RCEP負(fù)面清單制度及中國的發(fā)展方向

陸建明 姚 鵬

一、引言

2020年11月15日，包括東盟10國和中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭在內(nèi)的共15個亞太國家正式簽署了《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，簡稱RCEP），成為當(dāng)前世界上覆蓋人口最多、經(jīng)貿(mào)規(guī)模最大、最具發(fā)展?jié)摿Φ淖杂少Q(mào)易區(qū)。值得注意的是，RCEP是中國第一個采用負(fù)面清單模式的自由貿(mào)易協(xié)定，這標(biāo)志著負(fù)面清單模式從在中國內(nèi)部實施的行政法規(guī)升級為受國際法約束的負(fù)面清單管理制度。在當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局和新冠肺炎疫情全球大流行的背景下，中國在負(fù)面清單模式上邁出的“關(guān)鍵一步”，對于中國形成對外開放新格局無疑具有劃時代的意義。

作為高標(biāo)準(zhǔn)國際貿(mào)易和投資規(guī)則的代表，近年來負(fù)面清單模式在全球范圍內(nèi)得到了越來越廣泛的運用，在《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（簡稱CPTPP）、《歐盟與加拿大自由貿(mào)易協(xié)定》（簡稱CETA）和《美墨加協(xié)定》（簡稱USMCA）等大型自貿(mào)協(xié)定中，各成員國都采用了負(fù)面清單模式。由于RCEP成員國在經(jīng)濟(jì)規(guī)模、發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)體制等方面存在差異，客觀上要求協(xié)定在投資和服務(wù)貿(mào)易等關(guān)鍵領(lǐng)域的規(guī)則上要具有較強的包容性，這使RCEP各成員國采用了兩種不同的負(fù)面清單模式：中國、越南、老撾、柬埔寨、緬甸、泰國、菲律賓和新西蘭等8個國家在RCEP負(fù)面清單中只覆蓋了投資領(lǐng)域，日本、韓國、澳大利亞、文萊、馬來西亞、印度尼西亞和新加坡等國則同時覆蓋了投資領(lǐng)域和服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域。因此，研究RCEP各成員國負(fù)面清單的具體內(nèi)容，了解各國不符措施涉及的行業(yè)分布和限制類型，對于進(jìn)一步把握國際貿(mào)易和投資規(guī)則的發(fā)展趨勢具有重要意義。

與美國、日本等發(fā)達(dá)國家相比，負(fù)面清單制度在中國的起步較晚，2013年實施的《上海自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施》是中國首次試行外資準(zhǔn)入負(fù)面清單模式，并在2019年推廣到全國范圍。隨著負(fù)面清單模式的發(fā)展，中國學(xué)者對負(fù)面清單相關(guān)問題的關(guān)注程度也越來越高。早期研究主要集中于介紹外國負(fù)面清單制度的實施經(jīng)驗和發(fā)展歷程（蔡鵬鴻，2013；武芳，2014；高維和等，2015），涵蓋了負(fù)面清單模式的發(fā)展變化、實施現(xiàn)狀、實施方式等問題。部分學(xué)者還深入考察了特定自貿(mào)協(xié)定的負(fù)面清單制度，并與自貿(mào)試驗區(qū)負(fù)面清單進(jìn)行對比，如陸建明等（2015、2017）對美國負(fù)面清單的研究，李思奇和牛倩（2019）對USMCA負(fù)面清單的研究，以及楊榮珍和陳雨（2017）、許培源和劉雅芳（2017）等對CPTPP負(fù)面清單的研究。然而，自由貿(mào)易試驗區(qū)負(fù)面清單僅是國內(nèi)法律法規(guī)，并不具有國際法的地位（申海平，2014）。受限于此，在RCEP之前中國并未在自由貿(mào)易協(xié)定中使用過負(fù)面清單模式。因此，在RCEP協(xié)定中邁出“關(guān)鍵一步”后，中國應(yīng)如何進(jìn)一步完善自身的負(fù)面清單，有哪些國家是中國潛在的負(fù)面清單模式自由貿(mào)易協(xié)定簽約對象，都是當(dāng)前亟須解決的問題。

在上述背景下，本文從以下幾個方面展開研究：首先，介紹RCEP協(xié)定的投資、服務(wù)貿(mào)易和負(fù)面清單制度的相關(guān)規(guī)則；其次，分析RCEP各成員國不同類型負(fù)面清單的不符措施數(shù)量和涉及行業(yè)的分布；最后，在總結(jié)RCEP負(fù)面清單經(jīng)驗和不足之處的基礎(chǔ)上，對中國負(fù)面清單制度的完善和發(fā)展方向提供政策建議。

二、RCEP投資、服務(wù)貿(mào)易規(guī)則及負(fù)面清單制度

（一）RCEP投資規(guī)則的主要內(nèi)容

根據(jù)RCEP的文本信息①，第十章為“投資”章節(jié)，該章節(jié)由18節(jié)正文以及“習(xí)慣國際法”“征收”兩個附錄組成。除此之外，在RCEP協(xié)定的附件三“服務(wù)和投資保留及不符措施承諾表”中，還列出了15個成員國的投資負(fù)面清單。正文的具體內(nèi)容如下：

正文第一條和第二條列明了投資的定義和范圍，包括對于涵蓋投資、可自由使用貨幣、非締約方投資者、締約一方投資者、法人、一締約方的法人、一締約方的措施、一締約方的自然人等概念的具體定義以及本章與協(xié)定其他章節(jié)的關(guān)系。第三條至第七條規(guī)定了各締約方需要履行的國民待遇、最惠國待遇、禁止業(yè)績要求、高級管理人員和董事會成員四種正面義務(wù)。第八條到第十八條包括了保留措施和例外條款、轉(zhuǎn)移、征收和代位等內(nèi)容。其中第八條“保留和不符措施”規(guī)定了各締約方在負(fù)面清單中列出的，不適用于國民待遇、最惠國待遇、禁止業(yè)績要求、高級管理人員和董事會成員四項正面義務(wù)不符措施，對應(yīng)本章第三條、第四條、第六條和第七條。

國民待遇要求各締約方在投資的設(shè)立、取得、擴大、管理、經(jīng)營、運營、出售或其他處置方面給予另一締約方投資者及涵蓋投資的待遇應(yīng)當(dāng)不低于在類似情形下其給予本國投資者及其投資的待遇。最惠國待遇要求各締約方在投資的設(shè)立、取得、擴大、管理、經(jīng)營、運營、出售或其他處置等方面給予另一締約方投資者及涵蓋投資的待遇，不得低于其在類似情形下給予任何其他締約方或非締約方投資者的習(xí)慣國際法待遇。禁止業(yè)績要求規(guī)定各締約方不得就其領(lǐng)土內(nèi)締約另一方的投資進(jìn)行設(shè)立、取得、擴大、管理、經(jīng)營、運營、出售或其他處置方面施加或強制執(zhí)行的要求，如出口比例、本地化比例、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、優(yōu)先購買等，這些要求不適用于柬埔寨、老撾和緬甸3國。高級管理人員和董事會規(guī)定各締約方不得要求屬于涵蓋投資的該締約方的法人任命某一特定國籍的自然人擔(dān)任高級管理職務(wù)。

（二）RCEP服務(wù)貿(mào)易規(guī)則的主要內(nèi)容

“服務(wù)貿(mào)易”為RCEP協(xié)定第八章，具體內(nèi)容由25節(jié)正文和“金融服務(wù)”“電信服務(wù)”“專業(yè)服務(wù)”三個附錄組成，此外協(xié)定附件二“服務(wù)具體承諾表”和附件三“服務(wù)和投資保留及不符措施承諾表”也與服務(wù)貿(mào)易相關(guān)。正文內(nèi)容包含三個部分：

首先，第一條和第二條列明了關(guān)于服務(wù)貿(mào)易的定義和范圍，包括對于航空器的修理和維護(hù)服務(wù)、商業(yè)存在、計算機訂座系統(tǒng)服務(wù)、法人、一締約方的法人、一締約方采取的影響服務(wù)貿(mào)易的措施、服務(wù)的壟斷提供者、一締約方的自然人、服務(wù)的部門等與服務(wù)貿(mào)易相關(guān)概念的具體定義，第二條還明確指出附錄中有關(guān)金融、電信和專業(yè)服務(wù)的規(guī)定也屬于本章的組成部分。

其次，第三條到第十三條是各締約國關(guān)于服務(wù)貿(mào)易具體承諾和負(fù)面清單的規(guī)定。根據(jù)第三條“承諾減讓表”，一部分締約國將按照第七條“具體承諾表”的相關(guān)規(guī)定，在附件二“服務(wù)具體承諾表”中列出對于第四條“國民待遇”和第五條“市場準(zhǔn)入”兩項正面義務(wù)的具體承諾；另一部分締約國將按照第八條“不符措施承諾表”的相關(guān)規(guī)定，在附件三“服務(wù)和投資保留及不符措施承諾表”中列出不適用于第四條“國民待遇”、第五條“市場準(zhǔn)入”、第六條“最惠國待遇”和第十一條“本地存在”四項正面義務(wù)的負(fù)面清單。其中，市場準(zhǔn)入條款規(guī)定，對于作出市場準(zhǔn)入承諾的部門，不論是根據(jù)本章第七條“具體承諾表”作出具體承諾，或根據(jù)本章第八條“不符措施承諾表”遵守不符措施，各締約方在其各地區(qū)或在其全部領(lǐng)土內(nèi)，不得對另一方采取相關(guān)的限制措施，包括限制服務(wù)提供者的數(shù)量、限制服務(wù)交易或資產(chǎn)總值、限制服務(wù)業(yè)務(wù)總數(shù)或產(chǎn)出總量、限制提供具體服務(wù)所必需的且直接相關(guān)的自然人總數(shù)、限制服務(wù)業(yè)外國股權(quán)最高百分比。

本地存在條款則規(guī)定，不得要求另一締約方的服務(wù)提供者在其領(lǐng)土內(nèi)建立或維持代表處、分支機構(gòu)或其他任何形式的法人，或成為其領(lǐng)土內(nèi)的居民作出承諾的締約方。國民待遇條款和最惠國待遇條款則與第十章“投資”的相關(guān)規(guī)定沒有太大區(qū)別。

再次，第十四條到第二十五條包括了對透明度、國內(nèi)法規(guī)、承認(rèn)、壟斷和專營服務(wù)提供者、商業(yè)慣例、支付和轉(zhuǎn)移、拒絕給予利益、保障措施、補貼、增加?xùn)|盟成員國最不發(fā)達(dá)國家締約方的參與、承諾的審查和合作等內(nèi)容的相關(guān)要求。

（三）RCEP的負(fù)面清單制度

負(fù)面清單模式運行的基本邏輯是，先假定開放所有行業(yè)并給予市場準(zhǔn)入、國民待遇、最惠國待遇、高級管理人員和董事會成員等正面義務(wù)的承諾，并且禁止提出業(yè)績要求和本地存在要求。在此基礎(chǔ)上，協(xié)定的各成員國針對部分行業(yè)設(shè)置例外條款，并以不符措施列表的形式在附件中列出。

具體而言，在RCEP協(xié)定文本中并未直接出現(xiàn)“負(fù)面清單”字眼，而是將負(fù)面清單有關(guān)的條款分布在第八章和第十章中。第十章“投資”的第八條“保留和不符措施”對于投資負(fù)面清單制度設(shè)置了相關(guān)規(guī)定，根據(jù)該條目，各締約國應(yīng)列明在投資領(lǐng)域不適用于第十章第三到第七條中一條或多條正面義務(wù)的不符措施清單。對于服務(wù)貿(mào)易，各締約國分成兩種情況：日本、韓國、澳大利亞、文萊、馬來西亞、印度尼西亞和新加坡根據(jù)第八章“服務(wù)貿(mào)易”的第八條“不符措施承諾表”列出在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域與第八章第四、五、六和第十一條中一條或多條正面義務(wù)相違背的不符措施清單，即上述7個國家在投資和服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域全面采用負(fù)面清單模式；中國、越南、老撾、柬埔寨、緬甸、泰國、菲律賓和新西蘭則根據(jù)第七條“具體承諾表”，分別列出對于第八章第四、五條中一條或多條正面義務(wù)的具體承諾，這8個國家在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域采用的是正面清單模式。與負(fù)面清單模式相反，正面清單模式以各締約方對所有的部門均不進(jìn)行開放作為前提假定。為了便于區(qū)別，在下文中將采用“服務(wù)貿(mào)易正面清單”+“投資負(fù)面清單”模式的負(fù)面清單稱為第一類負(fù)面清單，將在投資和服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域均采用負(fù)面清單模式的負(fù)面清單稱為第二類負(fù)面清單。

顯然，第一類負(fù)面清單在開放程度上低于第二類負(fù)面清單。然而由于各締約國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和負(fù)面清單制度的使用經(jīng)驗等方面存在差異，RCEP協(xié)定并未強制要求所有國家立即在投資和服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域全面采用負(fù)面清單制度。在第八章“服務(wù)貿(mào)易”第十二條“過渡期”中作出了特別規(guī)定，中國等8個采用服務(wù)貿(mào)易正面清單模式的國家，應(yīng)當(dāng)在不遲于協(xié)定生效之日起3年內(nèi)開始提交在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域從正面清單模式向負(fù)面清單模式過渡的計劃，并在不遲于協(xié)定生效的6年內(nèi)完成過渡，對于老撾、柬埔寨和緬甸3國而言，上述時間可以推遲到12年和15年。

第一類和第二類負(fù)面清單都被編入RCEP協(xié)定的附件三“服務(wù)和投資保留及不符措施承諾表”中，并包含清單A和清單B兩個附件。其中，清單A涵蓋了成員國中央或地方政府當(dāng)前實施的各項不符措施，以及其延續(xù)和更新；清單B則羅列了各成員國的保留權(quán)利，締約方既可以維持現(xiàn)有的限制水平，也保留了增加新限制條件和提升限制層次的可能性。從結(jié)構(gòu)上看，不符措施主要包含以下部分內(nèi)容：

1.部門、行業(yè)和分類編碼。在負(fù)面清單中，各項不符措施首先列明其針對的部門和行業(yè)，既包括針對所有部門的水平型措施②，也包括針對特定行業(yè)的非水平型措施，如農(nóng)業(yè)、林業(yè)、礦業(yè)、漁業(yè)等基礎(chǔ)行業(yè)以及電信、醫(yī)療、教育等服務(wù)業(yè)部門。部分國家還在負(fù)面清單中按不同的分類標(biāo)準(zhǔn)給出相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)編碼③。

2.不適用的正面義務(wù)。負(fù)面清單中的不符措施既可能不適用于某一條正面義務(wù)，也可能不適用于多條正面義務(wù)。對于第一類負(fù)面清單，由于不涉及服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，因此只對應(yīng)國民待遇、最惠國待遇、禁止業(yè)績要求、高級管理人員和董事會成員等四項正面義務(wù)④，第二類負(fù)面清單中則在上述正面義務(wù)的基礎(chǔ)上增加了市場準(zhǔn)入和本地存在等兩項正面義務(wù)。

3.政府級別。政府層次指的是維持該不符措施的政府級別，用以明確措施的適用范圍和效力。在RCEP協(xié)定中，政府級別一般分為中央和地方兩種。中央級別指該不符措施在全國范圍內(nèi)均適用，地方級別一般會在措施描述中注明具體適用的地域范圍，一些聯(lián)邦制國家還會特別指出地方和邦的不同區(qū)別⑤。

4.措施描述。在RCEP中，采用第一類負(fù)面清單的國家一般不會注明該不符措施所涉及的領(lǐng)域⑥，而是默認(rèn)每一項不符措施都只涉及投資領(lǐng)域。采用第二類負(fù)面清單的各國，在措施描述中往往會首先根據(jù)該不符措施涉及的領(lǐng)域?qū)⒉环胧┓譃槿齻€不同的種類：第一種不符措施與第一類負(fù)面清單相同，只針對該不符措施所涉及行業(yè)的外國投資；第二種不符措施只針對涉及行業(yè)的服務(wù)貿(mào)易；第三種則既針對涉及行業(yè)的外國投資，又針對服務(wù)貿(mào)易。在措施描述的具體內(nèi)容中會詳細(xì)說明針對該不符措施所涉及行業(yè)進(jìn)行限制的方式，大體上可以分為準(zhǔn)入性限制、非準(zhǔn)入性限制兩個層次。準(zhǔn)入性限制包括禁止、有條件禁止和股權(quán)比例要求等各種類型，如果無法滿足特定條件，外國投資和服務(wù)貿(mào)易就無法進(jìn)入；非準(zhǔn)入性限制僅涉及某行業(yè)或特定經(jīng)營業(yè)務(wù)上的差別待遇，并未針對準(zhǔn)入作出限制性要求。

5.措施來源。措施來源列出締約國實施該項不符措施所依據(jù)的法律、法規(guī)或其他措施，這里的法律法規(guī)不僅包括本國立法部門制定的憲法、法律，以及行政部門或地方政府發(fā)布的文件或規(guī)定，還包括與其他國家達(dá)成的、被其他締約國認(rèn)可的國際協(xié)定，主要集中在環(huán)保、原子能和遠(yuǎn)洋捕撈等方面。

三、RCEP各締約國負(fù)面清單的比較和分析

負(fù)面清單制度的核心是“法無禁止即可為”，各國除在附件中明確列出的不符措施外，不得在投資和服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域采取新的限制。因此比較和分析RCEP協(xié)定的負(fù)面清單文本，對于考察各締約國的保護(hù)行業(yè)和限制措施有重要價值。

（一）各締約國負(fù)面清單不符措施數(shù)量比較

盡管不符措施存在不同的限制類型，不能完全依靠統(tǒng)計數(shù)量來衡量負(fù)面清單的限制強度，但負(fù)面清單不同部分中不符措施數(shù)量上的差異，也可以在一定程度上反映各締約國在投資或服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的開放程度。RCEP各締約國在協(xié)定清單A和清單B中的不符措施數(shù)量如圖1所示。

由圖1可知，使用第一類負(fù)面清單的8個國家中，不符措施數(shù)量總體差異不大，且均比較少，但在清單A和清單B的數(shù)量比例上各國存在較大的差異。中國和柬埔寨是不符措施數(shù)量最少的兩個國家，并且兩份清單的數(shù)量基本相同。中國在清單A中的不符措施有12項，是所有國家中第二多的；在清單B中有11項不符措施，是所有國家中最少的，這反映了中國在投資領(lǐng)域較高的開放水平。越南在清單A中的不符措施只有3項，但在清單B中不符措施數(shù)量達(dá)到了32項，分別是8個國家中最少和最多的，盡管越南已經(jīng)在CPTPP中使用過負(fù)面清單模式，對于負(fù)面清單制度的運用已經(jīng)有一定的經(jīng)驗，但對于未來新領(lǐng)域的投資開放依然持較為謹(jǐn)慎的態(tài)度。

圖1 RCEP各締約國不同清單不符措施數(shù)量比較

與第一類負(fù)面清單不同，使用第二類負(fù)面清單的7個國家在負(fù)面清單長度上參差不齊，且不符措施數(shù)量都相對較多。從7個國家的具體情況來看，澳大利亞是不符措施數(shù)量最少的國家，反映該國無論是當(dāng)前還是未來都維持了較高的開放水平。大多數(shù)國家清單B中的不符措施數(shù)量都比清單A多，印度尼西亞是兩份清單中不符措施數(shù)量差異最大的國家。印度尼西亞在清單A中只有21項不符措施，為各國中第二少，但在清單B中不符措施數(shù)量達(dá)到了111項，超過了其他各國兩份負(fù)面清單的合計數(shù)，這與負(fù)面清單模式的使用經(jīng)驗有關(guān)。在RCEP之前，印度尼西亞僅與日本簽署過使用第二類負(fù)面清單模式的FTA，是7國中最少的，因而在清單B中列出了較多的不符措施。日本是唯一一個清單A中的不符措施數(shù)量多于清單B的國家，并且日本在清單A和清單B中的不符措施數(shù)量分別是7國中最多和第二少的。此前，日本已經(jīng)在14份FTA協(xié)定中采用過負(fù)面清單模式，是RCEP締約國中數(shù)量最多的國家，在負(fù)面清單制度的運用上已有非常豐富的經(jīng)驗。對于現(xiàn)行不符措施，日本已經(jīng)盡可能完備地納入到了負(fù)面清單中，因此其清單B中的不符措施數(shù)量較少。

由于第二類負(fù)面清單不僅包括對外國投資的限制，還包括對跨境服務(wù)貿(mào)易的限制，因此每一項不符措施可能分為僅針對投資、僅針對服務(wù)貿(mào)易或同時針對投資和服務(wù)貿(mào)易三個不同種類。負(fù)面清單中不同種類不符措施數(shù)量比例的不同可以在某種程度上反映各締約國在相關(guān)領(lǐng)域的開放水平，圖2展示了使用第二類負(fù)面清單的7個國家不同種類不符措施的數(shù)量比例。

如圖2所示，一方面，大多數(shù)國家涉及服務(wù)貿(mào)易的不符措施在數(shù)量上都多于涉及投資的不符措施，日本和新加坡的所有不符措施都涉及服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，澳大利亞、韓國和文萊涉及服務(wù)貿(mào)易的不符措施數(shù)量都超過了90%，只有馬來西亞涉及投資的不符措施更多。另一方面，澳大利亞、馬來西亞、新加坡、韓國、日本和文萊都在負(fù)面清單中大量使用了同時涉及投資和服務(wù)貿(mào)易的不符措施，因其普遍有較為豐富的使用負(fù)面清單模式的經(jīng)驗，可以用較少的不符措施針對更廣的領(lǐng)域。但是，印度尼西亞的情況較為特殊，其所有不符措施都僅針對投資或服務(wù)貿(mào)易中的一個領(lǐng)域。

圖2 第二類負(fù)面清單國家不同種類不符措施數(shù)量比較

（二）各締約國負(fù)面清單不符措施限制行業(yè)分析

在RCEP負(fù)面清單中，各國不符措施所限制的行業(yè)分布在下列層面體現(xiàn)出較為鮮明的特點。首先是集團(tuán)層面的特點：考慮到各國使用的并非同一類型的負(fù)面清單，在行業(yè)分布上，不同類型負(fù)面清單的國家集團(tuán)可能會在集團(tuán)內(nèi)存在相同的趨向，在集團(tuán)間則存在一定的差異；其次是國別層面的特點：RCEP的各締約國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和負(fù)面清單制度的實踐經(jīng)驗上存在巨大的差異，各國可能會依國情不同，出于保護(hù)本國基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、幼稚產(chǎn)業(yè)或優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等方面的考慮將不同的行業(yè)列入負(fù)面清單的限制范圍中；最后是措施層面的特點：由于不符措施存在不同的限制類型，僅僅羅列各行業(yè)的不符措施數(shù)量，不能準(zhǔn)確地反映各項不符措施對該行業(yè)投資或服務(wù)貿(mào)易的限制強度，因此本文借鑒陸建明等（2017）的做法，將不符措施進(jìn)一步區(qū)分為準(zhǔn)入性限制和非準(zhǔn)入性限制兩個層次，第一類負(fù)面清單國家不同層次不符措施限制的行業(yè)分布情況如表1所示。

表1 第一類負(fù)面清單國家不符措施行業(yè)分布

由表1可見，RCEP中使用第一類負(fù)面清單的國家，在負(fù)面清單中不符措施所限制的行業(yè)集中于農(nóng)業(yè)（含林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)）、采礦業(yè)、制造業(yè)，所有國家都對以上3個行業(yè)保留了投資不符措施，但在不同行業(yè)不符措施數(shù)量的分布上各國有所差別。泰國和緬甸對農(nóng)業(yè)保留的不符措施最多，這是由于水稻種植、漁業(yè)捕撈等基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)一直是這兩國的支柱產(chǎn)業(yè)，因此，兩國都在農(nóng)業(yè)上設(shè)置了較高的投資準(zhǔn)入限制。老撾的制造業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱，因而該國對制造業(yè)保留了最多的不符措施。與上述行業(yè)相比，各國針對服務(wù)業(yè)的不符措施數(shù)量普遍較少。分別有5個國家對能源行業(yè)和房地產(chǎn)行業(yè)保留了不符措施，在所有服務(wù)業(yè)分行業(yè)中最多，主要集中于對核電、水電和土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易等具體業(yè)務(wù)的投資限制。作為第一類負(fù)面清單國家中唯一的發(fā)達(dá)國家，新西蘭對服務(wù)業(yè)限制的不符措施數(shù)量是8個國家中最多的，包括了其他國家很少限制的運輸服務(wù)和通信服務(wù)業(yè)。水平型不符措施是針對所有行業(yè)的限制措施，這些不符措施并不針對特定行業(yè)，而是包含了基于中央或地方法律對國有企業(yè)、國籍身份、自然資源、少數(shù)民族或弱勢群體等制定的一系列規(guī)定。

從限制層次來看，第一類負(fù)面清單國家的不符措施均以準(zhǔn)入型限制措施為主，限制強度普遍比較高。中國是準(zhǔn)入型措施使用比例最高的國家，全部23項不符措施均為準(zhǔn)入型措施，例如：對于煙草、中醫(yī)藥、稀土礦物開采等行業(yè)完全禁止外國投資，對于汽車和通信設(shè)備等制造行業(yè)則限制外資股權(quán)比例不得超過50%。這說明，盡管中國在整體上已有較高的外資開放水平，但對于關(guān)鍵核心領(lǐng)域依然有著嚴(yán)格的限制。

與第一類負(fù)面清單國家相比，RCEP中第二類負(fù)面清單國家不符措施的行業(yè)分布有明顯不同，由表2所示，使用第二類負(fù)面清單的7個國家不符措施主要涉及服務(wù)業(yè)，而針對農(nóng)業(yè)、采礦業(yè)和制造業(yè)的不符措施則較少。在服務(wù)業(yè)的各細(xì)分行業(yè)中，運輸服務(wù)是各國不符措施分布最集中的行業(yè)，除印度尼西亞和韓國外，在大多數(shù)國家的負(fù)面清單中針對運輸服務(wù)業(yè)設(shè)置的不符措施比重均超過了其他行業(yè)?？紤]到第二類負(fù)面清單國家普遍海運、空運較為發(fā)達(dá)，顯然各國在運輸服務(wù)的開放上相對謹(jǐn)慎。此外，各國均對專業(yè)服務(wù)和商業(yè)服務(wù)設(shè)置了大量不符措施，但不同國家之間存在較大差異。專業(yè)服務(wù)和商業(yè)服務(wù)包括了較多的服務(wù)業(yè)細(xì)分行業(yè)，尤其是包括了法律服務(wù)、審計服務(wù)、工程測繪、市場調(diào)研服務(wù)等，這些行業(yè)對技術(shù)和管理水平要求較高、專業(yè)性較強，日本和澳大利亞等發(fā)達(dá)國家在這方面具有更強的競爭力，在各國中限制措施相對較少；與之相反，印度尼西亞和文萊等發(fā)展中國家則針對上述行業(yè)保留了較多的不符措施。

表2 第二類負(fù)面清單國家不符措施行業(yè)分布

四、現(xiàn)階段中國負(fù)面清單管理制度的完善方向

（一）中國負(fù)面清單管理制度的現(xiàn)存問題

中國負(fù)面清單管理制度的發(fā)展大致分為三個階段：自2013年發(fā)布《上海自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》起，中國開始對于負(fù)面清單管理制度的早期探索；2019年發(fā)布的《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施》，將負(fù)面清單的適用范圍從自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)拓展到全國范圍；2020年簽訂RCEP是中國首次在自由貿(mào)易協(xié)定中應(yīng)用負(fù)面清單模式。經(jīng)過近10年的發(fā)展，中國共發(fā)布7個版本的自貿(mào)試驗區(qū)負(fù)面清單，對于負(fù)面清單管理制度的應(yīng)用已取得長足的進(jìn)步，但仍然存在以下問題：

1.亟需補充與服務(wù)貿(mào)易相關(guān)的內(nèi)容。目前，國際上同時涉及服務(wù)貿(mào)易和投資領(lǐng)域的第二類負(fù)面清單已日漸成為主流的負(fù)面清單形式。在RCEP各締約國中，日本、韓國、澳大利亞均擁有大量在FTA中第二類負(fù)面清單的實施經(jīng)驗。中國RCEP負(fù)面清單尚不包含服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，加緊制定服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單既是實現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展的需要，也是中國履行RCEP協(xié)定中，關(guān)于6年內(nèi)實現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域向負(fù)面清單模式過渡承諾的現(xiàn)實要求。

2.涉及服務(wù)業(yè)不符措施比重過低，金融領(lǐng)域存在空白。中國針對服務(wù)業(yè)的限制措施還比較粗糙，只有4項不符措施涉及服務(wù)業(yè)，分別覆蓋能源、房地產(chǎn)、批發(fā)零售等領(lǐng)域，且沒有涉及金融服務(wù)業(yè)的不符措施?？疾霷CEP協(xié)定負(fù)面清單可以發(fā)現(xiàn)，各締約國普遍對細(xì)分服務(wù)業(yè)施以精準(zhǔn)限制，特別是對于金融服務(wù)業(yè)，日本、文萊和澳大利亞都設(shè)置了具體的不符措施。新西蘭、新加坡、馬來西亞和越南雖未在RCEP負(fù)面清單中涉及金融服務(wù)業(yè)，但CPTPP協(xié)定中上述4國均列出了專門針對該行業(yè)的負(fù)面清單。目前，中國對于制定金融服務(wù)業(yè)負(fù)面清單的探索僅限于2017年發(fā)布的《中國（上海）自貿(mào)試驗區(qū)金融服務(wù)業(yè)對外開放負(fù)面清單指引》，此后尚未進(jìn)一步修改和更新。

3.在自由貿(mào)易協(xié)定中應(yīng)用負(fù)面清單模式還缺乏經(jīng)驗。在RCEP成員國中，日本、澳大利亞、新西蘭和韓國均已簽訂超過10份負(fù)面清單模式的FTA，東盟10國也在2012年簽訂的《東盟國家全面投資協(xié)定》中全部應(yīng)用了負(fù)面清單模式。中國是唯一一個首次在FTA中使用負(fù)面清單模式的國家，在條款設(shè)置、行業(yè)選擇等方面均存在不成熟之處，還需要進(jìn)一步在負(fù)面清單模式FTA的實踐中積累經(jīng)驗并針對不足之處加以完善。

（二）中國負(fù)面清單管理制度的完善方向

1.加快實施服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，推動服務(wù)貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展。中國在2021年7月頒布的《海南自由貿(mào)易港跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施》中列出了覆蓋11個行業(yè)大類的70項措施，填補了服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單的空白。然而相比于RCEP負(fù)面清單，一方面在地域范圍上該文件只適用于境外服務(wù)提供者向海南自由貿(mào)易港內(nèi)的市場主體及個人提供服務(wù)；另一方面在措施格式上僅包含行業(yè)名稱和措施描述，缺乏行業(yè)分類編碼、正面義務(wù)、政府層級和措施來源等內(nèi)容。因此，中國應(yīng)加快制定全國跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，促進(jìn)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單內(nèi)容更加完善和科學(xué)。同時，還應(yīng)對接國際通行的產(chǎn)業(yè)分類方法，明確各項措施的主管部門和法律法規(guī)依據(jù)，提高透明度，加快服務(wù)貿(mào)易改革、開放、創(chuàng)新，推動服務(wù)貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展。

2.審慎考慮服務(wù)業(yè)不符措施，促進(jìn)金融業(yè)高水平開放。在《中歐全面投資協(xié)定》負(fù)面清單中⑦，中國共設(shè)置36項服務(wù)業(yè)不符措施，主要涉及金融服務(wù)業(yè)（10項）、運輸服務(wù)（5項）、通信服務(wù)（4項）等領(lǐng)域。與RCEP負(fù)面清單相比，一是對于其他國家普遍限制的專業(yè)服務(wù)、商業(yè)服務(wù)等行業(yè)中國仍鮮有涉及；二是在金融服務(wù)領(lǐng)域過于側(cè)重對銀行業(yè)的限制，而忽略了保險、基金、期貨等行業(yè)。未來，中國應(yīng)在重點關(guān)注其他國家普遍限制行業(yè)的基礎(chǔ)上，結(jié)合實際情況審慎確定服務(wù)業(yè)的行業(yè)限制范圍，對于專業(yè)服務(wù)、商業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域的重點細(xì)分行業(yè)，要靈活運用準(zhǔn)入型和非準(zhǔn)入型不符措施，做到范圍上的全面限制和手段上的精準(zhǔn)限制相結(jié)合。同時，積極推動金融服務(wù)負(fù)面清單在各自貿(mào)試驗區(qū)的試點工作，做好銀行業(yè)與保險、期貨、衍生品交易等行業(yè)在負(fù)面清單中的平衡。

3.積極開展負(fù)面清單模式FTA談判，推進(jìn)負(fù)面清單制度與國際接軌。當(dāng)前，中國與新加坡、新西蘭和智利已簽署了升級版FTA，與韓國、瑞士、秘魯?shù)腇TA升級正處于談判中。這些國家普遍擁有較為豐富的負(fù)面清單使用經(jīng)驗，在升級談判中存在使用負(fù)面清單模式FTA的意愿。因此，一方面，中國應(yīng)尋找適合的潛在伙伴國家，選擇與負(fù)面清單實施經(jīng)驗豐富、投資和服務(wù)貿(mào)易規(guī)則發(fā)展成熟的國家進(jìn)行談判，并重視負(fù)面清單制度的國別研究，從而降低談判難度、提高成功概率；另一方面，中國也應(yīng)進(jìn)一步出臺更加細(xì)致和完善的負(fù)面清單法律法規(guī)，構(gòu)筑完善的法律支撐體系，從而實現(xiàn)負(fù)面清單由國內(nèi)法律向國際投資規(guī)則的平穩(wěn)過渡。

注釋：

①RCEP原始文本下載自中國商務(wù)部，網(wǎng)址http://fta.mofcom.gov.cn。

②水平型措施將標(biāo)記為“所有部門（ALL Sectors）”。

③中國、澳大利亞、文萊、韓國、馬來西亞、新西蘭沒有在不符措施中提供相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)分類編碼，越南、泰國、菲律賓、柬埔寨、老撾、緬甸、印度尼西亞提供了按國際標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)分類的ISIC rev 3.1或ISIC rev 4.0產(chǎn)業(yè)編碼，新加坡使用了聯(lián)合國統(tǒng)計辦公室規(guī)定CPC產(chǎn)業(yè)分類編碼，日本則提供本國使用的日本產(chǎn)業(yè)分類編碼JSIC。

④柬埔寨、老撾、緬甸和越南4國不適用于第十章第四條“最惠國待遇”條款，其負(fù)面清單的全部不符措施均視作不適用于最惠國待遇義務(wù)。

⑤例如，緬甸聯(lián)邦在“中央（Central）”“地方（Local）”之外增加“邦（State）”級別。

⑥在使用第一類負(fù)面清單的國家中，只有新西蘭在每一項不符措施的描述都中注明了“投資（Investment）”。

⑦該協(xié)定于2020年12月30日簽署，目前尚未正式實施。