關(guān)于推動(dòng)四川省公共數(shù)據(jù)開放體系建設(shè)的思考與建議

◆齊 翌 楊 颋

數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的新型生產(chǎn)要素，是數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的基礎(chǔ)，已快速融入生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)和社會(huì)服務(wù)管理等各個(gè)環(huán)節(jié)，深刻改變著生產(chǎn)方式、生活方式和社會(huì)治理方式。政府掌握著全社會(huì)80%左右的數(shù)據(jù)資源，加快推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開放，喚醒沉睡的數(shù)據(jù)資源，最大程度釋放數(shù)據(jù)價(jià)值，成為當(dāng)前各國政府面臨的重要問題。

一、公共數(shù)據(jù)開放的概念與發(fā)展

公共數(shù)據(jù)開放是指公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)面向自然人、法人和其他組織提供公共數(shù)據(jù)，供其開發(fā)利用的一種公共服務(wù)。推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開放，讓更多的企業(yè)、機(jī)構(gòu)和個(gè)人能夠深度參與到對(duì)數(shù)據(jù)的挖掘與分析，一是有利于激活數(shù)據(jù)要素潛能，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)融合應(yīng)用，最大程度釋放公共數(shù)據(jù)紅利；二是有利于提高行政透明度，促進(jìn)社會(huì)共治，完善社會(huì)治理和提升政府服務(wù)能力；三是有利于促進(jìn)數(shù)據(jù)資源向數(shù)據(jù)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

自2009 年以來，全球發(fā)達(dá)國家掀起數(shù)據(jù)開放的浪潮，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)不斷走向透明化、公開化。奧巴馬政府簽署《透明和開放政府備忘錄》，率先建立政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)（Data.gov），隨后，數(shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)迅速發(fā)展，英國（Data.dc.uk）、加拿大（Data.gc.ca）、巴西（Dados.gov.br）等國家相繼建立數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站?！?020 年聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》顯示，已建立開放數(shù)據(jù)政府門戶網(wǎng)站的國家數(shù)量從2014 年的46 個(gè)（占聯(lián)合國成員國的24%），增加到2020 年的153 個(gè)（占聯(lián)合國成員國的80%）。加快推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開放是全球數(shù)字化發(fā)展的大勢(shì)所趨。

我國高度重視數(shù)據(jù)開放工作，相繼出臺(tái)一系列政策文件，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)有序開放。2015 年，國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，明確提出穩(wěn)步推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放。2018 年，中央網(wǎng)信辦、國家發(fā)展和改革委、工業(yè)和信息化部聯(lián)合印發(fā)《公共信息資源開放試點(diǎn)工作方案》，隨后我國公共數(shù)據(jù)開放規(guī)模迅速擴(kuò)大，開放水平不斷提升。截至2021 年，我國已有193 個(gè)省級(jí)、副省級(jí)和地級(jí)政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，作為我國大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的重要組成部分，數(shù)據(jù)開放已成為數(shù)字政府建設(shè)的“標(biāo)配”。

二、四川省公共數(shù)據(jù)開放現(xiàn)狀

近年來四川深入貫徹落實(shí)國家大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，加快推動(dòng)數(shù)字四川建設(shè)，高度重視公共數(shù)據(jù)開放工作，《四川省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》《四川省“十四五”數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃》《四川省“十四五”數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃》《四川省“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》等都明確提出“加快推動(dòng)數(shù)據(jù)開放應(yīng)用”。省級(jí)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)“四川公共數(shù)據(jù)開放網(wǎng)”于2019 年正式上線，目前平臺(tái)上共有開放數(shù)據(jù)集10441 個(gè)。目前，全省21 個(gè)市（州）均已正式上線地市級(jí)公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，開放數(shù)據(jù)集總量已突破13 萬個(gè)。2021 年下半年發(fā)布的《中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告》中，四川位列全國第五。21 個(gè)市（州）中，成都躋身城市榜三十強(qiáng)，廣安、宜賓和瀘州進(jìn)入五十強(qiáng)。這一結(jié)果肯定了四川在數(shù)據(jù)開放中取得的成績(jī)，同時(shí)也讓我們清醒地認(rèn)識(shí)到與第一梯隊(duì)先進(jìn)省份數(shù)據(jù)開放的顯著差距。

三、四川公共數(shù)據(jù)開放中的問題

表1 顯示，在《中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告》中，四川雖位列第五，但不論是總分還是各層分項(xiàng)得分，均未達(dá)到及格水平。在準(zhǔn)備度上，四川得分6.10 分（滿分20 分）；在平臺(tái)層，四川得分9.96 分（滿分20分）；在數(shù)據(jù)層，四川得分17.19 分（滿分38 分）；在利用層，四川得分11 分（滿分22 分）?？傮w來看，主要存在以下4 個(gè)方面問題。

表1 中國開放樹林指數(shù)省域綜合排名和得分情況（前十）

（一）政策法規(guī)和制度有待完善

目前四川暫無公共數(shù)據(jù)開放相關(guān)法規(guī)制度，《四川省數(shù)據(jù)條例》正在制定中，公共數(shù)據(jù)開放地方標(biāo)準(zhǔn)、年度目錄清單和安全管理相關(guān)制度缺乏，存在數(shù)據(jù)生產(chǎn)、管理、利用的權(quán)利和責(zé)任不明確，數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和歸屬關(guān)系不清晰等問題，開放數(shù)據(jù)在線注冊(cè)和權(quán)限管理不明朗等問題，制度缺失制約了公共數(shù)據(jù)開放的進(jìn)度與范圍。

相較而言，浙江、山東、貴州都非常重視開放制度建設(shè)。浙江省于2017 年印發(fā)《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》，全面推行公共數(shù)據(jù)開放目錄管理機(jī)制、主管部門審核制度，提出目錄外數(shù)據(jù)開放辦法，明確公共數(shù)據(jù)采集、歸集、共享、開放法律責(zé)任。于2020 年發(fā)布《公共數(shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》，率先推動(dòng)省域公共數(shù)據(jù)開放立法，明確了公共數(shù)據(jù)應(yīng)開放盡開放的原則，提出了數(shù)據(jù)分類分級(jí)開放的要求，形成了數(shù)據(jù)授權(quán)開放、脫敏處理的機(jī)制。隨后印發(fā)《浙江省公共數(shù)據(jù)開放工作指引(試行)》《浙江省公共數(shù)據(jù)開放清單》以及一系列省級(jí)地方標(biāo)準(zhǔn)推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開放工作。2022 年3 月1 日《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》已正式施行。山東省、貴州省制度建設(shè)也走在前列，公共數(shù)據(jù)開放管理辦法、開放平臺(tái)管理辦法、開發(fā)利用管理辦法、數(shù)據(jù)交易管理辦法、評(píng)估指標(biāo)體系等一系列的具體管理制度不斷出臺(tái)，從政策和制度層面為公共數(shù)據(jù)有序開放提供了根本保障。

表2 四川、浙江、山東、貴州數(shù)據(jù)開放政策文件發(fā)布情況

（二）平臺(tái)建設(shè)服務(wù)意識(shí)缺失

目前四川省省級(jí)和市（州）公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)不斷完善，在板塊設(shè)置和功能設(shè)計(jì)上提升較快，但普遍存在平臺(tái)設(shè)計(jì)缺陷和服務(wù)意識(shí)缺失等問題，很大程度上影響了用戶體驗(yàn)效果。一是平臺(tái)建設(shè)流于形式化，部分平臺(tái)功能無法使用或使用受限，對(duì)意見建議、數(shù)據(jù)糾錯(cuò)等互動(dòng)內(nèi)容回復(fù)率低、公開度不足等。二是缺乏用戶思維和服務(wù)思維，部分平臺(tái)支持用戶多維度數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)力度不夠，對(duì)涉及個(gè)人隱私的數(shù)據(jù)保護(hù)不足。

相較而言，浙江平臺(tái)、山東平臺(tái)非常注重?cái)?shù)據(jù)獲取便利度和用戶體驗(yàn)性。一方面，提供可下載的開放數(shù)據(jù)目錄，幫助用戶了解開放數(shù)據(jù)全貌；另一方面，按照用戶使用場(chǎng)景進(jìn)行分類導(dǎo)航，進(jìn)行關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)推薦，提供有多個(gè)篩選項(xiàng)的高級(jí)搜索功能，幫助用戶更好地搜尋、獲取數(shù)據(jù)。同時(shí)，浙江等平臺(tái)提供了數(shù)據(jù)集預(yù)覽功能，以及數(shù)據(jù)可視化小工具，便利用戶對(duì)數(shù)據(jù)的理解和使用，在載體和服務(wù)層面為公共數(shù)據(jù)開放提供了基礎(chǔ)支撐。

（三）開放數(shù)據(jù)供需不匹配

目前，四川省各平臺(tái)開放的優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)集不足，高價(jià)值數(shù)據(jù)集較少，未能實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)“能開放盡開放”。從圖1 領(lǐng)域分布情況來看，開放更多的是生活服務(wù)類公開數(shù)據(jù)集，氣象（在四川省已開放數(shù)據(jù)集中占比0.87%）、信用（1.67%）、交通（3.53%）等公眾需求量大的數(shù)據(jù)集開放較少。同時(shí)，數(shù)據(jù)質(zhì)量問題突出，對(duì)省內(nèi)各平臺(tái)的開放數(shù)據(jù)集按一定比例進(jìn)行申請(qǐng)、下載、整理后發(fā)現(xiàn)，在下載的數(shù)據(jù)集中，低質(zhì)數(shù)據(jù)集平均占比35.62%，重復(fù)創(chuàng)建平均占比6.04%，生硬轉(zhuǎn)化平均占比19.66%，數(shù)據(jù)無效平均占比8.99%，數(shù)據(jù)缺失平均占比11.67%（具體參見圖2），質(zhì)量問題嚴(yán)重制約了社會(huì)對(duì)開放數(shù)據(jù)的開發(fā)應(yīng)用。

圖1 省內(nèi)各平臺(tái)開放數(shù)據(jù)集領(lǐng)域分布情況

圖2 省內(nèi)各平臺(tái)的開放數(shù)據(jù)集抽查情況

相較而言，浙江省的公共數(shù)據(jù)開放質(zhì)量相對(duì)較高，問題數(shù)據(jù)集較少，數(shù)據(jù)領(lǐng)域均衡，數(shù)據(jù)容量高。一般來說，高容量數(shù)據(jù)集的利用價(jià)值更高，浙江省平臺(tái)提供的省本級(jí)無條件開放的數(shù)據(jù)容量將近3.2 億，單個(gè)數(shù)據(jù)集平均容量約30 萬；浙江全省域無條件開放的數(shù)據(jù)容量已接近6.7 億，平均單個(gè)數(shù)據(jù)集容量約6.5萬，比四川省無條件開放的數(shù)據(jù)容量多十倍以上。

（四）開放數(shù)據(jù)應(yīng)用水平需提高

四川省近年加快推動(dòng)數(shù)據(jù)開放創(chuàng)新應(yīng)用生態(tài)環(huán)境的探索和培育，舉辦了包括數(shù)字四川創(chuàng)新大賽在內(nèi)的各類數(shù)字創(chuàng)新應(yīng)用引導(dǎo)賦能活動(dòng)，獲得了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，發(fā)掘出一批較好的應(yīng)用成果，但仍然存在兩方面問題：一是通過活動(dòng)孵化落地的成果較少，成果的經(jīng)濟(jì)價(jià)值未能有效展現(xiàn)，社會(huì)影響力不足；二是社會(huì)主體對(duì)公共數(shù)據(jù)開放網(wǎng)的認(rèn)知度和使用度未能有效，自主利用網(wǎng)站數(shù)據(jù)進(jìn)行社會(huì)化應(yīng)用度不高。

相較之下，作為較早推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開放的省份之一，浙江著力加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)開放應(yīng)用生態(tài)培育，在管理模式、制度建設(shè)、平臺(tái)支撐等方面的一系列創(chuàng)新舉措取得了良好成效，涌現(xiàn)了一批創(chuàng)新性、實(shí)用性突出，用戶體驗(yàn)感、獲得感強(qiáng)的創(chuàng)新應(yīng)用。同時(shí)，浙江引入社會(huì)力量，支持和鼓勵(lì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，采用市場(chǎng)化的方式推動(dòng)公共數(shù)據(jù)的社會(huì)化利用，較好地促進(jìn)了公共數(shù)據(jù)的高效流通和有效應(yīng)用。

四、推進(jìn)四川省數(shù)據(jù)開放體系建設(shè)的建議

（一）加強(qiáng)政策引導(dǎo)，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)有序開放

加快推進(jìn)制定地方性公共數(shù)據(jù)開放政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，建立健全公共數(shù)據(jù)開放安全管理制度，定期發(fā)布公共數(shù)據(jù)開放目錄，為有序推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放工作提供政策依據(jù)和引導(dǎo)。加大公共數(shù)據(jù)開放工作推動(dòng)力度，制定持續(xù)推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放的工作計(jì)劃、實(shí)施方案等，推動(dòng)已建立的公共數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)落地實(shí)施，規(guī)范、有序推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放。

圖3 四川、浙江、山東、貴州平臺(tái)上展示的應(yīng)用成果數(shù)

（二）優(yōu)化平臺(tái)建設(shè)，創(chuàng)新數(shù)據(jù)開放服務(wù)矩陣

優(yōu)化平臺(tái)設(shè)計(jì)，完善平臺(tái)功能，提高平臺(tái)運(yùn)行效率，建設(shè)切實(shí)可用的公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，加強(qiáng)省市兩級(jí)平臺(tái)級(jí)聯(lián)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)全省公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的互聯(lián)互通和協(xié)同發(fā)展。更新服務(wù)理念、創(chuàng)新服務(wù)方式、豐富服務(wù)矩陣，鼓勵(lì)使用區(qū)塊鏈、數(shù)據(jù)沙箱、隱私計(jì)算等新技術(shù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放可追溯和“可用不可見”，以滿足用戶需求、增強(qiáng)用戶體驗(yàn)為出發(fā)點(diǎn)提升平臺(tái)服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)服務(wù)從“可用”到“能用”再到“好用”的轉(zhuǎn)變。

（三）提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)有效開放

加強(qiáng)開放數(shù)據(jù)治理，降低重復(fù)創(chuàng)建、生硬轉(zhuǎn)化、關(guān)鍵數(shù)據(jù)項(xiàng)缺失、無法下載、低容量和人為分割等問題數(shù)據(jù)集占比，提升數(shù)據(jù)的完整性、準(zhǔn)確性、有效性、時(shí)效性。優(yōu)化開放數(shù)據(jù)申請(qǐng)審核流程，做好開放數(shù)據(jù)分類分級(jí)和脫敏脫密，在確保數(shù)據(jù)安全的前提下，推動(dòng)更多與民生緊密相關(guān)、社會(huì)迫切需求的關(guān)鍵數(shù)據(jù)集盡快開放，逐步實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)“能開放盡開放”。

（四）推動(dòng)數(shù)據(jù)利用，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)價(jià)值轉(zhuǎn)化

鼓勵(lì)開展多樣化的數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用引導(dǎo)賦能活動(dòng)，建立鏈接服務(wù)人才創(chuàng)新、項(xiàng)目孵化、應(yīng)用落地的機(jī)制，匯聚優(yōu)秀大數(shù)據(jù)人才、前沿科技、優(yōu)質(zhì)創(chuàng)投資本，推動(dòng)對(duì)優(yōu)秀參賽團(tuán)隊(duì)和典型案例進(jìn)行培育與孵化，促進(jìn)開放數(shù)據(jù)的價(jià)值挖掘、數(shù)據(jù)要素流通和市場(chǎng)化配置。加強(qiáng)政企學(xué)研合作交流，拓展政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)和利用渠道，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)融合應(yīng)用的及時(shí)跟蹤和有效展示。