法律規(guī)范體系化背景下的行政訴訟制度的完善

文/江必新

引言

2014年《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）迎來制定25年后的首次大修，修改后的《行政訴訟法》在擴大受案范圍、降低立案門檻、明晰當(dāng)事人訴訟資格、完善證據(jù)規(guī)則、健全判決制度等方面作出了重大突破，得到實務(wù)界與學(xué)界的高度評價。如今，新《行政訴訟法》已實施7年，行政審判工作中又出現(xiàn)了一些新的困難和新的問題，值得高度重視?！傲傅怯浿啤笔沟眯姓讣?shù)量激增，當(dāng)事人濫用訴權(quán)的現(xiàn)象較為突出；行政訴訟管轄改革面臨“案件集中易、法官集中難”的窘境；互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術(shù)對傳統(tǒng)行政審判提出挑戰(zhàn)等。新舊問題交叉出現(xiàn)，亟須《行政訴訟法》以積極的姿態(tài)予以回應(yīng)。

行政救濟制度的體系化整合

經(jīng)過多年發(fā)展，在行政管理領(lǐng)域已經(jīng)存在著諸如行政復(fù)議、行政調(diào)解、行政裁決等各種各樣的糾紛化解機制。但遺憾的是，由于不同糾紛化解機制之間并未實現(xiàn)功能的協(xié)調(diào)和整合，現(xiàn)有的救濟體系“對所有行政糾紛的處理缺乏通盤考慮，各種行政糾紛解決制度缺少配合，相互之間脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重，未能發(fā)揮制度群體的組合優(yōu)勢”。加之，“訴訟中心主義”思潮的興起、“立案登記制”的實施等主客觀因素的影響，致使大量的行政糾紛都涌入法院，法院面臨空前的審判壓力。隨著社會急劇轉(zhuǎn)型，公民意識覺醒，社會矛盾愈發(fā)凸顯，通過訴訟方式化解糾紛已經(jīng)無法滿足廣大人民群眾多元化的糾紛化解需求，亟待我們走出“訴訟中心主義”的“泥潭”，樹立多元解紛的觀念，從源頭上減少訴訟增量。

筆者認(rèn)為，行政救濟制度的體系化整合，需要在五個方面努力。第一，目前，我國只有行政復(fù)議這一前置救濟制度，在實際運行中，復(fù)議結(jié)果的維持率居高不下，并未完全實現(xiàn)自我糾錯的預(yù)期效果。因此，可以考慮在行政復(fù)議之前增加行政異議制度，充分發(fā)揮行政機關(guān)內(nèi)部首次救濟功能，也可起到一定的分流效果。第二，適度擴大調(diào)解的適用范圍。比如，可以在行政附帶民事爭議案件中增加訴前調(diào)解程序，從源頭上預(yù)防和減少行政爭議。在行政協(xié)議案件中也可以允許適用調(diào)解。第三，通過仲裁解決行政爭議的可行性還有待觀察。（1）由于仲裁是平等主體之間選擇的爭議解決方式，而行政案件中行政機關(guān)與行政相對人之間在事實上存在不對等，無法完全適用仲裁中的程序規(guī)定和舉證責(zé)任分配。（2）行政權(quán)是國家權(quán)力，具有不可處分性，由民間組織解決行政爭議恐有不妥之處。第四，將基層自治和行業(yè)自治納入公法調(diào)整范圍。自治組織與其成員之間存在一定的從屬關(guān)系，他們行使權(quán)力的行為也不再完全出于團體成員的合意。在一些具有壟斷地位的社團中，社團作出的開除處罰甚至?xí)绊懙匠蓡T的職業(yè)發(fā)展以及個人生計問題。這種帶有不對等的、強制色彩的權(quán)力關(guān)系難以直接適用私法規(guī)范調(diào)整，可以參照公法規(guī)定處理此類糾紛，將其納入公法的調(diào)整范圍，使其逐步走上法治化軌道。第五，擴大行政協(xié)議的范圍和種類。涉及公共服務(wù)或行政機關(guān)作為合同一方當(dāng)事人的案件，能否作為行政案件受理，主要考慮三個方面的因素：（1）要堅持問題導(dǎo)向，采取何種訴訟實質(zhì)上是采取公法規(guī)則還是私法規(guī)則調(diào)整更為有利于問題的解決；（2）要看案件中有沒有行政權(quán)力的行使，涉及公權(quán)力行使的案件就必須對行政行為進(jìn)行合法性判斷，運用民事規(guī)則審理就不盡妥當(dāng)；（3）要看行政協(xié)議中行政機關(guān)一方有沒有特別的權(quán)力存在，有沒有適用區(qū)別于民事合同特殊規(guī)則的余地。

合理構(gòu)建行政審判體制

我國目前采取的行政審判體制是在普通法院內(nèi)部設(shè)立行政審判庭。2014 年《行政訴訟法》修改時，各方曾就該問題提出多種構(gòu)想，最終立法機關(guān)還是選擇了折中方案，在保留四級法院設(shè)有行政庭的基本架構(gòu)上，調(diào)整了行政訴訟管轄制度的部分內(nèi)容，但此次修改屬于局部調(diào)整，并未觸及審判體制改革的核心內(nèi)容。提級管轄不能從根本上解決行政審判體制問題，反而具有一些負(fù)面效應(yīng)。基層行政庭基本處于被架空狀態(tài)，而中級以上人民法院則面臨空前的審判壓力，全國行政案件數(shù)量與審級之間，已經(jīng)形成了嚴(yán)重倒掛的局面，呈現(xiàn)“倒金字塔”態(tài)勢，法院審級劃分的意義大打折扣。解決行政審判體制困境的另一個方案，是實行與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的跨區(qū)域管轄。從試點情況來看，跨區(qū)域管轄的實踐運作很不統(tǒng)一，有的依托鐵路法院實施集中管轄，有的由基層法院開展相對集中管轄，有的由鐵路法院以外的專門法院實施集中管轄，有的實行交叉管轄，有的實行循環(huán)管轄?？鐓^(qū)化法院的職責(zé)定位、管轄原則、上訴機制、檢察監(jiān)督等問題仍需從立法層面進(jìn)一步厘清。

實現(xiàn)行政訴訟類型化

綜觀德國、日本以及我國臺灣地區(qū)的立法案例，行政訴訟法的規(guī)則是在行政訴訟類型化的基礎(chǔ)上建構(gòu)的。隨著審判實踐的豐富發(fā)展，行政審判也更加注重科學(xué)化和精細(xì)化，而這些都離不開訴訟類型化。首先，訴訟類型的缺失難以靈活應(yīng)對審判中出現(xiàn)的新情況、新問題。比如，預(yù)防性禁止訴訟的缺位，導(dǎo)致無法預(yù)先對行政相對人可能發(fā)生難以彌補的損失情形進(jìn)行救濟。其次，審判中缺少訴訟類型的甄別難以回應(yīng)原告的訴訟請求。尤其是，我國長期堅持客觀訴訟的立場，行政訴訟的審查對象主要是行政行為的合法性，這更加劇了對原告訴訟請求的“忽視”。再次，單一撤銷之訴導(dǎo)致眾多訴訟無法發(fā)揮實效。最突出的表現(xiàn)是經(jīng)常使用撤銷之訴，一些本該適用給付之訴、課予義務(wù)之訴的案件都“一刀切”地適用了撤銷之訴，擠壓了給付之訴、課予義務(wù)之訴的適用空間。此外，確認(rèn)之訴具有備位性，只有在其他訴訟類型不能發(fā)揮作用時，才可以適用，但有些基層法院并未關(guān)注到確認(rèn)之訴的特殊性，經(jīng)常出現(xiàn)確認(rèn)之訴被亂用的情況。最后，不同訴訟類型對應(yīng)不同的起訴條件、審理規(guī)則和判決方式。實現(xiàn)訴訟類型化也可使我國《行政訴訟法》的結(jié)構(gòu)體例和具體內(nèi)容趨于科學(xué)化和體系化。

實現(xiàn)訴訟類型化，我國的受案范圍就可以效仿德國，僅作出概括性規(guī)定，無需像現(xiàn)行《行政訴訟法》一樣專辟一章對行政訴訟的受案范圍進(jìn)行肯定式列舉與否定式排除。由于我國沒有訴訟類型的劃分，實踐中出現(xiàn)了不同的訴訟類型起訴期限混用的現(xiàn)象。起訴期限只有在行政機關(guān)作出行政行為的情況下，才有存在的必要。而不履行法定職責(zé)之訴、給付之訴中行政機關(guān)并沒有作出行政行為，自然不能適用撤銷之訴關(guān)于起訴期限的規(guī)定。

完善行政公益訴訟制度

行政公益訴訟屬于客觀訴訟，在制度設(shè)計上應(yīng)當(dāng)與以個人權(quán)利救濟為目的的主觀訴訟有所區(qū)別。第一，關(guān)于公益訴訟是否專門立法問題。筆者認(rèn)為，行政公益訴訟與普通行政訴訟之間固然有一些區(qū)別，但主要集中在訴訟主體、受案范圍等少量問題上，行政公益訴訟與普通行政訴訟之間很多程序規(guī)定可以共用。對于兩者相區(qū)別的問題可以在《行政訴訟法》中單列一章予以規(guī)定，并不必然要通過專門立法的方式來解決。第二，關(guān)于誰作為公益訴訟原告的問題。不少學(xué)者認(rèn)為，提起公益訴訟的主體應(yīng)當(dāng)多元化，不僅應(yīng)當(dāng)包括檢察機關(guān)，還應(yīng)當(dāng)包括公民和社會組織。筆者認(rèn)同提起此類糾紛主體多元化的主張，但不贊成檢察機關(guān)輪后提起的主張，由個人提起公益訴訟面臨諸多問題，收集證據(jù)的能力及成效均較檢察機關(guān)更低。檢察機關(guān)有條件、有能力、也有資源進(jìn)行充分的調(diào)查取證，濫訴可能性也比較低，規(guī)定只有在公民和社會組織不提起公益訴訟的情況下，檢察機關(guān)才可以提起公益訴訟并不具有合理性。第三，關(guān)于公益訴訟的受案范圍問題。實踐中，行政公益訴訟已經(jīng)擴展到烈士紀(jì)念設(shè)施保護(hù)、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域。對于人民群眾反映強烈的安全生產(chǎn)、互聯(lián)網(wǎng)、婦女兒童權(quán)益保護(hù)、扶貧以及國防、軍事領(lǐng)域的公益損害問題，檢察機關(guān)還大有可為。第四，關(guān)于公益訴訟的訴前程序問題。要發(fā)揮協(xié)同共治的制度優(yōu)勢，樹立“訴前實現(xiàn)保護(hù)公益目的是最佳司法狀態(tài)”理念。有關(guān)訴前程序的制度定位以及與訴訟程序的銜接還應(yīng)以立法形式加以回應(yīng)，為其提供充足的制度供給。

建立符合電子數(shù)據(jù)自身特點的證據(jù)規(guī)則

新《行政訴訟法》將電子數(shù)據(jù)作為一種獨立的證據(jù)種類，有意突出電子數(shù)據(jù)的獨特性，但現(xiàn)有條款只是原則性、概括性規(guī)定。目前，民事以及刑事領(lǐng)域出臺了較多關(guān)于電子數(shù)據(jù)的司法文件，不同訴訟之間證據(jù)規(guī)則具有較大相通性，可以相互借鑒。第一，明確電子數(shù)據(jù)的范圍。2019年新修正的《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》（以下簡稱《民訴證據(jù)規(guī)定》）擴充了電子數(shù)據(jù)的范圍，規(guī)定網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)布的信息、網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用服務(wù)的通信信息、電子文件以及用戶注冊信息、身份認(rèn)證信息、電子交易記錄、通信記錄、登錄日志等信息都屬于電子數(shù)據(jù)，且設(shè)置了兜底條款，《行政訴訟法》可予以借鑒。第二，如何處理電子數(shù)據(jù)與最佳證據(jù)規(guī)則的沖突。由于電子數(shù)據(jù)只是虛擬的數(shù)字信息，需通過專門的設(shè)備與技術(shù)呈現(xiàn)，因此照搬傳統(tǒng)理論中關(guān)于“原件”的定義，沒有任何實際意義，需要進(jìn)行特殊處理。《民訴證據(jù)規(guī)定》第15條第2款拓展了原件的內(nèi)涵，只要電子數(shù)據(jù)在功能上趨同于原件，便可視為合法有效的原件，很好地解決了電子數(shù)據(jù)與最佳證據(jù)規(guī)則的沖突，建議《行政訴訟法》予以借鑒。第三，關(guān)于電子數(shù)據(jù)真實性的審查規(guī)則問題?！睹裨V證據(jù)規(guī)定》明確了電子數(shù)據(jù)真實性的審查標(biāo)準(zhǔn)，還對實踐中電子數(shù)據(jù)的真實性、可靠性程度較高的情形進(jìn)行總結(jié)，結(jié)合電子數(shù)據(jù)形成、保存、傳輸、提取的一般方式，規(guī)定了電子數(shù)據(jù)推定真實的規(guī)則，《行政訴訟法》可予以吸收。第四，探索利用區(qū)塊鏈技術(shù)提高案件事實查明精準(zhǔn)度的方式、方法。區(qū)塊鏈技術(shù)具有去中心化、不可逆性以及不可篡改性，能夠保障電子數(shù)據(jù)的可靠性。人民法院需要進(jìn)一步總結(jié)審判實踐經(jīng)驗，統(tǒng)一完善電子數(shù)據(jù)區(qū)塊鏈存證程序、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)、評價標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步探索運用信息技術(shù)促進(jìn)審判工作的有效方式和路徑。

合理調(diào)整行政訴訟程序

隨著行政訴訟繁簡分流改革、四級法院審級職能定位改革的深入推進(jìn)，行政訴訟程序需要進(jìn)一步調(diào)整。第一，健全簡易程序適用規(guī)則。2021年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)行政訴訟程序繁簡分流改革的意見》（以下簡稱《繁簡分流改革意見》），從簡化流程和簡化文書兩方面健全了簡易程序的適用規(guī)則，明確當(dāng)事人享有異議權(quán)，賦予法院在簡化庭審程序上更多的自主裁量空間。如何鞏固繁簡分流改革成果，進(jìn)一步激活簡易程序還需從立法層面予以回應(yīng)。第二，區(qū)分簡單案件和復(fù)雜案件，依法快速審理簡單案件。第三，調(diào)整再審的啟動條件和管轄級別。（1）限制再審的啟動條件。再審的啟動應(yīng)當(dāng)平衡維護(hù)生效判決穩(wěn)定性與依法糾錯兩者之間的關(guān)系，實現(xiàn)再審事由從“確有錯誤”逐步向“對當(dāng)事人的實體權(quán)益產(chǎn)生實質(zhì)影響”轉(zhuǎn)變。（2）調(diào)整再審案件的管轄級別。行政再審案件沒有必要全部集中到上級法院審理，再審訴訟與原上訴之間具有密切的關(guān)系，再審法院可以充分利用原訴訟中當(dāng)事人提出的各種訴訟材料，有利于再審法院迅速適當(dāng)?shù)刈鞒鲈賹彶门小?/p>

完善行政裁判制度和非訴強制執(zhí)行制度

（一）使行政裁判更具有剛性

在實質(zhì)性化解行政爭議的現(xiàn)實需求下，行政訴訟應(yīng)當(dāng)切實發(fā)揮定分止?fàn)幍墓δ?，多用實體性判決，盡量一步判決到位，避免重復(fù)起訴、循環(huán)訴訟。第一，明確履行判決的履行內(nèi)容。對于行政機關(guān)沒有裁量余地的案件，法院可直接判決被告在一定期限內(nèi)依法履行原告請求的法定職責(zé)。第二，擴大變更判決的適用范圍。變更判決具有節(jié)約訴訟成本、盡快確定權(quán)利義務(wù)關(guān)系的優(yōu)勢，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其作用，類似于土地山林確權(quán)類的行政裁決案件，法院完全可以行使司法變更權(quán)。

（二）進(jìn)一步完善非訴強制執(zhí)行制度

目前，非訴強制執(zhí)行的案件大量存在且逐年增長，新《行政訴訟法》中并未對這一部分內(nèi)容作出修改，與非訴強制執(zhí)行有關(guān)的規(guī)定僅有一個條文。筆者認(rèn)為至少還有三方面內(nèi)容需要增加。第一，增加非訴行政案件的聽證制度。對于一旦執(zhí)行后會給當(dāng)事人造成重大損害且難以補救、書面審查難以查清案件事實、涉及重大國家利益和社會公共利益的，應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人的意見，給予聽證機會。第二，明確非訴強制執(zhí)行的合法性審查。為了避免違法行政行為得到執(zhí)行，損害相對人的合法權(quán)益，法院對非訴執(zhí)行案件進(jìn)行合法性審查十分必要。目前這一審查標(biāo)準(zhǔn)在《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》中已經(jīng)較為明確，即對非訴強制執(zhí)行案件適用“明顯且重大”違法（即無效行政行為）的審查標(biāo)準(zhǔn)，建議將其上升至法律層面。第三，明確裁執(zhí)分離原則。2012年最高人民法院在《關(guān)于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》首次確認(rèn)了“裁執(zhí)分離原則”，2014年出臺的《關(guān)于在征收拆遷案件中進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范司法行為積極推進(jìn)“裁執(zhí)分離”的通知》再次明確，“裁執(zhí)分離”是最高人民法院為破解征收拆遷案件“執(zhí)行難”“執(zhí)行亂”難題著力推進(jìn)的一項重要制度。實踐中，裁執(zhí)分離制度已經(jīng)擴展到集體土地中的房屋拆遷、建筑物非法占地強制拆除、環(huán)保、水利責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等領(lǐng)域，確有必要以修訂法律的形式對該原則予以明確。