鄉(xiāng)村振興背景下新農村集中居住點建設的探索

□靳秀花

（金昌市規(guī)劃建筑設計院，甘肅 金昌 737100）

建設新農村集中居住點后，原有的農村生活方式被打破，村民失去了心理歸屬感。土地經濟收入下降導致生活質量降低，出現生活基本、子女教育、養(yǎng)老等問題。為了減少類似問題發(fā)生，不應將農村社區(qū)建設簡單理解為村莊退出。應充分尊重農民意愿，不提倡拆遷城市規(guī)劃區(qū)以外的村莊建設大型農民集中居住區(qū)，不強迫農民搬遷，為不同村推進集中居住區(qū)建設，遵循農村發(fā)展規(guī)律，保護農村空間結構，連接城鄉(xiāng)，科學發(fā)展提供決策建議。

1 面臨的問題

1.1 農村建設分散，房屋空置突出

農村建設分散，房屋空置現象嚴重，農村地區(qū)缺少規(guī)范化的建設項目。農村居民住房建筑分布較廣，房屋超限嚴重。我國鄉(xiāng)村建筑經常出現不拆除、空置、浪費等問題。國家統(tǒng)計局《2008—2018 年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》公布的數據顯示，近年來，農村人口向城鎮(zhèn)轉移加速。這部分人在城市定居后，逐漸遠離農村。很多人考慮到機會成本，不再從事農業(yè)生產，鄉(xiāng)間房屋空置。近年來，隨著交通環(huán)境改善和汽車普及，其在短暫團聚后又回到了城市生活，農村民居中的一些房屋完全閑置。

1.2 當地財政困難，整頓經費緊張

不同地域發(fā)展受歷史因素影響，表現出了顯著的地域特色。就國家而言，東部、中部、西部的發(fā)展差異較大。就江蘇省而言，蘇南、蘇中和蘇北等地存在顯著差異。由于區(qū)域間經濟發(fā)展水平差別，使得各區(qū)域土地資源利用與集約化程度不同。例如，蘇南經濟條件相對較好，農村居民聚居活動更早，土地節(jié)儉和集約性也很高。蘇北地區(qū)農村人口分布比較分散，對耕地開發(fā)程度比較低，房屋總體品質比較低，基本配套建設也比較落后。為了解決農村居民的居住需求，應擴大農村新型城市化的覆蓋范圍，推動當地發(fā)展，必須對貧困地區(qū)農村居民進行集中安置。其中涉及補償被拆除的農戶房屋、土地復墾以及新建房屋。項目投資額較大，拆復投資最低225 萬元/hm。某縣立項每年開墾66.67 hm，開墾經費1.5 億元。拆遷和土地恢復融資持續(xù)對經濟欠發(fā)達地區(qū)的資金造成了負擔，尤其是無法從與區(qū)域轉讓有關的指數中獲得更多優(yōu)惠。農村居民點拆遷與重建經費嚴重不足，受中央銀行的宏觀調控，從溫和的貨幣政策轉向了穩(wěn)定的貨幣，導致貨幣市場的流動資金減少，成為建設集中房區(qū)的資金來源，逐步通過融資平臺為農民服務。

1.3 補償水平較差，工作進展較慢

推動農民集中居住區(qū)建設，主要涉及老區(qū)拆遷、農民集中居住區(qū)建設、土地有償使用等。農村居民點是農村和農村建設的重要組成部分。由縣政府主導的項目包括拆遷和土地整治。舊區(qū)拆遷包括房屋拆遷補償，可追溯源頭，實質是對新區(qū)建設用地出讓金的再分配，地方政府和舊區(qū)之間就形成了利益博弈。另外，由于我國欠發(fā)達的農村土地價格偏低，所以農村人口密集的農村住房拆遷補償的水平相對比較低。有些地區(qū)采用了從縣（市）到鎮(zhèn)再到各村，層層遞減，最后把所有指標都交給了村民。由于勞工、建筑材料等因素影響，目前我國拆遷安置水平尚未達到重建價值，因此難以補償市場價值，導致農場主不滿意，工作進度慢。有些地方盡管設立了全天候的監(jiān)管機構，但由于事關農戶的利益，有些工程尚未動工。

1.4 農村收入降低，生活費增加

推進農村人口集聚的目的是在提高農村居民居住水平的基礎上，加大農村新型城市化的規(guī)模和集約使用力度。不但要支付水電煤氣供暖等日常開銷，還需要花錢購買蔬菜、肉類、雞蛋等。同時，由于人口密集地區(qū)大多距離種植點較遠，不但給種植戶帶來了不便，還會加大交通成本。據統(tǒng)計，集中安置的農戶平均月生活支出將會提高300 元以上。2017 年，農民和城市居民的平均工資分別為14 617 元和39 251 元。農村人口平均支出水平比之前高2.7 個百分點。沒有新的就業(yè)機會，也沒有可以支付在城里生活的新收入，農民會對遷移感到擔憂。部分經濟條件較差、被迫貸款買房、在社區(qū)內居住但無固定經濟來源的弱勢人群應慎重考慮。

1.5 新房規(guī)劃建設，公眾互動缺席

農村集中住宅建設項目與商品房開發(fā)項目不同，農村集中居住項目是先統(tǒng)計人數，然后再規(guī)劃開發(fā)，具有一定的群眾基礎，是政府定向為拆除舊區(qū)村民而建造的項目。所以集中式住宅實際上從選址到戶型規(guī)劃都應該由群眾來選擇。

個別地區(qū)基層單位的行政領導卻習慣于“拍著腦袋辦大事”，僅靠單位少數人通過會議討論就把聚集居住地選擇定下來，沒有充分調查群眾意見，直接聯(lián)系建筑部門完成了住宅圖紙設計，而建筑部門也往往只是在內部作了一些方案設計后提交給委托方，由主管圈定了實施方案后就進行建設。而等到住宅建成后，一般村民都不能直接進入當中，有些區(qū)域選址、房屋設置和建筑設計他們也不能參加，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中住宅全部照搬城市住宅小區(qū)，與農業(yè)的生產習慣背道而馳，沒有農業(yè)機器、拉鍬等器具和其他食品儲存空間。個別集中居住地在建成后，并沒有達到“城鎮(zhèn)”模式，但又丟失了“鄉(xiāng)村”特點。

1.6 土地置換難，浪費嚴重

目前，我國大多數農民已經習慣在傳統(tǒng)的村落居住，對于土地出讓或者置換持一定的抵觸情緒，并且農村土地的置換補償價值低，沒有太大的吸引力，同時一旦土地置換或者出讓，農民擔憂失去土地后難以獲取謀生的方式；若農村的土地置換或者集中出讓達不到目標，則必然會導致土地不能有效集中，也就很難支撐農業(yè)的集約化和規(guī)?；?。土地置換難的另一個重要原因是缺乏相應的土地置換管理制度，對于置換后的土地并沒有充分利用。比如江浙滬地區(qū)，農村建設各具特色，置換難度較大，并且大部分基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是為了完成上級制定的任務，采取“一刀切”的措施，而不是自下而上有序有層次地開展土地置換工作。事實上，好多住宅用地土地置換成基本農田，投入與產出不成正比，土地置換的成本難以彌補，導致土地浪費和置換滯后。

2 集中居住區(qū)建設的應對策略以及建議

2.1 統(tǒng)籌發(fā)展，合理利用土地資源

推動農村人口集聚，要緊密聯(lián)系農村發(fā)展和扶貧工作。對生產、居住、生態(tài)環(huán)境進行統(tǒng)一規(guī)劃，以村為單元，考察農戶是否有居住的意愿。研究發(fā)現，在嚴格遵循環(huán)境保護紅線、城市發(fā)展邊界、永久核心農田3 條紅線的前提下，統(tǒng)籌考慮人口分布、經濟規(guī)劃、土地利用、環(huán)境保護等因素。實施多項管理制度，科學編制村莊建設計劃。按照強化集聚、保護、安置一體化的思想，對農村居民點進行科學安排，并在此基礎上完善配套設施。產業(yè)發(fā)展空間總體規(guī)劃有利于生產和生活，遠離城市和主要交通干線，分散在自然村組。鄉(xiāng)村普遍存在長期無人居住、空置房屋條件差、靠近污染源、集中居住有安全隱患等問題。應擴大農民工在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活所需的空間，依托農村自然資源，整合歷史背景。要重視發(fā)掘當代建筑和文化精神，保護和維護鄉(xiāng)土民宅，體現文化、時代、地方特色，避免村莊城鎮(zhèn)化，保留鄉(xiāng)土記憶。

2.2 拓寬融資渠道，轉變經營模式

農民聚居對鄉(xiāng)村扶貧工作有益，農村發(fā)展對于優(yōu)化城市和農村的用地布局、拓展農村地區(qū)的空間非常重要。要結合政府的扶持條件、地方財政和農戶經濟狀況，對項目投資和資金來源進行統(tǒng)計，保證項目建設目標與財政預算基本持平。要積極尋求國家、省級政府的扶持，加強地方政府投資、統(tǒng)籌農用、統(tǒng)籌安排、建立專門基金，支持農戶住房基礎建設、公用設施建設，統(tǒng)一發(fā)放補助。上繳補充耕地指標，上繳交易性基金、地方政府債券基金等，并積極引導民間資金投入到農村地區(qū)的開發(fā)中。

支持符合條件的地區(qū)，實施增減掛鉤，并以農戶生活為中心，實行統(tǒng)一的農村用地標準。通過增加或減少與貿易相關的結余指數，將收入用來提高扶貧成果，并為實現農村發(fā)展提供有力支撐，其中涉及移民安置、征地、市政工程、生態(tài)恢復、耕地養(yǎng)護、高水平農田、鄉(xiāng)村發(fā)展、土地減貧、移民安置等。

涉及到農村居民安置、相關基本建設等管理的費用，按照國家規(guī)定，應一律免除。改變資金管理模式，借鑒糧食補貼卡管理模式。對農民而言，通過直接從市（縣）資金支付納入農民中央生活過程的拆遷補償金，戶籍、所涉項目資金直接支付給建設單位，管理費直接劃撥給市政府，彌合了運營過程中資金運營、提煉、挪用的鴻溝，吸收資金進入，將有限的資金收益最大化。

2.3 提高補償標準，實行多種權利

部分地區(qū)在農村集體生計推進中，農村宅基地補償既達不到房屋的復置價，又不符合土地使用權的補償標準，對促進農村“中心”住宅發(fā)展有重要影響。而這一政策又與地方經濟發(fā)展程度密切相關，導致了農民的“集中”，從而使農民利益受損。因此，要提高農民集中地區(qū)房屋拆遷安置補償水平，結合當地財力逐步加強農民集中生活。各地區(qū)政府應因地制宜，房屋補償單位應根據本地一般房屋的指標定價，其主要目標是保障老拆遷區(qū)絕大部分農戶的生活質量，并以土地形式進行貨幣性經濟補償，如以房改股，從該住房的剩余用地中扣減合法住房的建筑面積。根據舊拆區(qū)的房屋構造特征，委托專業(yè)的中介機構鑒定舊拆區(qū)新拆房，確保在不增加農民經濟負擔的情況下，按實際測量面積，對新購買住宅進行基礎裝飾改造。但現實是在發(fā)布拆除公告之后農民沒有得到任何賠償。

2.4 擴大就業(yè)途徑，增加收入

農村居民聚居，除了改變了居民的居住形式外，還改變了他們的生產、生活方式。同時，也使鄉(xiāng)村社會中的勞動力分配發(fā)生了變化，原始自給自足的生產和生活方式將會逐漸消失。土地由職業(yè)家庭流轉，家庭和職業(yè)農民合作。我國農業(yè)生產將逐漸向高效化、集約化、規(guī)模化發(fā)展，農民工將是一個很大的勞動力群體。所以，要擴大農村勞動力的就業(yè)渠道，提高農民的收入，保證有一個穩(wěn)定的工作環(huán)境。一是通過政府的專業(yè)培訓，對農民進行職業(yè)技能培訓，以提升農民的技術水平。在政府采購公共服務崗位時，要優(yōu)先安排低收入家庭成員的工作，以保證從農民到居民，符合社會長期穩(wěn)定發(fā)展規(guī)律。二是鼓勵、扶持農村居民在聚居區(qū)經營飯店、小商店、藥店、托兒所等，為農村居民生活提供便利。三是引導農戶發(fā)展適銷對路、生產淡季水果，增加農業(yè)效益，支持成立企業(yè)、農戶新型農資合作社，發(fā)展優(yōu)質農產品，發(fā)展農產品深加工，延伸產業(yè)鏈，打造品牌，促進行業(yè)繁榮。四是充分發(fā)揮本地優(yōu)勢，發(fā)展水果采摘、農技、農家樂、精品住宿、鄉(xiāng)村旅游、醫(yī)藥衛(wèi)生等，吸納年輕人回鄉(xiāng)，為家鄉(xiāng)經濟發(fā)展提供有力支持。

2.5 充分考慮農戶愿望，提高項目質量

政府必須指導農戶生產經營，要堅持“先行申報，先行建設，再拆除”的方針，以靈活、多樣化的宣傳形式，使廣大農戶充分認識到集中安置的優(yōu)勢。安置應以農村為中心、以農村為主，要尊重農民的意愿，如農戶的居住取向、建房方式、住房形式、住房種類等均應由農民決定，重大問題必須經過村委會討論，堅決杜絕個別干部獨自行動。對自愿在城市定居的人，可以用金錢賠償或物質交換，收回原有住房和用地。農村房屋結構應滿足農民意愿，按規(guī)定標準建設。分析農村自然環(huán)境、地域文化、行政區(qū)劃、通勤半徑、基礎設施條件、區(qū)域產業(yè)空間分布等因素，選取居住小區(qū)作為重點區(qū)域。在城市規(guī)劃與施工中，一定要注重本地的習俗。保持當地風貌、民俗風情，凸顯歷史，重現村落原有風貌、文脈、時空脈絡等，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村本土特征的豐富文化內涵，結合農民生活和民俗風情，讓鄉(xiāng)村見山見水，憶鄉(xiāng)愁。

2.6 加強農村土地綜合整治，盤活存量土地

推行農民集中居住的本質是為了節(jié)約土地，發(fā)展規(guī)?；彤a業(yè)化農業(yè)，為實現鄉(xiāng)村振興掃清障礙?；诖吮尘埃鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)需要盡力做好農村土地置換和資金籌措工作。當前我國鄉(xiāng)村集中居住建設項目大多由社會資本參與，建設模式基本上延續(xù)城市發(fā)展模式，導致大部分地區(qū)集中居住建設項目與當地實際不相符，農民響應不強烈。并且，資本的趨利性也使項目規(guī)劃建設沒有充分尊重當地發(fā)展規(guī)律，阻礙了項目推進。根據國內外農民集中居住建設項目經驗來看，通過土地綜合整治是突破當前集中居住建設項目發(fā)展瓶頸的關鍵。土地置換或者綜合治理，主要是盤活原有低效存量用地，如即將荒廢的工礦用地、低效的工業(yè)廠房等，為農民集中居住社區(qū)的建設提供足量的土地，同時將價值較高的土地盡量實現價值最大化，充分發(fā)揮土地的價值，獲得高回報。另外，也可以采取復墾宅基地、大規(guī)模開發(fā)流轉土地、積極引進現代化的農業(yè)項目等措施，加大土地綜合整治的力度，從多方面出發(fā)盤活土地。

3 結束語

各地要注重統(tǒng)籌農村發(fā)展，提高系統(tǒng)規(guī)劃水平，加強政策宣傳引導。由于村莊建設、恢復和保護不同，不同等級、不同方案的實施應廣泛征求反饋意見。要完善農民土地征收、拆遷、安置等補償安置政策，嚴格按照既定標準進行安置補償。在拆遷建設過程中，要保證土地權屬和拆遷信息公開透明，完善社會保障機制，提高農民生活和安置水平。建立健全農民就業(yè)服務體系，建立社會保障機制，積極發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色產業(yè)，組織農民開展職業(yè)培訓，拓寬農民就業(yè)渠道。充分尊重農民意愿，傾聽農民心聲，規(guī)范落實政府政策和行為，提高公共服務水平，提升集中居住區(qū)農民生活滿意度。推進社區(qū)文化建設，豐富社區(qū)文化內容，積極開展形式多樣的文化活動，提高農民社區(qū)認同感，努力營造和諧街區(qū)。農村社區(qū)建設要立足社區(qū)實際，做好社區(qū)基礎設施配套建設，完善社區(qū)公共服務設施。