鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制探究

尹曉琳

（蘭州有色冶金設(shè)計(jì)研究院有限公司，甘肅蘭州 730000）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中，需要嚴(yán)格遵循國(guó)家相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和法律規(guī)范，結(jié)合我國(guó)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)發(fā)展的實(shí)際特點(diǎn)，使國(guó)土空間規(guī)劃符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的特色，更好地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展目標(biāo)。文章分對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間進(jìn)行規(guī)劃，為進(jìn)一步完善我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃工作提供參考。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)空間規(guī)劃的特點(diǎn)

1.1 空間性規(guī)劃類型和數(shù)量眾多

我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有分布廣泛、數(shù)量眾多的特點(diǎn)，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況影響，不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、文化和思想觀念等方面存在一定的差異。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)空間規(guī)劃過(guò)程中，相關(guān)部門需要結(jié)合實(shí)際情況選擇更適宜的空間性規(guī)劃方案。從現(xiàn)階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃布局分析，大部分空間規(guī)劃均對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重要的促進(jìn)作用[1]。

隨著社會(huì)不斷發(fā)展，規(guī)劃類型過(guò)多、缺少統(tǒng)籌、內(nèi)容交叉充足等是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)空間規(guī)劃存在的主要問(wèn)題。現(xiàn)階段，空間規(guī)劃工作的開(kāi)展需要依靠更多先進(jìn)的數(shù)據(jù)信息作為支撐，數(shù)據(jù)信息具有復(fù)雜性，規(guī)劃內(nèi)容劃分不明確時(shí)，會(huì)影響空間規(guī)劃工作的具體執(zhí)行效果。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的空間規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)和管理類型主要包括橫向和縱向兩種。空間規(guī)劃工作不僅涉及某一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，需要將某個(gè)區(qū)域內(nèi)的空間規(guī)劃進(jìn)行聯(lián)合考慮。規(guī)劃過(guò)程中，橫向和縱向的類型會(huì)影響各個(gè)部門間的有效銜接和溝通，因不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)間具有差異而影響區(qū)域整體的空間規(guī)劃效果[2]?？臻g性規(guī)劃類型和數(shù)量眾多的特點(diǎn)使現(xiàn)階段應(yīng)用的空間規(guī)劃體系不能完全統(tǒng)一，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的空間規(guī)劃工作帶來(lái)一定影響。

1.2 各類規(guī)劃目標(biāo)存在差異

現(xiàn)有國(guó)土空間規(guī)劃體系不統(tǒng)一，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)空間規(guī)劃工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理思路存在一定差異，可能導(dǎo)致各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃的目標(biāo)不同。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在空間規(guī)劃中更加注重土地的非農(nóng)化開(kāi)發(fā)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域逐漸產(chǎn)生大量生態(tài)環(huán)境問(wèn)題；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在空間規(guī)劃中以生態(tài)保護(hù)為主，落實(shí)到具體的規(guī)劃管理內(nèi)容時(shí)呈現(xiàn)粗線條的特點(diǎn)，缺少鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間管理的空間；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在空間規(guī)劃中更追求宏觀上的功能區(qū)規(guī)劃，缺少能夠與規(guī)劃方式相匹配的細(xì)化管控要求，難以真正發(fā)揮空間規(guī)劃的作用[3]。

1.3 缺少綜合性的規(guī)劃管理

國(guó)土空間規(guī)劃工作開(kāi)展過(guò)程中，需要考慮多個(gè)方面的內(nèi)容，合理的空間規(guī)劃能夠滿足規(guī)劃區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，對(duì)保護(hù)生態(tài)、建設(shè)文明鄉(xiāng)村起重要作用。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃工作缺少綜合性的規(guī)劃和管理，負(fù)責(zé)規(guī)劃的具體部門間缺少有效溝通，可能因?yàn)榭臻g規(guī)劃的不合理和不細(xì)化影響區(qū)域的發(fā)展[4]。缺少綜合性規(guī)劃管理的主要原因包括規(guī)劃部門缺少對(duì)空間規(guī)劃工作重要性的認(rèn)識(shí)、規(guī)劃部門內(nèi)部缺少具有綜合性規(guī)劃管理專業(yè)能力的人才。規(guī)劃部門本身的信息化建設(shè)水平不夠高均對(duì)空間規(guī)劃的實(shí)際效果產(chǎn)生一定影響。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制的措施分析

2.1 明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制的思路

空間規(guī)劃工作關(guān)系區(qū)域的發(fā)展?fàn)顩r，國(guó)土空間規(guī)劃是在空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，從整體的角度對(duì)某一區(qū)域進(jìn)行全空間、全過(guò)程的統(tǒng)籌規(guī)劃?？臻g規(guī)劃過(guò)程中，應(yīng)考慮區(qū)域自身的地理位置和發(fā)展要求，兼顧到市級(jí)、省級(jí)乃至全國(guó)的空間規(guī)劃布局。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃需要遵循鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的相關(guān)要求，在結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)?shù)貙?shí)際空間布局情況的基礎(chǔ)上，通過(guò)貫徹落實(shí)規(guī)劃要求，保障總體規(guī)劃中的各項(xiàng)要求與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際相結(jié)合，在保證各項(xiàng)要求能夠落實(shí)且符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際發(fā)展情況。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，需要從城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展相結(jié)合的角度入手，在公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施的配置和項(xiàng)目建設(shè)方面，促進(jìn)城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中，需要注重各類具體基礎(chǔ)項(xiàng)目的建設(shè)，也需要兼顧城鄉(xiāng)建設(shè)與自然環(huán)境的協(xié)調(diào)性。結(jié)合城鄉(xiāng)空間規(guī)劃的具體要求，制定一個(gè)包括國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源保護(hù)、生態(tài)修復(fù)以及國(guó)土整治等多方面的空間規(guī)劃行動(dòng)計(jì)劃。采用建立模型、模擬試驗(yàn)等方法尋找計(jì)劃中的不合理部分，不斷提升行動(dòng)計(jì)劃的可操作性，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃與省、市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃聯(lián)系，以合理的空間布局發(fā)揮城市帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的作用。

國(guó)土空間規(guī)劃編制的基本計(jì)劃如圖1所示。

圖1 國(guó)土空間規(guī)劃編制的基本計(jì)劃

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土規(guī)劃過(guò)程中，需要確定規(guī)劃和編制的內(nèi)容。通過(guò)基層走訪、深入調(diào)查當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間布局的規(guī)劃情況，在結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)各個(gè)行業(yè)部門基礎(chǔ)資料后，分析整理各項(xiàng)數(shù)據(jù)資料，找出規(guī)劃發(fā)展中存在的問(wèn)題，為后續(xù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃工作的開(kāi)展提供更加科學(xué)的依據(jù)。確定規(guī)劃編制具體內(nèi)容的過(guò)程中，還需要從農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、鄉(xiāng)土文化傳承和保護(hù)等方面，積極保護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類基礎(chǔ)資源，為促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的發(fā)展、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源的利用率創(chuàng)造良好的空間環(huán)境條件。

2.2 以促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展為規(guī)劃的主要目標(biāo)和作用

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村快速發(fā)展是解決我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題的重要措施，在不斷促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高的過(guò)程中，為促進(jìn)我國(guó)社會(huì)整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供助力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃本質(zhì)上屬于鄉(xiāng)村空間開(kāi)發(fā)和建設(shè)發(fā)展，將實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村快速發(fā)展的目標(biāo)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的主要目標(biāo)，為空間規(guī)劃工作提供正確的方向指引和價(jià)值導(dǎo)向。合理的空間規(guī)劃成果能夠使鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)更好地發(fā)揮自身的資源優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步朝著鄉(xiāng)村快速發(fā)展的目標(biāo)邁進(jìn)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中，基于鄉(xiāng)村快速發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，需要在總體國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，將生態(tài)修復(fù)作為空間規(guī)劃的主要格局，不斷提升鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境的質(zhì)量?；A(chǔ)設(shè)施是鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行資源開(kāi)發(fā)和促進(jìn)發(fā)展的重要基礎(chǔ)和前提，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中，需要將各類基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施和工程項(xiàng)目的建設(shè)作為規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)賴以生存和發(fā)展的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)角度，促進(jìn)鄉(xiāng)村土地符合利用和促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主要目標(biāo)，為促進(jìn)鄉(xiāng)村快速發(fā)展提供助力。

以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)劃為前提進(jìn)行空間規(guī)劃的過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃人員可以采用逆向思維，從非建設(shè)用地的空間規(guī)劃入手，在保證土地資源能夠得到合理修養(yǎng)和恢復(fù)的基礎(chǔ)上，規(guī)劃生產(chǎn)建設(shè)用地。規(guī)劃過(guò)程中，能夠更好地實(shí)現(xiàn)以保護(hù)為前提的空間規(guī)劃和開(kāi)發(fā)，提高空間規(guī)劃的可操作性。

2.3 劃定適當(dāng)?shù)牧舭卓臻g

我國(guó)社會(huì)發(fā)展以可持續(xù)發(fā)展為主要原則?？沙掷m(xù)發(fā)展能夠減少資源開(kāi)展和利用中存在的不合理浪費(fèi)現(xiàn)象，更好地滿足社會(huì)長(zhǎng)久發(fā)展的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中，劃定適當(dāng)?shù)牧舭卓臻g，能夠賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間布局和資源開(kāi)發(fā)更多的彈性，避免空間規(guī)劃中存在的頻繁調(diào)整情況，節(jié)約國(guó)土空間規(guī)劃消耗的資金成本，實(shí)現(xiàn)更大的規(guī)劃和開(kāi)發(fā)效果，以提高容錯(cuò)率的方式不斷提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃水平。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃的過(guò)程中劃定適當(dāng)?shù)牧舭卓臻g，需要提高對(duì)規(guī)劃過(guò)程中各種自然要素的重視程度，對(duì)自然肌理、生態(tài)空間以及公共服務(wù)設(shè)施等內(nèi)容進(jìn)行更加嚴(yán)格的控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與城市的交界地帶需要給予更大的彈性空間，是應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市發(fā)展的不確定性提出的空間建設(shè)形式。在這種空間規(guī)劃建設(shè)的模式下，具有彈性的留白空間能夠在符合相關(guān)要求的前提下自行開(kāi)展各種建設(shè)活動(dòng)，對(duì)選擇更符合實(shí)際情況的規(guī)劃方案和布局具有重要的作用。

2.4 充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)和新技術(shù)在國(guó)土空間規(guī)劃中的作用

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中，需要重點(diǎn)考慮地形、河流水系、交通、公共場(chǎng)所、人居環(huán)境等因素。在建立統(tǒng)一國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)和國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，利用大數(shù)據(jù)和新技術(shù)，將國(guó)土空間規(guī)劃中的所有要素朝著數(shù)字化和信息化的方向發(fā)展，能夠疊加空間規(guī)劃涉及的所有數(shù)據(jù)信息，實(shí)現(xiàn)各個(gè)部門間的及時(shí)溝通和聯(lián)系，減少空間規(guī)劃過(guò)程中存在的各類部門信息不對(duì)稱的問(wèn)題，借助信息平臺(tái)和預(yù)警管理系統(tǒng)進(jìn)行信息的搜集和整理，將分析后的信息結(jié)果及時(shí)共享給空間規(guī)劃以及其他相關(guān)部門中，實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域內(nèi)各個(gè)具體鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有效管控，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃工作的開(kāi)展做好準(zhǔn)備。

為了更好地發(fā)揮大數(shù)據(jù)等新技術(shù)在智規(guī)劃中的作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃的過(guò)程中，需要明確規(guī)劃信息管理平臺(tái)運(yùn)營(yíng)的具體內(nèi)容，基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的性質(zhì)和特點(diǎn)，將自然資源保護(hù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間布局、村莊建設(shè)管控等作為平臺(tái)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)。開(kāi)展規(guī)劃工作的過(guò)程中，將搜集的信息匯總制作成規(guī)劃中應(yīng)用的各類文件，按照前期研究、規(guī)劃草案、規(guī)劃成果、管控措施等順序進(jìn)行公示。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施情況，可以借助大數(shù)據(jù)和新技術(shù)，根據(jù)各種要素信息的變化情況和成果反饋實(shí)施監(jiān)督，利用國(guó)土空間數(shù)字化生態(tài)方式構(gòu)建更加和諧、高效的智慧規(guī)劃，提升空間治理能力。

2.5 加強(qiáng)公眾參與

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃工作的效果直接關(guān)系群眾的切身利益，加強(qiáng)公眾參與能夠以群眾監(jiān)督的方式找出國(guó)土空間規(guī)劃中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，不斷完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃的科學(xué)性與合理性。我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃已經(jīng)從單一的注重發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)楦鱾€(gè)方面相協(xié)調(diào)的發(fā)展模式，勢(shì)必影響具體的工作內(nèi)容和工作形式，更能夠凸顯群眾實(shí)際發(fā)展情況在空間規(guī)劃中的重要作用。

為了加強(qiáng)公眾參與，可以建立更完善的規(guī)劃公眾參與制度，以制度保證群眾參與規(guī)劃監(jiān)督的合法性和合理性。規(guī)劃工作的具體開(kāi)展過(guò)程中，能夠督促空間規(guī)劃各個(gè)部門的工作朝著更認(rèn)真、更規(guī)范的方向發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃工作的開(kāi)展，需要以實(shí)地深入調(diào)查為前提，在促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施和發(fā)展的過(guò)程中，加強(qiáng)公眾參與，相關(guān)部門需要積極聽(tīng)取群眾意見(jiàn)。針對(duì)群眾在走訪調(diào)查中提出的問(wèn)題，采取積極協(xié)調(diào)的措施，將不能夠協(xié)調(diào)解決的問(wèn)題納入空間規(guī)劃需要考慮的范圍，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃工作的具體效果。

3 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間的規(guī)劃工作，能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村快速發(fā)展提供助力。結(jié)合當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村快速發(fā)展的實(shí)際情況，為了更好地滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制的工作目標(biāo)和要求，需要以更加清晰明確的規(guī)劃思路作為引導(dǎo)，在預(yù)留適當(dāng)空間的前提下，通過(guò)規(guī)劃信息管理平臺(tái)的建立和公眾的參與更好地實(shí)現(xiàn)合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的目標(biāo)。