農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的增值收益分配問題探析

□劉家驪

（大同市云州區(qū)自然資源局，山西 大同 037300）

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地具有很高的潛在價值，隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，農(nóng)村農(nóng)民對其需求呈現(xiàn)減少趨勢，而城鎮(zhèn)建設對土地需求與日俱增，需要更多的土地資源承載豐裕繁多的產(chǎn)業(yè)。為了平衡城鄉(xiāng)土地需求的關系，亟須盤活農(nóng)村土地，尤其是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地。市場決定要素資源配置的形式和內(nèi)容，土地市場化改革如火如荼地進行，集體經(jīng)營性建設用地入市也從試點探索逐步走向全國范圍的改革。入市意味著原來土地價值會產(chǎn)生外溢的增值。增值收益是一種財產(chǎn)性利益，是在建設用地入市過程中采取各種有利措施，與未入市時的土地價值相較下的價值上漲。增值收益如何分配，取決于入市過程中的參與方，一般而言是地方政府、農(nóng)村集體組織和農(nóng)民，三大利益主體之間的利益競爭和利益分配必然存在。增值收益的分配應以實現(xiàn)各利益主體所獲收益最大化且保持均衡狀態(tài)為目標。

1 文獻綜述

已有研究集中于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市增值收益分配的理論、分配主體、分配規(guī)則、分配監(jiān)管和分配創(chuàng)新對策等方面，具體綜述如下。

1.1 關于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市增值收益分配的理論研究

學者關于農(nóng)村集體建設用地入市的方式選擇不盡相同，大體分為兩種主流觀點，分別為直接入市和間接入市。集體建設用地入市會給征地工作產(chǎn)生負面影響，就農(nóng)民主體而言，如果不能分配到符合預期較高的土地增值收益，他們是不支持征地的，征地工作開展難度較大，因此有學者建議集體經(jīng)營性建設用地在規(guī)定條件下應選擇性入市。還有學者建議從“三塊地”改革的視角出發(fā)，經(jīng)過經(jīng)營性建設用地入市，拓展至宅基地，進而推動全部集體建設用地入市。而關于入市后產(chǎn)生的增值收益，于定明和Mill 均考慮地方政府作為其參與分配方之一，可以通過征收稅費的方式進行。Henry George 將土地增值收益分配主體指定為地方政府，增值收益應該歸屬于“公家”。學者對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的重要性問題也進行了探索，集中于提高土地要素配置效率、促進城鄉(xiāng)一體化建設等方面。

1.2 關于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市增值收益分配主體和監(jiān)管問題的研究

關于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市增值收益的分配主體，一般涉及地方政府、農(nóng)村集體組織和農(nóng)民3 個主體。在具體分配實踐中，有學者建議提高農(nóng)民個體分配比例，以激發(fā)農(nóng)民參與集體經(jīng)營性建設用地入市工作，保障農(nóng)民的合法權(quán)益；有學者建議要最大化農(nóng)村集體組織的分配比例；有學者提出應重點關注土地使用者的利益分配，增值收益應傾向于土地使用者；有學者細化了收益分配關系，包括地方政府與農(nóng)村集體組織之間的關系、各級政府之間的關系、農(nóng)村集體組織和農(nóng)民個體之間的關系。

關于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市阻礙及增值收益的分配困境，周應恒表示，集體建設用地入市的探索試點工作取得初步成效，但是具體的交易形式和增值收益分配形式模糊，入市改革仍存在很多阻礙因素。有學者關注農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)能問題，因為相關法律規(guī)章的欠缺以及權(quán)能模糊不明確，農(nóng)民本應參與分配的增值收益大打折扣，不利于提高農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的配置效率。陳美球指出，集體經(jīng)營性建設用地入市工作不順利，相關法律法規(guī)的缺位是其阻礙原因之一。王小映強調(diào)了市場在入市增值收益分配中的重要性。

關于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市增值收益分配的監(jiān)管問題，戈統(tǒng)歸納了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市交易時存在的諸多問題，自發(fā)交易、無序流轉(zhuǎn)、不公平不合理的收益分配等問題較為多見，建議構(gòu)建監(jiān)督與管理體制機制。牛海鵬更多關注農(nóng)民個體在集體經(jīng)營性建設用地入市中的作用，強調(diào)對農(nóng)民的培訓和指導，同時提出應該完善監(jiān)督機構(gòu)。何格從法律制度的角度探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市增值收益的分配及其監(jiān)管問題。

1.3 關于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市增值收益分配對策的研究

鑒于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市增值收益分配存在的問題，學者提出了針對性的對策建議。謝保鵬等建議形成全新的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市增值收益分配方式和格局。楊麗霞等基于宅基地入市的分配問題，從共享視角出發(fā)，建議從參與式、矯正式和補償式3 種方式建設增值收益分配體系，從而達到分配均衡的狀態(tài)。伏紹宏等將分配主體拓寬至包括地方政府、農(nóng)村集體組織、農(nóng)民個體和社會資本的四大利益相關主體，根據(jù)各個主體間的利益博弈，創(chuàng)新性地構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市增值收益的分配對策。

1.4 研究述評

上述研究通過對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市增值收益分配的理論、分配主體、分配規(guī)則、分配監(jiān)管和分配創(chuàng)新對策等方面進行梳理分析，為相關研究提供了具體的理論參考，具有指導意義。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市和不入市的糾結(jié)幾乎不存在，學術(shù)界均重點關注入市研究，有一定的共識。面臨的分歧問題主要表現(xiàn)在兩個方面，一是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地如何入市，二是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市后的增值收益如何分配。

2 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的增值收益分配面臨的困境

2.1 增值收益衡量過程較困難

關于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市帶來的價值外溢收入，其增加價值難以確立。談到收益就離不開成本和投入的問題，不管是有形投入還是無形投入，顯性成本或隱性成本都在考慮范圍之內(nèi)。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地在入市準備和入市進行過程中，均會帶有前期投入或隱性成本。因為時間差關系或其他原因，這些投入不那么容易被計算和衡量，再加上入市過程繁雜，程序煩瑣，掌握的信息和資料的可靠性不足，工作任務重，對工作人員的專業(yè)性和技術(shù)性要求較高。較長時間的人力、物力、財力投入，要想獲得準確的計算數(shù)值有一定的難度。同時，入市之后會增加一些間接性的補償類報酬，這部分增值收益缺乏清晰統(tǒng)一的標準和規(guī)范，也會加大增值收益的衡量工作量。

2.2 不同地區(qū)分配增值收益的方式和標準不統(tǒng)一

歷史因素和當前階段的政治經(jīng)濟社會發(fā)展情況使得農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的入市工作有較大難度。因所處地區(qū)不同，在分配入市帶來的增值收益時也會有較大的差異，即標準不統(tǒng)一。就土地產(chǎn)權(quán)而言，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的所有權(quán)歸農(nóng)村集體組織，使用權(quán)歸農(nóng)民個體，地方政府則是國家的地方行政機關，在入市過程中起到監(jiān)督與管理的作用。這三大利益相關主體均有權(quán)利、有資格分配農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市后的增值收益，但具體實踐過程中未必如此，充滿了復雜性。不同地方的不同主體的增值收益分配比例不同，各地均具有自身的傾斜性，偏向于某一參與主體，關鍵在于出發(fā)點是以農(nóng)民個體利益為主，還是重點關注農(nóng)村集體組織的利益，或者維護地方政府的權(quán)益。因此，在全國范圍內(nèi)的入市增值收益分配方式和分配標準不統(tǒng)一。

2.3 增值收益分配管理機制建設不完善

關于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的文件雖然制訂了相對全面的內(nèi)容，并作了詳細說明，但是在某些細節(jié)問題上還是不全面，比如農(nóng)村集體組織內(nèi)部的分配規(guī)則沒有進一步細化，沒有明確具體法規(guī)，難以保護農(nóng)民個體的權(quán)益保障。流轉(zhuǎn)交易不規(guī)范、管理不到位，自發(fā)私下交易問題時有發(fā)生，容易產(chǎn)生糾紛甚至沖突。土地交易市場無序雜亂，分配管理機制建設不完善，增值收益分配過程較混亂，無法保證分配有序進行。懲罰處罰機制不健全，對私下交易沒有明確的管理制度，為“鉆空子”行為提供了可能性，最終損害相關利益主體的權(quán)益。

2.4 管理監(jiān)督機制缺失

官方對于監(jiān)督管理機制的規(guī)定不明確甚至缺位，導致農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市完成后的增值收益分配的監(jiān)督管理工作難以進行，私下交易等亂象叢生。在具體的交易實施過程中，當?shù)卣咴诒O(jiān)督管理制度方面的模糊甚至缺位，影響入市增值收益分配的公平、公開、公正。一些農(nóng)村集體組織打著集體的旗號，將增值收益私納自身腰包，忽視農(nóng)民個體的知情權(quán)。財務工作缺乏公開性和透明度，難以發(fā)揮農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)利，也很大程度威脅到農(nóng)民的相關利益。

3 關于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市增值收益分配的對策

3.1 完善農(nóng)村集體建設用地的土地產(chǎn)權(quán)

農(nóng)村集體建設用地的產(chǎn)權(quán)主體存在糾紛，需要厘清權(quán)、責、利之間的關系，明確農(nóng)村集體建設用地的產(chǎn)權(quán)，明晰土地歸誰所有。在土地交易流轉(zhuǎn)過程中，要遵守相關的規(guī)章制度。

在進行前期的土地調(diào)查工作時要注重真實性，做到實地踏勘，詳細掌握農(nóng)村集體建設用地的數(shù)量和質(zhì)量、地理位置和用途等，厘清農(nóng)村集體組織和地方政府、農(nóng)村集體組織之間、農(nóng)民個體之間的產(chǎn)權(quán)關系，厘清所有權(quán)和使用權(quán)的關系。同時，健全土地登記制度，確保土地交易流轉(zhuǎn)的程序和方式規(guī)范化、合法化，從法律上確保土地產(chǎn)權(quán)的歸屬，為土地交易提供參考和依據(jù)。

3.2 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地地價體系

統(tǒng)一不代表等同或者相同，而是保持一致性，是在尊重事物發(fā)展規(guī)律的同時，根據(jù)城市和鄉(xiāng)村各自的發(fā)展情況，依據(jù)土地質(zhì)量理性確定土地價值，尊重差異，保持統(tǒng)一。

評價土地的質(zhì)量和估計土地價值時，做到科學合理，體現(xiàn)專業(yè)性、標準化和規(guī)范化。在入市前的準備過程中，劃分好農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的等級，按照土地用途和基準地價標準測算相應建設用地的地價，建立城鄉(xiāng)一致的建設用地地價體系。同時，要健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一地價體系的配套體制，統(tǒng)一政策標準，為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地地價體系保駕護航。

3.3 構(gòu)建科學合理的增值收益分配體制

增值收益分配是在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市后的接續(xù)工作，最重要的環(huán)節(jié)是設置合理科學的分配比例并按照比例進行不同主體間的分配工作。因各地發(fā)展差異性較大，應由地方制訂具體方案，尤其是農(nóng)民個體的增值收益分配需要公開透明、科學合理，不得犧牲農(nóng)民的利益。另外，入市帶來的增值收益并不一定要全部分給利益相關主體，可以靈活使用，例如先分配一部分增值收益，剩余部分增值收益或用作保障農(nóng)民的基本生活或者用于農(nóng)村集體的基礎設施建設，增加農(nóng)民獲得感和幸福感，增加農(nóng)民收入，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的均衡和平等。

3.4 做好土地流轉(zhuǎn)及增值收益分配過程的監(jiān)督與管理工作

地方政府要做好土地流轉(zhuǎn)及增值收益分配過程的監(jiān)督與管理工作，嚴格審查土地入市的交易程序。設立專門的監(jiān)管部門，規(guī)范并細化增值收益分配的內(nèi)容，嚴格監(jiān)管增值收益的分配和使用，保證收益的公開透明，促使增值收益的利用率提升。

4 結(jié)束語

通過識別增值收益分配面臨的困境發(fā)現(xiàn)，運用科學合理的增值收益分配舉措，不僅有利于處理好地方政府、農(nóng)村集體組織和農(nóng)民三大利益相關主體之間的利益平衡關系，切實維護農(nóng)民權(quán)益，而且對于推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展作用明顯，應有效實施。