從源頭上完善管權(quán)治吏體制機(jī)制

文_王炳權(quán)

中央政治局2022年6月17日就一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐進(jìn)行第四十次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平總書記在主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要從源頭著手，完善管權(quán)治吏的體制機(jī)制，更加常態(tài)化、長效化地防范和治理腐敗問題。完善管權(quán)治吏的體制機(jī)制，是更加常態(tài)化、長效化地防范和治理腐敗問題的關(guān)鍵，需要在“選人”“做事”“監(jiān)督”“容錯(cuò)糾錯(cuò)”四個(gè)方面進(jìn)一步完善相關(guān)機(jī)制。

一、完善權(quán)力授予機(jī)制，進(jìn)一步解決“權(quán)力屬性”的問題

各級(jí)干部手中的權(quán)力屬于人民，是人民授予的，人民是權(quán)力的主體?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。然而，在很多人關(guān)于權(quán)力屬性的實(shí)際認(rèn)知中，并沒有從根本上解決權(quán)力的歸屬問題。在一些干部的潛意識(shí)中，還是認(rèn)為權(quán)力是上級(jí)給的，職務(wù)是上級(jí)任命的，因此，在權(quán)力的實(shí)際運(yùn)作過程中，人民與權(quán)力的實(shí)際關(guān)系可能就會(huì)發(fā)生異化。權(quán)力授予的核心問題是選人用人。權(quán)力授予機(jī)制不夠完善的主要表現(xiàn)是，在選人用人上，人民的參與度不夠。人民對(duì)選人用人的發(fā)言權(quán)大小，是完善授權(quán)機(jī)制的切入點(diǎn)。

完善選人用人的權(quán)力授予機(jī)制的關(guān)鍵不是在“直接選舉”和“間接選舉”之間作出選擇，而是要讓人民的代表能夠更有效更直接與人民發(fā)生切實(shí)的關(guān)系，能夠密切聯(lián)系人民群眾，充分發(fā)揮代表作用。要切實(shí)解決權(quán)力的人民屬性的落地問題，僅僅從觀念上強(qiáng)調(diào)人民代表人民選是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。毋庸諱言，我們的選人用人機(jī)制在實(shí)際操作中存在一定程度的理論和實(shí)踐相脫離的問題。廣大人民行使權(quán)利選出自己的各級(jí)人民代表，代表人民行使權(quán)力；廣大黨員行使權(quán)利選出各級(jí)黨代表，組成黨的各級(jí)組織。這是非常合邏輯的授權(quán)機(jī)制。但是我們也要看到，這樣的授權(quán)機(jī)制的代表性還有一定的提升空間。黨的十八大以來全面從嚴(yán)治黨和深度反腐實(shí)踐充分說明，我們的選人用人機(jī)制還需進(jìn)一步完善。解決這個(gè)問題的核心抓手是，在完善人民代表聯(lián)系人民、黨代表聯(lián)系黨員的機(jī)制上下功夫。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，人民代表大會(huì)制度是全過程人民民主重大理念的制度載體。在完善選人用人授權(quán)機(jī)制過程中，首先要強(qiáng)化各級(jí)各類代表的代表性，匯聚民心，找到最大公約數(shù)，反映在選人用人上，才能把德才兼?zhèn)浞厦褚獾娜诉x出來。如此，被選人才會(huì)更真切地體會(huì)到手中的權(quán)力是人民授予的，才會(huì)形成正確的權(quán)力觀，真正理解權(quán)為民所用的涵義。從反腐的角度來講，授權(quán)機(jī)制的完善能夠從根本上解決權(quán)力的源頭問題，權(quán)力是人民賦予的，是為人民謀利益的。

二、完善權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)一步解決“權(quán)力制約”問題

完善權(quán)力運(yùn)行機(jī)制主要是解決公權(quán)力邊界的問題，讓權(quán)力的運(yùn)行有正面的積極的牽制，確保權(quán)力“不出軌”。如果說，完善授權(quán)機(jī)制要解決的是“選好人”的問題，那么完善權(quán)力運(yùn)行的機(jī)制要解決的是“做好事”的問題?！白龊檬隆?，即權(quán)力姓“公”不姓“私”。黨的十八大以來，我們對(duì)腐敗治理的主戰(zhàn)場(chǎng)主要集中在用權(quán)的領(lǐng)域。大量的案例說明，權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不完善，權(quán)力在實(shí)際的運(yùn)行過程中可能就會(huì)被濫用、被私用、被“資源化”、被“市場(chǎng)化”，成為交易的稀缺資源。嚴(yán)重的“權(quán)力私用”帶來令人觸目驚心的腐敗，民意受到嚴(yán)重傷害，影響黨的執(zhí)政根基。如何真正地讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，如何真正地把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，讓權(quán)力的運(yùn)行有軌道、不出格成為治理腐敗實(shí)踐中的深層次問題。

通過觀察，實(shí)際層面上權(quán)力運(yùn)行存在的問題集中表現(xiàn)在缺乏實(shí)質(zhì)的有效的規(guī)制。而腐敗頻次與烈度比較低的領(lǐng)域的權(quán)力運(yùn)行，則在為權(quán)力立規(guī)矩上做得更為到位，才有了“比較清廉”這樣的正反饋。事實(shí)證明，權(quán)力沒有規(guī)矩，就會(huì)像決堤的河水，破壞性是極大的。那么如何筑牢權(quán)力的堤壩，完善其運(yùn)行機(jī)制，則成為“用好權(quán)”“做好事”的關(guān)鍵性問題。從我們?cè)诖朔矫娴闹贫仍O(shè)計(jì)、立規(guī)設(shè)矩的實(shí)踐看，我們已經(jīng)有很好的理念和制度安排。與此相應(yīng)的是，我們也已經(jīng)有了一套在實(shí)踐中得到驗(yàn)證的好的體制、機(jī)制，比如民主集中制、負(fù)面清單制等。

為進(jìn)一步完善權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，我們應(yīng)該繼續(xù)在實(shí)踐民主集中制、負(fù)面清單制上下功夫。民主集中制是我們黨的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度，是馬克思主義政黨區(qū)別于其他政黨的重要標(biāo)志，同樣也是保證權(quán)力依規(guī)運(yùn)行最重要的保障機(jī)制。通俗地講，權(quán)力的運(yùn)行最終往往表現(xiàn)在“誰說了算”上，最終的決策是一個(gè)人的意志還是經(jīng)由民主基礎(chǔ)上的集中作出的，這是具有本質(zhì)性差異的兩種權(quán)力運(yùn)行方式。為了確保權(quán)力行使不跑偏，從源頭遏制權(quán)力被“惡性使用”，必須強(qiáng)化民主集中制在權(quán)力運(yùn)行中的正確貫徹，確?？茖W(xué)決策、民主決策落到實(shí)處。從現(xiàn)實(shí)看，民主集中制落實(shí)過程中的問題主要是發(fā)揚(yáng)民主不夠，特別是在一些層級(jí)具體事項(xiàng)的推進(jìn)和行政過程中表現(xiàn)得比較明顯。民主和集中是相輔相成的。通過觀察若干腐敗案例，可以看到一些領(lǐng)導(dǎo)干部在“做事”的過程中習(xí)慣獨(dú)斷專行，回避民主協(xié)商的要求，事實(shí)證明沒有民主的集中很容易走偏。所以，我們強(qiáng)化民主集中制在用權(quán)過程中的重要作用，就是強(qiáng)調(diào)“依規(guī)用權(quán)”。此外，還要從體制機(jī)制上落實(shí)好“法無授權(quán)不可為”的理念，積極推進(jìn)和實(shí)行負(fù)面清單制，哪些事能做，哪些事不能做，要一目了然，讓權(quán)力不是萬能的觀念落到實(shí)處。

三、完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步解決“權(quán)力任性”問題

監(jiān)督機(jī)制是從源頭遏制腐敗、管權(quán)治吏的核心抓手之一。它的主要任務(wù)是解決權(quán)力任性的問題。權(quán)力任性，主要表現(xiàn)就是脫離了權(quán)力的公益性質(zhì)，或者被私用，或者被濫用。權(quán)力之所以在一個(gè)時(shí)期內(nèi)在一定程度上可以表現(xiàn)為“胡作非為”，與監(jiān)督不到位有著直接關(guān)系。黨的十八大以來，我們?cè)诜锤瘮《窢幹腥〉昧孙@著成效、積累了重要經(jīng)驗(yàn)，不僅僅表現(xiàn)在“打虎”和“拍蠅”上，更值得研究的是我們?cè)跈?quán)力監(jiān)督上所作的努力和取得的經(jīng)驗(yàn)。讓權(quán)力時(shí)時(shí)處于組織和人民群眾的監(jiān)督之下，是我們?nèi)鎻膰?yán)治黨的重要經(jīng)驗(yàn)。從頂層設(shè)計(jì)層面，我們黨和國家積極推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，把所有公職人員都納入監(jiān)督范圍；從具體操作層面，黨內(nèi)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督也得到一定程度有效結(jié)合，權(quán)力監(jiān)督網(wǎng)越織越密。公權(quán)力前所未有地被置于有效監(jiān)督之中，為反腐敗斗爭取得壓倒性勝利作出巨大貢獻(xiàn)，同時(shí)也為遏制腐敗，形成不敢腐、不能腐、不想腐的體制機(jī)制提供了強(qiáng)大的助推力。

從目前既有的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制看，黨內(nèi)監(jiān)督是最為有效和最為重要的。這取決于我們政治生活的運(yùn)作實(shí)際。我們黨是唯一的執(zhí)政黨，自我監(jiān)督作為我們黨的自我革命的重要表現(xiàn)形式，必須出實(shí)招、有實(shí)效。從實(shí)踐看，黨內(nèi)監(jiān)督有兩項(xiàng)機(jī)制取得了非常良好的監(jiān)督效果。一是黨員干部個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度，這是普遍性的機(jī)制；二是黨內(nèi)巡視制度，這是專門性的機(jī)制。這兩種機(jī)制的結(jié)合，使得黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，取得了前所未有的監(jiān)督效果。因此，從源頭上完善管權(quán)治吏的體制機(jī)制，必須深入總結(jié)這兩項(xiàng)制度的經(jīng)驗(yàn)。

兩項(xiàng)制度相較，黨內(nèi)巡視制度更為關(guān)鍵。從完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制上，重點(diǎn)要繼續(xù)完善黨內(nèi)巡視制度，重點(diǎn)強(qiáng)化以下幾方面。一是進(jìn)一步解決“信息黑洞”的問題。在巡視過程中，廣泛征求各方意見，使各個(gè)層級(jí)都知曉彼此不了解的信息，消除“信息黑洞”，實(shí)現(xiàn)信息對(duì)稱。二是進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)權(quán)力行使的糾偏力度。全面監(jiān)督各級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履職行為，有效發(fā)現(xiàn)權(quán)力無序行使甚至濫用的行為，把糾偏功能落到實(shí)處。三是進(jìn)一步強(qiáng)化政治溝通功能。巡視具有保持健康的政治溝通的功能。在實(shí)際操作中會(huì)進(jìn)一步暢通群眾參與監(jiān)督渠道，為不同群體表達(dá)訴求提供平臺(tái)和載體，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督對(duì)黨外監(jiān)督的吸納，使黨內(nèi)監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督有效對(duì)接。

四、完善容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，進(jìn)一步解決“權(quán)力止損”問題

長期以來，我們?cè)诠軝?quán)治吏上，更多是對(duì)權(quán)力出格的懲戒。這種反腐實(shí)踐是符合客觀情況的。當(dāng)面對(duì)嚴(yán)重的腐敗形勢(shì)時(shí)，必須先從治標(biāo)開始，從面上把腐敗勢(shì)頭打下去。但治標(biāo)不等于治本，治本還得從源頭做起，扎好制度的籠子。在進(jìn)一步完善相關(guān)體制機(jī)制的同時(shí)，也要給權(quán)力運(yùn)行一定的冗余度。權(quán)力運(yùn)行的事項(xiàng)都是未知的場(chǎng)域，因此權(quán)力的運(yùn)行客觀上是存在試錯(cuò)的可能性的。實(shí)踐中，一些權(quán)力運(yùn)行的偏誤，是無心之失。判定這種失誤主客觀原因必須和科學(xué)的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制聯(lián)系在一起。既然我們無法完全徹底地避免權(quán)力失誤，那就必須設(shè)計(jì)出符合實(shí)際的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。

觀察和回顧近年來我們各地方出臺(tái)的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制實(shí)施方案的運(yùn)行情況，有的地方暫時(shí)沒有取得顯著的效果。存在的主要問題在于，這一制度設(shè)計(jì)的初衷主要是保護(hù)干部干事的積極性。這個(gè)出發(fā)點(diǎn)的問題在于視野和立論有局限，一定程度上把所謂高壓反腐、從嚴(yán)治黨與干部的積極性對(duì)立起來，難免混淆了做錯(cuò)事、用錯(cuò)權(quán)的性質(zhì)，而在實(shí)踐過程中也沒有得到長期的積極效果。目前，一些地方出臺(tái)的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制很大程度處于停擺狀態(tài)，也說明了此項(xiàng)制度設(shè)計(jì)是不到位的。