全域公園城市建設(shè)規(guī)劃實(shí)施體系構(gòu)建與規(guī)劃內(nèi)容研究
——以淄博市為例

劉保穎，龐慶林

（1.淄博市城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展中心，山東 淄博 255000；2.淄博市自然資源和規(guī)劃局，山東 淄博 255000）

1 面向?qū)嵤┑淖筒┦腥蚬珗@城市建設(shè)規(guī)劃技術(shù)框架

1.1 淄博市建設(shè)全域公園城市的基礎(chǔ)和特質(zhì)

淄博是一座山水相融的組群式城市，是山東半島城市群核心城市之一，轄張店、淄川、博山、周村、臨淄5個(gè)區(qū)，桓臺(tái)、高青、沂源3個(gè)縣，總面積5 965km2，常住人口470.2萬(wàn)。作為組群式城市，淄博市山水林田湖各具特色，城鄉(xiāng)交錯(cuò)，布局疏朗。淄博地處魯中山地和華北平原過(guò)渡地帶，全域地貌形態(tài)齊全，地勢(shì)南高北低，全市超過(guò)10km的大小河流有78條，均為雨源型河流；北部有黃河、小清河流經(jīng)；發(fā)源于市域內(nèi)的河流有沂河、淄河、孝婦河等。淄博歷史悠久，是我國(guó)齊文化的發(fā)祥地，有“齊國(guó)故都”“聊齋故里”“足球故鄉(xiāng)”“陶瓷名城”之稱，歷史文物古跡眾多，與公園城市的內(nèi)在特質(zhì)和外在要求高度契合。淄博又是典型的老工業(yè)城市和資源型城市，近年來(lái)，雖然淄博城市建設(shè)、發(fā)展都有長(zhǎng)足進(jìn)步，但面臨主城區(qū)對(duì)資源要素的吸引力和承載力不足、對(duì)周邊區(qū)域的輻射帶動(dòng)力不足、老工業(yè)城市新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換壓力大等問(wèn)題，淄博以公園城市建設(shè)為契機(jī)，形成“綠色+”的發(fā)展觀，著眼彰顯公園城市美學(xué)、生態(tài)、人文、經(jīng)濟(jì)、生活等時(shí)代價(jià)值，提高城市開(kāi)放性、優(yōu)化城鄉(xiāng)人居環(huán)境品質(zhì)、推進(jìn)產(chǎn)城融合、提升區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)城市功能跨越。

1.2 構(gòu)建面向?qū)嵤┑娜蚬珗@城市建設(shè)規(guī)劃體系

淄博市全域公園城市建設(shè)規(guī)劃既是規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)和引導(dǎo)，對(duì)市、縣、鎮(zhèn)村土地利用空間布局提供優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)，為相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃和建設(shè)實(shí)施提供規(guī)劃和設(shè)計(jì)指導(dǎo)，也是可操作可落地的務(wù)實(shí)性規(guī)劃，必須注重規(guī)劃內(nèi)容在規(guī)劃、建設(shè)、實(shí)施、管理等階段實(shí)現(xiàn)科學(xué)性、規(guī)范性和延續(xù)性，因此，在淄博市全域公園城市建設(shè)規(guī)劃編制中，要在面向?qū)嵤┑闹笜?biāo)體系、建設(shè)路徑、政策管理、實(shí)施策略等方面開(kāi)展一系列研究工作，制定面向?qū)嵤┑睦碚摽蚣荏w系、標(biāo)準(zhǔn)體系、實(shí)施體系、生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化衡量體系。

1.2.1 構(gòu)建理論框架體系

在成都公園城市規(guī)劃實(shí)踐的基礎(chǔ)上，依據(jù)淄博城市發(fā)展存在的問(wèn)題和現(xiàn)狀生態(tài)資源條件，規(guī)劃以“人、境、業(yè)、城、制”5個(gè)元素為全域公園城市建設(shè)規(guī)劃的理論體系支撐，以“人”為中心，以“境”為本底，以“業(yè)”為動(dòng)力，以“城”為依托，以“制”為保障，為后續(xù)公園城市建設(shè)和項(xiàng)目提供理論和規(guī)劃支撐。

1.2.2 構(gòu)建評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系

規(guī)劃重點(diǎn)從生態(tài)環(huán)境、公園體系、生活環(huán)境、安全環(huán)境、特色風(fēng)貌、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)治理等方面進(jìn)行研究，建立了“多元素、多維度、多尺度”定量與定性相結(jié)合的45項(xiàng)指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，分為強(qiáng)制性指標(biāo)、約束性指標(biāo)和引導(dǎo)性指標(biāo)3種類型，指標(biāo)通過(guò)政府文件分解到發(fā)改、住建、交通、城管等20余市直屬部門，由各部門按職責(zé)完成目標(biāo)，構(gòu)建了既有各區(qū)差異化又有統(tǒng)一性的組群式全域公園城市建設(shè)規(guī)劃評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。

1.2.3 構(gòu)建實(shí)施傳導(dǎo)體系

規(guī)劃針對(duì)管控地域類型提出精細(xì)化的傳導(dǎo)機(jī)制設(shè)計(jì)和政策創(chuàng)新研究，提出了橫向傳導(dǎo)體系方面加強(qiáng)與同步開(kāi)展的國(guó)土空間規(guī)劃編制工作的互傳互補(bǔ)，進(jìn)一步統(tǒng)籌和指導(dǎo)相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的編制，并對(duì)特定領(lǐng)域，如孝婦河、漫泗河等強(qiáng)制性規(guī)劃內(nèi)容的落地和管控進(jìn)行指導(dǎo)。豎向傳導(dǎo)體系方面明確市、區(qū)傳導(dǎo)機(jī)制，兼顧管控和引導(dǎo)，側(cè)重實(shí)施。

1.2.4 構(gòu)建淄博市生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化衡量體系

規(guī)劃結(jié)合淄博市生態(tài)綠色資源基礎(chǔ)和近年綠色投資相關(guān)數(shù)據(jù)，研究解構(gòu)了其生態(tài)環(huán)境價(jià)值、產(chǎn)業(yè)動(dòng)力價(jià)值、城市宜居價(jià)值、人文價(jià)值和創(chuàng)新集聚價(jià)值等方面的影響因素，提出了生態(tài)資源價(jià)值向產(chǎn)業(yè)動(dòng)力價(jià)值、城市宜居價(jià)值、人文價(jià)值和創(chuàng)新集聚價(jià)值等方面轉(zhuǎn)化的實(shí)現(xiàn)路徑。

2 淄博市全域公園城市建設(shè)規(guī)劃主要內(nèi)容

結(jié)合對(duì)淄博公園城市建設(shè)基礎(chǔ)條件的全面判識(shí)與淄博市打造高品質(zhì)人居環(huán)境的城市發(fā)展需求，全域公園城市建設(shè)規(guī)劃范圍按照“市域、中心城區(qū)、鎮(zhèn)村”3個(gè)層次進(jìn)行規(guī)劃范圍的界定，規(guī)劃期限為2021—2035年，近期為2025年，遠(yuǎn)景展望至2050年。到2035年，全域公園城市全面建成，建成區(qū)綠地率達(dá)到41.60%以上，河湖水面率達(dá)到2.50%以上，人均公園綠地面積達(dá)到21.45m2以上，萬(wàn)人擁有綠道長(zhǎng)度達(dá)到5.80km以上，使淄博成為公園城市建設(shè)的典范。規(guī)劃內(nèi)容主要分為6個(gè)方面。

2.1 分層次布局優(yōu)化生態(tài)格局

規(guī)劃從市域、中心城區(qū)、鎮(zhèn)村3個(gè)層面對(duì)全市生態(tài)格局做進(jìn)一步的布局優(yōu)化，對(duì)山林、河湖、風(fēng)道、公園體系等全域公園城市元素建立目標(biāo)要求，提出針對(duì)性規(guī)劃措施，具體內(nèi)容如表1所示。

表1 生態(tài)格局主要內(nèi)容及規(guī)劃措施

2.1.1 市域公園城市規(guī)劃

充分發(fā)揮淄博組群式城市奠定的先天生態(tài)格局優(yōu)勢(shì)，從公園城市理念出發(fā)，對(duì)全域現(xiàn)有山、水、林、湖、草等人居背景生態(tài)本底實(shí)施生態(tài)分級(jí)保護(hù)；建構(gòu)全域公園城市規(guī)劃結(jié)構(gòu)，對(duì)全域公園體系、綠道網(wǎng)絡(luò)、水系網(wǎng)絡(luò)、綠色交通、視線通廊、文旅資源進(jìn)行綜合規(guī)劃；以擴(kuò)水增綠和礦山生態(tài)修復(fù)擴(kuò)大生態(tài)資源容量，以水系梳理連通、綠地成片成網(wǎng)提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，構(gòu)建全域綠色空間體系；塑造市域特色生態(tài)風(fēng)貌，傳承自然人文歷史，強(qiáng)化城鄉(xiāng)整體形態(tài)控制。

2.1.2 中心城區(qū)公園城市規(guī)劃

規(guī)劃遵循從增量轉(zhuǎn)向提質(zhì)的國(guó)家城市發(fā)展戰(zhàn)略，以組群式城市特征為基本出發(fā)點(diǎn)，以公園城市建設(shè)的公共性理念為指導(dǎo)，基于“控制城市蔓延、防止城市粘連、暢通城市呼吸”中心城區(qū)建設(shè)思路，構(gòu)建“兩環(huán)、四楔”的公園城市中心城區(qū)建設(shè)格局?！皟森h(huán)”指中心城區(qū)內(nèi)環(huán)生態(tài)綠地和外環(huán)生態(tài)綠地，“四楔”為圍繞城市四角構(gòu)建的城市綠楔。構(gòu)建“綠廊—綠環(huán)—綠楔”相互關(guān)聯(lián)、多層次、完整的綠色生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，規(guī)劃16條濱水生態(tài)綠廊和11條交通生態(tài)綠廊。構(gòu)建“藍(lán)網(wǎng)綠網(wǎng)”生態(tài)廊道體系，建設(shè)“四大主題”生態(tài)綠楔，承擔(dān)城市的風(fēng)道、綠肺等生態(tài)功能。規(guī)劃24個(gè)生態(tài)公園組成的內(nèi)環(huán)和31個(gè)生態(tài)公園組成的外環(huán)，打造綠色生態(tài)屏障。規(guī)劃7條城市一級(jí)通風(fēng)廊道和31條城市二級(jí)通風(fēng)廊道，提高城市空氣循環(huán)和流通，有效緩解城市熱島效應(yīng)，降低大氣污染。統(tǒng)籌布局城市公園、社區(qū)公園、專類公園、游園以及風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、郊野公園等多種類型公園，構(gòu)建區(qū)域公園、城鎮(zhèn)公園、鄉(xiāng)村公園3大類、10中類和17小類的全域公園體系，提升城市生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量，鋪墊公園城市綠色基底。規(guī)劃以區(qū)域級(jí)綠道為骨架，城市級(jí)綠道、區(qū)級(jí)綠道和社區(qū)級(jí)綠道相互銜接，各級(jí)綠道總長(zhǎng)度2 947km。

2.1.3 鎮(zhèn)村公園城市規(guī)劃

規(guī)劃結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化、旅游資源等稟賦特點(diǎn)，提出工業(yè)產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)型、商貿(mào)流通主導(dǎo)型、生態(tài)旅游主導(dǎo)型、農(nóng)業(yè)種植主導(dǎo)型、歷史文化主導(dǎo)型5種類型，各類型主要特征如表2所示。對(duì)受到城鎮(zhèn)化沖擊的鎮(zhèn)村地區(qū)，規(guī)劃加強(qiáng)鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治，重點(diǎn)增加鎮(zhèn)村公園綠地、水系等公園城市要素布局，突出田園綠化特色。對(duì)包括耕地和園地在內(nèi)的農(nóng)用地，充分尊重當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)生態(tài)循環(huán)鏈，結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展趨勢(shì)，大力發(fā)展基于鄉(xiāng)村旅游的生態(tài)休閑農(nóng)業(yè)，并與旅游、康養(yǎng)、民宿相結(jié)合，服務(wù)設(shè)施按照城市公園標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。在鎮(zhèn)村公園城市建設(shè)中，充分考慮鄉(xiāng)村與城市的交融，將綠道網(wǎng)絡(luò)連接城鄉(xiāng)區(qū)域，串聯(lián)自然山水、歷史文化、美麗鄉(xiāng)村等各類休閑游憩資源，促進(jìn)鄉(xiāng)村休閑旅游發(fā)展。

表2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)類型劃分及主要特征

2.2 提出重點(diǎn)區(qū)域控制要求

研究應(yīng)對(duì)重點(diǎn)控制的區(qū)域、節(jié)點(diǎn)提出控制要求。重點(diǎn)區(qū)域主要為根據(jù)淄博市建設(shè)公園城市發(fā)展理念應(yīng)該予以提升的區(qū)域，包括主要河流沿岸以及其他城市重要節(jié)點(diǎn)，規(guī)劃確定用地位置、邊界和規(guī)模、濱水空間、公共空間、配套設(shè)施、景觀風(fēng)貌等方面的控制及設(shè)計(jì)內(nèi)容等。

2.3 制定山體、公園等相關(guān)要素的規(guī)劃導(dǎo)則

對(duì)公園城市各類山體、水系、公園綠地和各類功能區(qū)等相關(guān)要素提出引導(dǎo)策略，主要包括適用范圍、總體要求、建設(shè)模式引導(dǎo)、完善旅游服務(wù)配套和交通體系、弘揚(yáng)地域文化、營(yíng)造區(qū)域景觀風(fēng)貌等方面的內(nèi)容，保障全域公園城市建設(shè)規(guī)劃的落地和實(shí)施。

2.4 規(guī)劃近期全域公園城市建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)

規(guī)劃應(yīng)圍繞公園城市總體定位和目標(biāo)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，綜合考慮現(xiàn)有基礎(chǔ)和城鄉(xiāng)發(fā)展需求態(tài)勢(shì)，明確近期實(shí)施目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，分別提出重點(diǎn)項(xiàng)目名稱、定位、規(guī)模、生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化路徑、建設(shè)費(fèi)用測(cè)算等內(nèi)容。近期建設(shè)分為鄉(xiāng)村振興型、城市公園建設(shè)型、水環(huán)境治理型、城市綠道型、綠色社區(qū)營(yíng)造型、產(chǎn)業(yè)園區(qū)型、山體修復(fù)型、城市公園綜合體型8種類型。

2.5 保障全域公園城市綠色發(fā)展

在全域公園城市建設(shè)中，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念和轉(zhuǎn)型之路。

1）從公園城市的角度引導(dǎo)循環(huán)集約的綠色產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建，推動(dòng)“公園+”新經(jīng)濟(jì)場(chǎng)景和知識(shí)經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)。

2）結(jié)合淄博市能源利用狀況，引導(dǎo)綠色能源體系構(gòu)建。

3）結(jié)合云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，加快新型智慧城市、智慧森林、智慧公園建設(shè)，保障公園城市的綠色發(fā)展。

2.6 完善城市運(yùn)行安全體系

結(jié)合公園城市建設(shè)規(guī)劃和韌性城市發(fā)展理念，完善城市安全運(yùn)行體系。

1）結(jié)合公園城市建設(shè)要求，重點(diǎn)研究公園城市中公園、綠地、綠道建設(shè)與綜合防災(zāi)的一體化建設(shè)策略。

2）重點(diǎn)研究綠色社區(qū)建設(shè)、公共空間等基礎(chǔ)性領(lǐng)域的公共衛(wèi)生防護(hù)策略。

3 結(jié)語(yǔ)

公園城市建設(shè)是一項(xiàng)跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)的系統(tǒng)工程，涉及自然資源、住建、城管、文保、產(chǎn)業(yè)、科教、新聞廣播、環(huán)保、水利、旅游、林業(yè)、體育、環(huán)衛(wèi)等多部門、多層次的協(xié)調(diào)合作。在全域公園城市建設(shè)中，一要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，建立市委、市政府領(lǐng)銜的公園城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專班，加強(qiáng)相關(guān)部門全方位聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)并切實(shí)落實(shí)公園城市規(guī)劃建設(shè)和后續(xù)管理建設(shè)工作。二要建立政策保障體系，根據(jù)不同類型項(xiàng)目的區(qū)位特征與功能特性，采取不同的經(jīng)營(yíng)管理模式。非營(yíng)利性的項(xiàng)目一般采用政府主導(dǎo)、市場(chǎng)部分參與的經(jīng)營(yíng)管理方式；營(yíng)利性的項(xiàng)目則采用市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)的經(jīng)營(yíng)管理方式。項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)資金主要依靠政府財(cái)政和民間資本提供。三要制定完善的法規(guī)保障體系，除編制規(guī)劃和導(dǎo)則外，還應(yīng)加強(qiáng)立法方面的各項(xiàng)工作，逐步啟動(dòng)綠化條例、生態(tài)廊道、濕地保護(hù)、城市公園管理等多方面、多層次的立法研究工作，形成完整的全域公園城市建設(shè)、法規(guī)體系。