅基地有償使用資金管理辦法研究，設(shè)計(jì)實(shí)施細(xì)則、監(jiān)督機(jī)制，以構(gòu)建出一套科學(xué)有效的管理機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制，使宅基地有償使用費(fèi)真正能保護(hù)群眾利益，增加群眾收益。

2.4.4 探索宅基地有償使用與宅基地資格權(quán)認(rèn)定、宅基地登記確權(quán)、宅基地有償退出的銜接機(jī)制

（1）就有償使用與資格權(quán)認(rèn)定關(guān)系看，義烏市在宅基地“三權(quán)分置”改革實(shí)踐中將“資格權(quán)”認(rèn)定為符合條件的農(nóng)戶(hù)申請(qǐng)分配取得宅基地的資格。宅基地資格權(quán)認(rèn)定關(guān)乎現(xiàn)存宅基地的權(quán)屬問(wèn)題和新申請(qǐng)宅基地的資格問(wèn)題，也間接關(guān)系到宅基地使用者是否需要繳納有償使用費(fèi)問(wèn)題。

（2）就有償使用與宅基地登記確權(quán)關(guān)系看，建立宅基地的確權(quán)登記頒證制度及其信息化數(shù)據(jù)庫(kù)是實(shí)行有償使用的又一項(xiàng)重要依據(jù)。厘清村內(nèi)宅基地占地情況，土地資源稟賦狀況，為符合規(guī)定使用宅基地的農(nóng)戶(hù)辦理確權(quán)登記，才能有理有據(jù)地對(duì)不符合規(guī)定的使用者收取有償使用費(fèi)。

（3）就有償使用與有償退出的關(guān)系看，義烏市、瀘縣、余江縣和大理市在處理閑置廢棄、一戶(hù)多宅和非集體成員占有宅基地等問(wèn)題時(shí)均采用了有償退出方式，宅基地有償使用費(fèi)可用于宅基地退出補(bǔ)償。因而在一定程度上，宅基地有償使用與宅基地有償退出存在相互促進(jìn)關(guān)系。因此探索宅基地有償使用與資格權(quán)認(rèn)定、宅基地登記確權(quán)、宅基地有償退出的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制也是未來(lái)值得關(guān)注的重要研究方向。

3 研究結(jié)論

該文借助CiteSpace5.6.R5 文獻(xiàn)計(jì)量軟件，選取1992—2020 年中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）數(shù)據(jù)庫(kù)中SCI 來(lái)源期刊、EI來(lái)源期刊、北大核心、CSSCI、CSCD的130篇核心文獻(xiàn)為數(shù)據(jù)樣本，對(duì)數(shù)據(jù)發(fā)文量、熱點(diǎn)分布及演進(jìn)趨勢(shì)進(jìn)行了可視化分析，研究結(jié)論及展望如下。

（1）從發(fā)文量看，有關(guān)宅基地有償使用的研究成果總體呈現(xiàn)先下降后逐漸上升趨勢(shì)。1992—1996 年因特殊的歷史原因，關(guān)于宅基地有償使用的發(fā)文量非常少。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的不斷發(fā)展，農(nóng)民生活水平不斷提高以及我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，學(xué)者們開(kāi)始發(fā)現(xiàn)原來(lái)的宅基地?zé)o償使用可能已經(jīng)不適合當(dāng)下的社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，亟需探索出新的適應(yīng)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的政策制度。故從1997—2009年學(xué)者們從多個(gè)角度開(kāi)始了對(duì)宅基地有償使用的重新探索，有關(guān)宅基地有償使用的發(fā)文量逐漸增加。自2010 年以來(lái)，隨著中央政策的調(diào)整，以及多地區(qū)宅基地有償使用的成功實(shí)踐，更多學(xué)者開(kāi)始對(duì)宅基地有償使用領(lǐng)域進(jìn)行研究探索，也因此這一時(shí)期文獻(xiàn)數(shù)量急劇增多。

（2）從研究熱點(diǎn)看，農(nóng)村宅基地有償使用研究發(fā)展的3個(gè)階段聚焦的熱點(diǎn)各有側(cè)重。第一階段的研究熱點(diǎn)主要是“農(nóng)村宅基地有償使用收費(fèi)”問(wèn)題。此階段宅基地有償使用開(kāi)始試點(diǎn)，學(xué)者對(duì)有償使用費(fèi)收取、管理和使用問(wèn)題進(jìn)行了積極探索，后因取消涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的收費(fèi)項(xiàng)目而終止了有償使用費(fèi)的研究。第二階段的研究熱點(diǎn)主要側(cè)重于分析“宅基地一戶(hù)多宅”現(xiàn)象和加強(qiáng)“宅基地管理”問(wèn)題上。因農(nóng)戶(hù)無(wú)償無(wú)限期取得宅基地所引起的超占、多占問(wèn)題日漸突顯，學(xué)界開(kāi)始重視宅基地管理問(wèn)題，試圖通過(guò)有償使用規(guī)范農(nóng)村宅基地使用，達(dá)到集約利用土地目的。2010 年進(jìn)入第三階段后，學(xué)界對(duì)宅基地有償使用的研究熱點(diǎn)主要集中在“有償使用”“宅基地退出”和“三權(quán)分置”上。在探索宅基地“三權(quán)分置”背景下，學(xué)界重點(diǎn)關(guān)注建立宅基地有償使用和退出機(jī)制以有效推動(dòng)土地資源優(yōu)化配置實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

（3）從演進(jìn)趨勢(shì)看，宅基地制度改革、制度設(shè)計(jì)、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地管理以及“三權(quán)分置”將成為宅基地有償使用的研究重點(diǎn)。自2010 年原國(guó)土資源部頒布《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益的通知》及2015 年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》和《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》等文件以來(lái)，迅速涌現(xiàn)了大量有關(guān)農(nóng)村宅基地有償使用的高質(zhì)量文獻(xiàn)。學(xué)界大多從宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、繼承和退出角度建議實(shí)行宅基地有償使用。自2018 年中央提出宅基地“三權(quán)分置”以來(lái)，學(xué)者開(kāi)始關(guān)注“三權(quán)分置”下的宅基地有償使用路徑及實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題。未來(lái)隨著新一輪宅基地改革的推進(jìn)，相關(guān)研究將更加深入。

在新一輪宅基地制度改革背景下，深入探究宅基地有償使用制度無(wú)疑對(duì)促進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革具有重要推動(dòng)作用。結(jié)合該文研究，今后要加強(qiáng)對(duì)宅基地有償使用適用范圍的界定研究，注重有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和資金管理的研究，探索宅基地有償使用與其他制度的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。這既是解決宅基地有償使用費(fèi)“收不收”“收多少”“誰(shuí)來(lái)收”“如何收”以及“向誰(shuí)收”等關(guān)鍵問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需求，也是構(gòu)建出高效利用宅基地機(jī)制與完善《土地管理法》的立法需求。