構(gòu)建穩(wěn)定性和競爭性相適宜的基礎(chǔ)研究投入體系
——基于對美國的分析

■文/郭滕達(dá) 朱欣樂 張明喜（中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

持之以恒加強(qiáng)基礎(chǔ)研究，需要連續(xù)性和穩(wěn)定性的經(jīng)費投入支持，這與基礎(chǔ)研究的特征是相吻合的。本文通過對美國聯(lián)邦政府基礎(chǔ)研究投入的方式、特征等進(jìn)行分析，認(rèn)為，盡管美國科研經(jīng)費管理方式、體制機(jī)制與我國有所不同，但是仍可有所借鑒。建議：探索長期性的基礎(chǔ)研究投入機(jī)制，調(diào)查分析穩(wěn)定性和競爭性經(jīng)費投入對科研績效影響規(guī)律，深入研究科研主體“組織實力”提升方法。

基礎(chǔ)研究是整個科學(xué)體系的源頭，開展前瞻性基礎(chǔ)研究，實現(xiàn)引領(lǐng)性原創(chuàng)成果重大突破，是我國建設(shè)世界科技強(qiáng)國的重要根基。基礎(chǔ)研究往往難度大、周期長、不確定性程度高，優(yōu)化基礎(chǔ)研究投入結(jié)構(gòu)，探索穩(wěn)定性和競爭性相適宜的基礎(chǔ)研究投入體系，十分重要。

一、關(guān)于基礎(chǔ)研究穩(wěn)定性、競爭性投入的基本解析

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）將基礎(chǔ)研究細(xì)分為純基礎(chǔ)研究和定向基礎(chǔ)研究，其中：純基礎(chǔ)研究是為了增進(jìn)知識，不追求經(jīng)濟(jì)或社會效益；定向基礎(chǔ)研究則通常以戰(zhàn)略任務(wù)為指引，形成特定目標(biāo)或問題導(dǎo)向下的知識解決方案?；A(chǔ)研究投入有其可依循的基本規(guī)律。

（一）政府加大基礎(chǔ)研究投入有助于克服市場失靈

無論是純基礎(chǔ)研究還是定向基礎(chǔ)研究，可以認(rèn)為，基礎(chǔ)研究是一項長期的科研活動。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出，基礎(chǔ)研究領(lǐng)域存在嚴(yán)重的市場失靈，私人部門缺乏投資于基礎(chǔ)研究的動力，依靠市場機(jī)制無法實現(xiàn)研發(fā)資源的最優(yōu)化配置（Nelson，1959）。特別是，如果新知識能夠以低成本復(fù)制或傳播，則科學(xué)成果未來所產(chǎn)生的全部價值不太可能充分地惠及其發(fā)現(xiàn)者。這為政府加大基礎(chǔ)研究投入提供了充分的理論依據(jù)，即克服市場失靈。

（二）科學(xué)研究在生產(chǎn)率等方面存在不均衡現(xiàn)象對政府基礎(chǔ)研究投入提出挑戰(zhàn)

科學(xué)研究在生產(chǎn)率、回報率等方面是不均衡的。Lotka定律提出，大約50%的學(xué)術(shù)論文由6%的科學(xué)家發(fā)表（Lotka，1926）。這種不均衡的主要緣由可以理解為科研人員參與科研的能力存在差異，科研人員從事一項研究工作所獲得的榮譽(yù)依賴于他的地位，成功的科研人員可能更容易發(fā)表論文或者獲得研究資助（《經(jīng)濟(jì)如何塑造科學(xué)》，保拉·斯蒂芬著、劉細(xì)文譯，2016）。這種現(xiàn)象對政府基礎(chǔ)研究投入提出挑戰(zhàn)，即要權(quán)衡公平和效率，并盡可能讓年輕人能夠脫穎而出。

（三）基礎(chǔ)研究競爭性和穩(wěn)定性投入規(guī)模配比是爭議難題

很長時間以來，政府部門和學(xué)術(shù)界關(guān)于基礎(chǔ)研究投入的主要爭論焦點之一在于：政府的研發(fā)資助體系應(yīng)該采用更加穩(wěn)定的資助方式，還是應(yīng)該更多地采用競爭性撥款方式分配資金（Geuna，2001）。范內(nèi)瓦·布什在《科學(xué)：無盡的前沿》一書中指出，如果政府資助基礎(chǔ)研究，而且研究是由大學(xué)進(jìn)行的，那么國家科學(xué)政策最為有效。他進(jìn)一步認(rèn)為，研究經(jīng)費應(yīng)該根據(jù)經(jīng)過同行評議的資助競賽來分配。近年來，很多科研主體都在根據(jù)美國的經(jīng)驗采用更具競爭力的籌資模式，但與此同時，人們越來越擔(dān)心，這種強(qiáng)調(diào)可行性和初步發(fā)現(xiàn)的籌資機(jī)制可能偏向于高度確定性的漸進(jìn)式項目，而不是真正新穎但風(fēng)險更大的研究（Stephan，2017）。對基礎(chǔ)研究競爭性投入和穩(wěn)定性投入的優(yōu)劣勢分析（見表1）發(fā)現(xiàn)，競爭性投入帶來的收益也正是穩(wěn)定性投入付出的成本，后者可能帶來的某些好處也正是前者可能引發(fā)的問題所在，對基礎(chǔ)研究穩(wěn)定性和競爭性投入規(guī)模配比很難尋找到最優(yōu)解。

表1 基礎(chǔ)研究穩(wěn)定性和競爭性投入的主要優(yōu)缺點

二、美國聯(lián)邦政府基礎(chǔ)研究投入的主要做法

美國對其聯(lián)邦科研經(jīng)費投入的分配模式為：聯(lián)邦政府部門內(nèi)部科研機(jī)構(gòu)以預(yù)算管理等方式獲得可執(zhí)行的科研預(yù)算，高校、科研院所等科研主體通過競爭性和穩(wěn)定性方式獲得科研經(jīng)費，完成二次分配過程。需要說明的是，本文在分析美國聯(lián)邦政府基礎(chǔ)研究投入主體時，主要以美國衛(wèi)生和公眾服務(wù)部（HHS）下的美國國立衛(wèi)生研究院（NIH）經(jīng)費分配模式為研究對象，盡量從一點而去窺探全局。

（一）從經(jīng)費一次分配來源角度看，美國聯(lián)邦政府內(nèi)部科研機(jī)構(gòu)和所管理科研機(jī)構(gòu)經(jīng)費大部分來源穩(wěn)定

美國聯(lián)邦科研經(jīng)費通常由20多個政府機(jī)構(gòu)提供，投入領(lǐng)域分為基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、實驗開發(fā)等。由聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)資助的研發(fā)項目類型所占比重并不一致（見圖1）。2020財年，HHS為美國大約一半的基礎(chǔ)研究提供資金，其余基礎(chǔ)研究經(jīng)費主要來自3個機(jī)構(gòu)：美國國家航空航天局（NASA）、能源部（DOE）及其國家實驗室、國家科學(xué)基金會（NSF）。

圖1 2020年美國政府部門基礎(chǔ)研究投入情況

美國聯(lián)邦政府內(nèi)部科研機(jī)構(gòu)的科研經(jīng)費80%以上都是源于聯(lián)邦政府的資金支持，例如，NIH的科研經(jīng)費幾乎完全來自聯(lián)邦政府的撥款。國家實驗室、聯(lián)邦資助研發(fā)中心（FFRDCs）等是美國聯(lián)邦政府所屬的特殊類科研組織，可以認(rèn)為是美國的國家戰(zhàn)略科技力量。國家實驗室、FFRDCs通過承擔(dān)項目或是與聯(lián)邦政府不同部門簽訂長期合同的方式，獲得長期穩(wěn)定的資金支持。以DOE的勞倫斯伯克利實驗室為例，2020財年，該實驗室全部運營費用為959.64百萬美元，其中來自包括基礎(chǔ)能源科學(xué)、高級科學(xué)計算研究、生物和環(huán)境研究等隸屬于能源部的辦公室（項目）的資金總額為862.97百萬美元，占實驗室全部經(jīng)費的89%以上，這些都可認(rèn)為是長期穩(wěn)定性的經(jīng)費（見圖2）。

圖2 2020財年勞倫斯伯克利實驗室資金分布（按資金來源）

（二）從經(jīng)費二次分配去向角度看，美國聯(lián)邦政府對基礎(chǔ)研究的經(jīng)費投入偏向競爭性

從二次分配主體角度看，美國重要的聯(lián)邦政府基礎(chǔ)研究投入機(jī)構(gòu)NIH主要采用競爭性支持方式進(jìn)行聯(lián)邦科研經(jīng)費的二次分配。前文提到，HHS是美國基礎(chǔ)研究經(jīng)費的重要源頭，其下屬NIH獲得聯(lián)邦經(jīng)費預(yù)算之后，通過資助院內(nèi)和院外相關(guān)組織、個人開展研究。近年來，NIH超過80%的資金用于院外研究，通過向各州2500多所大學(xué)、醫(yī)學(xué)院和其他研究機(jī)構(gòu)的30多萬名科研人員提供近5萬筆競爭性資助。在NIH的資助過程中，經(jīng)常使用五種類型的項目申請方式（見表2）。其中，前四種申請類型被視為“競爭”類型，該類申請必須經(jīng)過同行評審，以競爭可用資金。NIH提供的競爭性項目以5年及以上研究周期的居多（見表3）。

表2 NIH的五種項目申請類型

表3 NIH競爭性項目資助時間

從二次分配客體角度看，美國聯(lián)邦政府對高校基礎(chǔ)研究投入的約60%資金是通過競爭性方式分配的。美國高校的科研經(jīng)費一般來源于政府、私營機(jī)構(gòu)、私人捐贈等。自20世紀(jì)50年代以來，爭取研究經(jīng)費日益成為美國高?？蒲腥藛T的責(zé)任，高校只提供啟動資金，而之后科研人員必須自己尋求資助（《經(jīng)濟(jì)如何塑造科學(xué)》，保拉·斯蒂芬著、劉細(xì)文譯，2016）。美國高校的基礎(chǔ)研究經(jīng)費主要來源于NIH、NSF、國防部（DOD）、DOE、NASA等，此外，美國農(nóng)業(yè)部（USDA）每年也會投入數(shù)億美元用于支持高?？蒲腥藛T。NIH和NSF主要通過同行評議來評估項目申請，DOD和DOE可能會依據(jù)其資助計劃進(jìn)行內(nèi)部評議，USDA和NASA也是如此。鑒于NIH和NSF與其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)相比資助規(guī)模較大，這意味著美國聯(lián)邦政府在高?；A(chǔ)研究上投入的約60%資金，都是以同行評議的方式進(jìn)行分配的，可以認(rèn)為是競爭性的。

三、美國聯(lián)邦政府基礎(chǔ)研究投入主要特征分析

基于上述分析，我們將進(jìn)一步總結(jié)歸納美國聯(lián)邦政府基礎(chǔ)研究投入主要特征。

（一）在國家重要科技力量定位中明確標(biāo)準(zhǔn)和條款，對其進(jìn)行長期性支持

美國國家實驗室、FFRDCs等組織從美國聯(lián)邦政府獲得大量長期穩(wěn)定支持。以FFRDCs為例，在提出設(shè)立時，就確定了其使命在于“應(yīng)對緊迫的研發(fā)挑戰(zhàn)”，“從事基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研發(fā)以及研發(fā)管理”，在資金資助方面明確了“從一個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)需要獲得70%以上的研發(fā)資金”“與其資助機(jī)構(gòu)有長期合作關(guān)系（5年或更長時間）”等標(biāo)準(zhǔn)和條款。FFRDCs與其資助機(jī)構(gòu)之間建立長期穩(wěn)定關(guān)系，盡管無法保證其獲得的研發(fā)資金完全屬于穩(wěn)定性支持范疇，但在一定程度上能夠確保其長期的資金來源。

（二）對高校的科研經(jīng)費分配更多采用競爭性支持方式，競爭性經(jīng)費獲取規(guī)模取決于高校“組織實力”

美國高?？蒲薪?jīng)費的最大聯(lián)邦政府來源是HHS（包括NIH），2020財年其為美國高校提供了254億美元科研經(jīng)費，占2020財年聯(lián)邦科研經(jīng)費總額的55%。因此，從整體來看，可以初步認(rèn)為美國聯(lián)邦政府支持高校的基礎(chǔ)研究經(jīng)費大都是通過競爭性方式授予的，前文已有分析，不再贅述。

為高校的科研活動提供競爭性經(jīng)費有一定前提，已經(jīng)有數(shù)據(jù)表明，美國高校的基礎(chǔ)研究經(jīng)費往往集中在一小部分機(jī)構(gòu)中，因為只有這些機(jī)構(gòu)才具備開展科研工作的諸多能力。學(xué)術(shù)界也對相關(guān)問題做過探討，通過對美國和英國的樣本分析發(fā)現(xiàn)，只有少數(shù)高校具有吸引大量競爭性科研經(jīng)費的人力資源、基礎(chǔ)設(shè)施、組織結(jié)構(gòu)、激勵機(jī)制和科研文化，這些又可被稱為“組織實力”（Horta，2008）?！敖M織實力”可能是對高校進(jìn)行使命劃分的重要因素。

（三）通過設(shè)置長期性資助機(jī)制、實施早期階段科研人員系列資助政策等，彌補(bǔ)競爭性投入追求短期效應(yīng)等不足

一是設(shè)置長期性/延續(xù)性資助計劃。NIH資助的項目大約有100余類，其中，R01資助計劃可以認(rèn)為是美國高校科研人員的主要經(jīng)費資助來源，科研人員可以申請延續(xù)資助，部分科研人員可能因為同一項目而被持續(xù)資助40多年。例如，康奈爾大學(xué)的蛋白質(zhì)折疊研究項目被NIH資助長達(dá)52年之久（《經(jīng)濟(jì)如何塑造科學(xué)》，保拉·斯蒂芬著、劉細(xì)文譯，2016）。近年來，NIH也一直在探索對基礎(chǔ)研究投入的長期性支持方式。2014年，NIH設(shè)立了代碼為R35的新資助方式，R35提供長達(dá)8年的資金，并先后在6個研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行試點。R35的申請者在申請該資助方式時，只需描述其研究的總體愿景、研究挑戰(zhàn)和方向，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新性，而不是具體的目標(biāo)。它的宗旨包括以下四點：（1）為杰出科研人員提供長期的經(jīng)費支持；（2）使科研人員快速應(yīng)對新問題、抓住新機(jī)會，且不受預(yù)設(shè)研究目標(biāo)的限制；（3）減少科研人員撰寫資助申請和管理多個科研項目的時間；（4）確保首席科學(xué)家有更多時間指導(dǎo)初級科學(xué)家。目前，NIH具有特色的長期資助計劃主要有杰出研究者資助和延長研究時間資助（見表4）。

表4 NIH主要長期性研究項目資助計劃

二是穩(wěn)定基礎(chǔ)研究人才。2016年12月13日，美國國會頒布《21世紀(jì)治愈法案》，要求增加新晉的科研人員獲得資助的機(jī)會，加強(qiáng)對科研人員的培訓(xùn)和指導(dǎo)，促進(jìn)科研人員能夠更早地開展獨立研究。NIH特別出臺了針對“早期階段科研人員（Early-Stage Investigators, ESI）”的系列政策。例如，在R01項目評審過程中，被認(rèn)為符合ESI特征的科研人員在項目評審過程中會被優(yōu)先考慮。ESI早期階段科研人員的身份界定與年齡無關(guān)，而與其研究生涯有關(guān)，指拿到最終學(xué)位、博士后出站后，在10年內(nèi)沒有獨立承擔(dān)過NIH科研項目的科研人員。如果10年內(nèi)由于產(chǎn)假、病假、服役等客觀原因?qū)е卵芯勘黄戎袛?，年輕科研人員還可以延長其ESI身份。

NIH還提供全額預(yù)付資金，例如，NIH設(shè)置“院長新創(chuàng)新者資助”（DP2）和“研究增強(qiáng)資助”（R15）為申請者提供全額預(yù)付資金。在某些特殊情況下，NIH資助的其他項目和簽署的合作協(xié)議也可提前獲得全額撥款。這種措施為穩(wěn)定相關(guān)領(lǐng)域的基礎(chǔ)科研人員、助力其更加便捷地展開前期研究創(chuàng)造了有利條件。

四、對我國基礎(chǔ)研究投入的初步考慮

基礎(chǔ)研究投入既需要穩(wěn)定性，也需要競爭性，且二者需統(tǒng)籌兼顧、互相協(xié)調(diào)。一些主要國家根據(jù)科研環(huán)境的變化，在不斷調(diào)整基礎(chǔ)研究穩(wěn)定性與競爭性投入結(jié)構(gòu)和規(guī)模。美國的科研經(jīng)費管理方式、體制機(jī)制盡管與我國有所不同，但仍可以提供一些借鑒。

（一）探索長期性的基礎(chǔ)研究投入機(jī)制

穩(wěn)定的關(guān)鍵在于是否長期，而不應(yīng)僅僅關(guān)注是否競爭。建議在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，選擇數(shù)學(xué)、物理等部分學(xué)科或者部分研究機(jī)構(gòu)，開展長周期性資助機(jī)制試點，給予優(yōu)秀人才長期支持，允許科研人員不設(shè)考核目標(biāo)、中途變更研究問題、提前終止項目等，以適應(yīng)基礎(chǔ)研究的高風(fēng)險性和高不確定特性；跟蹤評估試點效果，及時調(diào)整政策實施力度、范圍和方向。對重點學(xué)科領(lǐng)域、戰(zhàn)略性學(xué)科領(lǐng)域?qū)嵤└偁幭碌难永m(xù)性支持。建立特殊情況下的項目提前全額撥款機(jī)制。設(shè)置早期研究者計劃、歸國科學(xué)家計劃等，加大對青年科研人員的培養(yǎng)力度，促進(jìn)基礎(chǔ)研究人才隊伍穩(wěn)定和多樣化。

（二）調(diào)查分析穩(wěn)定性和競爭性經(jīng)費投入對科研績效影響規(guī)律

建議組織開展調(diào)查研究，選擇不同類型高校、科研院所等進(jìn)行調(diào)查和數(shù)據(jù)分析，進(jìn)一步建立我國基礎(chǔ)研究穩(wěn)定性和競爭性投入結(jié)構(gòu)模型，尋找穩(wěn)定性和競爭性投入對科研績效影響規(guī)律，將其作為與使命、人才、績效等一攬子制度掛鉤的基礎(chǔ)研究持續(xù)性支持評價政策的重要依據(jù)。

（三）深入研究科研主體“組織實力”提升方法

對基礎(chǔ)研究的穩(wěn)定性投入不能簡單做“加法”。建議：一方面科技部等政府部門要探索更多的科技體制改革方法，創(chuàng)造有利于基礎(chǔ)研究的良好科研生態(tài)；另一方面，教育部、中國科學(xué)院等政府部門和機(jī)構(gòu)要鼓勵所屬高校、科研院所等科研主體持續(xù)優(yōu)化人力資源、基礎(chǔ)設(shè)施、組織結(jié)構(gòu)、激勵機(jī)制和科研文化等要素，提升機(jī)構(gòu)獲得競爭性經(jīng)費的“組織實力”。