糧食安全視角下中國糧食儲備創(chuàng)新監(jiān)管

⊙ 文 魏聘 鎮(zhèn)平縣馬莊鄉(xiāng)人民政府

糧食儲備制度的制定與完善，是為了有效防控糧食流通中可能存在的風險，確保國內(nèi)糧食市場的穩(wěn)定，為應對糧食安全突發(fā)事件夯實物質基礎。相關數(shù)據(jù)表明，過去5年時間里全球共有39個國家和地區(qū)經(jīng)歷了糧食危機，而且每年處于嚴重糧食不安全狀態(tài)中的人數(shù)還在不斷上升，再加上國家和地區(qū)之間的沖突、疫情造成的經(jīng)濟危機等，各國不約而同地收緊了糧食出口，導致國際市場上的糧食供給縮減而需求劇增，如果過去主要通過進口糧食來保證國內(nèi)的糧食安全，此時則會面臨巨大的風險。立足國內(nèi)糧食安全的視角，更應該發(fā)揮出糧食儲備穩(wěn)定大局的作用，借助儲備糧良好抵御來自市場的各種風險，保證供需平衡。

一、加強中國糧食儲備監(jiān)管的必要性

在國家糧食儲備體系中，中央儲備糧屬于“國家級”的儲備糧，在糧食短缺、突發(fā)事件等情況出現(xiàn)時要承擔起保障糧食安全的職責，實現(xiàn)對全國糧食供應的合理調(diào)節(jié)，這是國家糧食安全的“底牌”。保證糧食質量合格是確保糧食儲備功能有效發(fā)揮的關鍵因素，換言之，唯有保障中央儲備糧質量完好，才能保證在災難面前全國人民不會陷入缺糧的窘境。

中國儲備糧管理集團有限公司作為負責中央儲備糧經(jīng)營管理的絕對主體，其對中央儲備糧的數(shù)量、質量、安全的保障工作質量，會直接影響到中央儲備糧功能的發(fā)揮程度。2020年7月，某直屬庫拍賣銷售一次性儲備玉米時在其中摻雜篩下物的新聞，瞬間引發(fā)了社會輿論的關注，也讓大眾認識到加強中央儲備糧的質量監(jiān)管尤為必要。為了保障國家糧食安全，中央儲備糧的數(shù)量、質量、安全必須得到全面監(jiān)管。

二、目前中國糧食儲備制度存在的不足

所有流程需要經(jīng)過層層審批，再加上糧食市場無時無刻不在變動，所以不但耗時耗力，而且作出的決策很多時候無法實現(xiàn)對市場信息的及時應對，反應滯后性十分明顯。

一是糧食輪換運作不順暢。目前市場信息不對稱的情況依舊存在，在此背景下進行糧食輪換操作很容易引發(fā)市場交易風險。一方面，輪換周期太長，效率過低，成本得不到有效的控制；另一方面，承儲企業(yè)的經(jīng)營成本增加，且有較高的虧損風險，會對國家財政造成負擔。二是代儲制度有一定缺陷。目前的地方糧庫代儲制度暴露出諸多缺陷，一方面，代儲責任劃分模糊，糧食主管部門之間的關系不清。當前中央儲備糧公司與代儲糧庫的職權確定、責任劃分并不是完全依據(jù)市場準則，雖有經(jīng)濟合同，但并非純粹的委托經(jīng)營關系。每一個代儲糧庫的經(jīng)營管理水平有高有低，原因在于代儲糧庫并無明確的市場準入規(guī)范，而在無序經(jīng)營中便有許多代儲糧庫出現(xiàn)經(jīng)營成本過高、利潤空間有限的情況，直接導致虧損。另一方面，資質認證規(guī)范較為匱乏，導致許多代儲糧庫并沒有接受嚴格的審批以及公開招標，每個經(jīng)營主體均為信息孤島，存在信息不對等的情況。

完全依靠國家糧食和物資儲備局對中央儲備糧進行監(jiān)管，會因為監(jiān)管主體單一化而難以兼顧各項監(jiān)管措施的情況，制約了許多規(guī)定和條例的落實。此外，國家糧食和物資儲備局并不具備行政處罰權，無法對各級承儲企業(yè)進行直接且強有力的約束，只能通過檢查數(shù)量、質量以及安全性評估等工作，對各級承儲企業(yè)進行監(jiān)管。

三、糧食安全視角下加強糧食儲備監(jiān)管的創(chuàng)新舉措

糧食收購通常由承儲企業(yè)負責，先對糧食收購目標進行抽樣檢查，驗收合格后統(tǒng)計總量，再按照約定的價格結算，最后支付并入庫。在此過程中，除了糧食供應者作為被收購方參與其中以外，僅有承儲企業(yè)這個單一的主體，其承擔著檢驗、統(tǒng)計、支付、入庫等全部責任。如果承儲企業(yè)在收購過程中因為疏忽職守等其他因素的影響，而未能保證糧食質量完全合格，導致不符合國家質量標準的糧食入庫，那么監(jiān)管機關也只能在糧食入庫之后才能發(fā)現(xiàn)其中的質量問題，這在無形中浪費了糧食儲備的成本，并且還有可能等到真正動用這批中央儲備糧的時候才會發(fā)現(xiàn)質量問題，屆時必定會影響應急救災、糧食儲備輪換工作的進展。所以在糧食收購過程中，應當引入專業(yè)的第三方，打破完全由承儲企業(yè)與糧食經(jīng)營者構成的收購格局，嚴抓糧食儲備入口，確保所有入庫糧食均能達到國家質量標準。

從監(jiān)管主體層面來看，中儲糧與儲備局均具備對中央儲備糧質量的檢查權，但是中儲糧與直屬庫在本質上屬于同個集團公司，與代儲庫則屬于委托與被委托的合同關系，由中儲糧作為主體開展針對承儲企業(yè)收購行為的質量監(jiān)管工作，本質上是“自家人看管自家人”，很難發(fā)揮切實的監(jiān)管作用。而作為國家糧食的行政管理部門，儲備局不僅在糧食儲備質量監(jiān)管中具備絕對的專業(yè)性，還能夠保持中立，所以非常適合介入承儲企業(yè)糧食收購的監(jiān)管過程，可以委派專員開展相應的監(jiān)管工作。當然，第三方的監(jiān)管不可能每時每刻跟隨，盡管如今的糧食收購對外開放已成常態(tài)化，但是中央儲備糧的收購基本還是在糧食收獲時節(jié)，其他時間段的收購數(shù)量相對較少。所以，各地糧食行政管理部門應當把握所在地的糧食收獲時間，基于儲備局提出的質量監(jiān)管標準要求，委派專員對承儲企業(yè)的糧食收購行為展開全程質量監(jiān)管，既確保糧食的質量安全，又避免行政資源的浪費。

將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科學技術應用在中央儲備糧的質量監(jiān)管過程中，能夠通過對各種氣體濃度、濕度、溫度等參數(shù)進行檢測且進行自動化調(diào)整，也能實時檢測蟲鼠蟻害并且自動化清除，從而有效地縮減監(jiān)管成本與資源投入。通過構建儲備智慧平臺，應用信息技術為入庫之后的中央儲備糧打上專屬的電子代碼，在糧食出入庫過程中應用自動識別技術，對所有糧食的入庫時間進行記錄，科學地安排查驗、管理等各項工作，同時自動記錄糧食的出庫時間，確保全程可追溯 。

監(jiān)管部門在對承儲企業(yè)所儲備的糧食進行質量安全檢查時，可以采用傳統(tǒng)的抽樣檢查方法，也可以查看倉庫中監(jiān)測儀的分布范圍，根據(jù)監(jiān)測儀所記錄的數(shù)據(jù)進行分析，實現(xiàn)糧食儲備質量的高精度監(jiān)管，使所有細節(jié)部分的質量缺陷無處遁形。同時，建設智慧儲備平臺，也能讓社會各界人士擁有監(jiān)管糧食儲備質量的渠道，運用信息技術手段，可將始終處在封閉狀態(tài)下的儲備糧質量狀況以圖片、影像、數(shù)據(jù)的形式呈現(xiàn)出來，讓社會各界人士在無需接觸到儲備糧的情況下，便能參與到糧食儲備的質量監(jiān)管工作中來。

需要注意的是，在信息技術高速發(fā)展的大環(huán)境下，既然所有儲備糧均能得到精準監(jiān)管且全程可追溯，那么關于糧食儲備的相關規(guī)定法規(guī)就需要及時進行調(diào)整，尤其是對糧食儲備的布局、數(shù)量、主體等方面的規(guī)定，一定要改變粗略化、類型化、原則性的現(xiàn)狀，要合理地應用信息技術，對糧食儲備計劃、經(jīng)營管理等所有環(huán)節(jié)進行精細化的調(diào)整。具體來講，要通過對糧食儲備全過程信息數(shù)據(jù)的收集，形成海量數(shù)據(jù)庫，然后以糧庫為樣本對儲備糧的使用、損耗等情況展開分析，實現(xiàn)對糧食市場的精準預測，從而保障糧食安全。如果條件允許，還可以著手構建區(qū)域性的信息聯(lián)動網(wǎng)絡，統(tǒng)一糧食質量機構的儀器設備操作規(guī)程，將閑置儀器接入聯(lián)動網(wǎng)絡并應用到基層監(jiān)測機構與糧庫中，保證設備資源得到最大化的利用，確保設備在使用壽命期內(nèi)發(fā)揮余熱。

當出現(xiàn)市場糧食無法及時供應、糧食市場價格起伏異常、重大突發(fā)事件（如自然災害、大范圍疾病傳播等）等情況時，承儲企業(yè)可以動用中央儲備糧，其他情況下則要做好對儲備糧的正常輪換，通過銷售的方式使中央儲備糧出庫。而從現(xiàn)實情況來看，在輪換過程中對銷售中央儲備糧的行為卻存在一定的質量監(jiān)管空白，存在買賣質量不達標的糧食而從中賺取差價的可能性。依據(jù)《中央儲備糧管理條例》的相關規(guī)定，承儲企業(yè)需要承擔法律責任的行為只有對中央儲備糧質量把控不過關、中央儲備糧買賣環(huán)節(jié)套取差價這兩種，但“銷售質量不達標的糧食”這一行為并不需要承擔法律責任。而且除了代儲企業(yè)可能面臨被取消代為儲備的資格之外，直屬庫并不需要承擔任何處罰，一般只會責令限期整改以及沒收違法所得，違法成本過低，所以無法發(fā)揮良好的規(guī)制作用。所以，除了在銷售環(huán)節(jié)引入糧食行政管理部門扮演專業(yè)監(jiān)管機構的角色以外，還需要落實承儲企業(yè)的法律責任，打擊銷售質量不達標糧食的違法行為。

直屬庫屬于具有公益性質的國企，儲備糧銷售的出發(fā)點與落腳點也有明顯的公益色彩，但是在對中央儲備糧進行輪換銷售時，這一行為從本質上來看更傾向于盈利性，而且在該過程中承儲企業(yè)工作人員承擔直接責任，是一種打著承儲企業(yè)的“名號”而實施著為法人賺取利益的行為，所以基本不用考慮公益性，應當違規(guī)即罰。針對承儲企業(yè)的處罰，不需要在《中央儲備糧管理條例》中重新增設法律責任，因為在現(xiàn)行的《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》中已有相應的規(guī)定，在承儲企業(yè)銷售中央儲備糧的過程中可將其視作銷售企業(yè)，一切不合規(guī)的情況如銷售質量不達標糧食等，均應責令停止銷售且追回已售糧食，對質量不達標糧食進行無害化處理，同時沒收承儲企業(yè)的違法所得，處以二千元以上、二萬元以下罰款。同時，罰款之后企業(yè)的經(jīng)營資產(chǎn)減少不能影響糧食儲備。這樣對承儲企業(yè)的質量不達標糧食銷售行為展開重點監(jiān)管，落實承儲企業(yè)相應的法律責任，能夠大概率地規(guī)避企業(yè)通過銷售行為轉移質量不達標的糧食。

綜上所述，只有保證糧食儲備質量合格，現(xiàn)行糧食儲備制度才能保障糧食供給的有效補充、糧食市場價格平穩(wěn)、自如地應對各種突發(fā)事件，所以切不可輕視糧食儲備質量監(jiān)管工作。在承儲企業(yè)與糧食經(jīng)營者之間的糧食收購入庫流程不斷規(guī)范化，以及信息技術應用不斷促進糧食儲備監(jiān)管工作效率提升的背景下，必須做好對中央儲備糧的質量監(jiān)管工作，聚焦質量監(jiān)管核心環(huán)節(jié)，從入口到過程再到出口，實施全方位保障，確保糧食質量安全。特別是在眼下疫情反復的大環(huán)境下，無論是國內(nèi)還是國際市場，糧食生產(chǎn)與貿(mào)易均出現(xiàn)不小的變動，所以一定要保證中央儲備糧的質量安全，確保在需要啟用中央儲備糧時能夠第一時間“拿得出手”，保證其調(diào)控、應急作用得以體現(xiàn)，全面保障國家的糧食安全。