行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題研究

張 鶴

（國家計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)與信息安全管理中心北京分中心，北京 100055）

財(cái)政資金的使用權(quán)由行政事業(yè)單位所掌握，同時(shí)履行相應(yīng)的政府職能，對我國公共事務(wù)服務(wù)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等各方面的發(fā)展提供保障。目前，我國預(yù)算管理正面臨向績效導(dǎo)向進(jìn)行管理的轉(zhuǎn)型。為協(xié)助行政事業(yè)單位有效開展預(yù)算管理工作，我國在2020年10月出臺了《預(yù)算法實(shí)施條例》。為全面推進(jìn)預(yù)算管理工作，確保有效關(guān)鍵財(cái)政資金在事前、事中和事后的預(yù)算、監(jiān)督和決算，對規(guī)范財(cái)務(wù)各項(xiàng)收支，完善單位財(cái)務(wù)管理等方面的內(nèi)部控制，切實(shí)高效履行單位職責(zé)，擔(dān)負(fù)政府職能具有重要意義。

為了更好地提供服務(wù)，合理運(yùn)用每筆財(cái)政資金，確保資金運(yùn)用效率的最大化，為社會(huì)發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)，就需要充分做好預(yù)算工作，預(yù)算管理工作開展的科學(xué)性與合理性可保障財(cái)務(wù)收支、財(cái)務(wù)工作、內(nèi)部管理等工作保持較高水平。行政事業(yè)單位在分析其工作任務(wù)和工作目標(biāo)時(shí)必須結(jié)合自身具體情況，科學(xué)配置、合理分配各項(xiàng)資金，優(yōu)化本單位各項(xiàng)資源配置，避免財(cái)政資金出現(xiàn)閑置或浪費(fèi)的情況。如此一來，不僅能對我國財(cái)政起到減負(fù)作用，又能為社會(huì)公共服務(wù)的開展提供充分保障。

一、行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理的重要意義

（一）高效運(yùn)用財(cái)政資金

現(xiàn)階段，國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢較為嚴(yán)峻，國內(nèi)財(cái)政壓力較大，行政事業(yè)單位針對各項(xiàng)財(cái)政資金進(jìn)行籌劃時(shí)要參考自身工作目標(biāo)，制定合理的年度預(yù)算，對不同經(jīng)費(fèi)開支進(jìn)行明確分類，這是為了讓財(cái)政資金的使用更有針對性，也更加合理。同時(shí)全程跟蹤資金執(zhí)行情況，目標(biāo)達(dá)成進(jìn)度，可以有效減少無效支出，只有保證財(cái)政資金良好的使用率，才能將其作用完全發(fā)揮出來，幫助國家緩解財(cái)政壓力。

（二）完善單位內(nèi)控制度

預(yù)算管理對行政事業(yè)單位建立內(nèi)控體系起著重要作用，提高單位預(yù)算管理水平的前提是嚴(yán)格管控實(shí)施流程，這樣也能完善單位財(cái)務(wù)管理機(jī)制，形成科學(xué)的內(nèi)控體系?；谌骖A(yù)算管理對各項(xiàng)資金進(jìn)行籌劃更具合理性，還能夠引導(dǎo)本單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)朝著戰(zhàn)略目標(biāo)推進(jìn)，幫助本單位獲得長期的發(fā)展。

（三）預(yù)防腐敗現(xiàn)象

預(yù)算管理是行政事業(yè)單位建立內(nèi)控體系的關(guān)鍵要素，可以對本單位資金的使用情況從事前審批、事中監(jiān)督，到事后審計(jì)進(jìn)行全過程監(jiān)管。行政事業(yè)單位通過預(yù)算管理能夠充分把控內(nèi)部各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，在日常預(yù)算管理工作中，對即將發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)通過充分調(diào)研做好規(guī)劃，隨時(shí)監(jiān)控資金是否按計(jì)劃使用，且開啟相應(yīng)的糾偏程序加以整改，能夠更好地提高財(cái)務(wù)資金監(jiān)控質(zhì)量。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算編制不夠科學(xué)

預(yù)算管理實(shí)施的首要工作便是預(yù)算編制，同時(shí)也會(huì)對后續(xù)開展其他工作產(chǎn)生直接影響。因此，行政事業(yè)單位必須對預(yù)算編制的相關(guān)事宜引起強(qiáng)烈重視。預(yù)算編制不夠科學(xué)，主要有以下幾方面問題：

1.單位領(lǐng)導(dǎo)層不夠重視

預(yù)算編制工作通常由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，那么領(lǐng)導(dǎo)層就理所當(dāng)然地認(rèn)為財(cái)務(wù)部門的負(fù)責(zé)人是該項(xiàng)工作的全權(quán)負(fù)責(zé)人，然而預(yù)算編制工作的主要特點(diǎn)就是復(fù)雜性、廣泛性以及細(xì)節(jié)性，因此，僅靠財(cái)務(wù)人員無法準(zhǔn)確地編制出全面預(yù)算。

2.其他處室配合度低

各處室同領(lǐng)導(dǎo)層有同樣的認(rèn)知，對財(cái)務(wù)部門編制預(yù)算工作的支持有限。但是預(yù)算編制雖然是基于財(cái)務(wù)基礎(chǔ)進(jìn)行的核算，但是由于單位被賦予的政府職能情況各不相同，各業(yè)務(wù)處室的工作專業(yè)性較強(qiáng)，財(cái)務(wù)部門很難掌握各處室的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，合理預(yù)估收入支出情況，不僅會(huì)對預(yù)算編制的質(zhì)量產(chǎn)生直接影響，并且有礙于預(yù)算工作的后續(xù)開展。

3.預(yù)算編制方法不合理

行政事業(yè)單位的預(yù)算支出主要分為兩部分，分別是基本和項(xiàng)目這兩方面的支出，基本支出又分為人員和公用兩大類的經(jīng)費(fèi)預(yù)算。人員經(jīng)費(fèi)編制主要根據(jù)編制月而定，公用經(jīng)費(fèi)為限額經(jīng)費(fèi)，根據(jù)財(cái)政下達(dá)的額度預(yù)估本單位內(nèi)部經(jīng)費(fèi)支出分類，各分類支出變動(dòng)情況不大時(shí)，通常按照上一年度經(jīng)費(fèi)支出增加一個(gè)比例作為本年的公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算?；局С鲱A(yù)算在編制過程中，關(guān)于人員經(jīng)費(fèi)部分，部分機(jī)關(guān)事業(yè)單位未與人事部門充分溝通，未就即將出現(xiàn)的入職、離職、調(diào)薪等情況進(jìn)行合理預(yù)估。公用經(jīng)費(fèi)在編制過程中經(jīng)常沿用上一年度的預(yù)算數(shù)據(jù)，并未對單位本年度實(shí)際情況進(jìn)行合理分析，如資產(chǎn)替換情況、培訓(xùn)情況等。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)編制時(shí)，財(cái)務(wù)部門與負(fù)責(zé)處室溝通不充分，或負(fù)責(zé)處室未充分調(diào)研市場行情，對涉及的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)沒有詳細(xì)的數(shù)據(jù)分析，憑主觀印象進(jìn)行編制。

（二）預(yù)算編制質(zhì)量差

1.預(yù)算編制信息落后

因?yàn)閱挝活I(lǐng)導(dǎo)及其他部門不關(guān)注預(yù)算編制工作的開展情況，預(yù)算編制與實(shí)際不相匹配，處室間缺少預(yù)算編制合作，相互無法及時(shí)溝通信息，財(cái)務(wù)無法獲得下一年度預(yù)估的最新數(shù)據(jù)，也就無法判斷預(yù)算數(shù)據(jù)是否準(zhǔn)確。

2.預(yù)算編制缺乏健全性

一些單位并未意識到預(yù)算編制的現(xiàn)實(shí)意義，并未對本單位的長遠(yuǎn)規(guī)劃進(jìn)行合理預(yù)算。同樣由于各業(yè)務(wù)處室對預(yù)算編制工作不重視，總是敷衍了事，導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門無法獲取準(zhǔn)確的經(jīng)費(fèi)支出計(jì)劃，會(huì)出現(xiàn)部分支出未出現(xiàn)在預(yù)算報(bào)表中的情況。預(yù)算調(diào)整不合理性的現(xiàn)象頻發(fā)，這將導(dǎo)致預(yù)算編制失去嚴(yán)肅性，并對后續(xù)開展其他環(huán)節(jié)的工作產(chǎn)生不利影響。

3.預(yù)算內(nèi)容不夠細(xì)化

行政事業(yè)單位根據(jù)財(cái)政部預(yù)算軟件中的規(guī)定分類進(jìn)行填報(bào)，該分類通常只有財(cái)務(wù)部門掌握，其余部門對預(yù)算編制的劃分情況并不了解，申報(bào)預(yù)算時(shí)分類不正確，各項(xiàng)目分類之間經(jīng)?；煜催_(dá)到精細(xì)化要求。在預(yù)算執(zhí)行時(shí)，相互之間相互調(diào)整，導(dǎo)致預(yù)算編制流于形式。

（三）缺少預(yù)算管理的監(jiān)督機(jī)制

目前，國內(nèi)尚未針對預(yù)算的編制和執(zhí)行制定相應(yīng)的考核監(jiān)督措施。在一定程度上，影響了工作人員對預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的重視程度，也影響了對預(yù)算編制質(zhì)量和執(zhí)行效率的提升。實(shí)際工作中，甚至一些單位沒有開展全面預(yù)算工作，又或是預(yù)算的編制環(huán)節(jié)與執(zhí)行環(huán)節(jié)不匹配，相互脫節(jié)。預(yù)算工作具體職責(zé)未分清，執(zhí)行時(shí)隨意調(diào)整預(yù)算，未按照規(guī)定要求支出經(jīng)費(fèi)，工作落實(shí)不到位。

近幾年，我國開始實(shí)行績效目標(biāo)管理作為對預(yù)算工作的管理手段，在預(yù)算編制時(shí)由本單位根據(jù)情況填報(bào)預(yù)算執(zhí)行的績效指標(biāo)，在實(shí)際工作中存在以下幾個(gè)問題：

第一，各行政事業(yè)單位不重視績效考核，由于各業(yè)務(wù)處室不重視預(yù)算工作，在實(shí)際工作中的預(yù)算監(jiān)督、績效目標(biāo)考核里都很難起到真正的作用。針對未完成績效目標(biāo)考核的問題，也因沒有制定具體的懲罰措施而流于形式。

第二，制定的預(yù)算績效指標(biāo)象征性意義大于實(shí)際意義。由于財(cái)務(wù)人員對各業(yè)務(wù)處室的不熟悉，僅根據(jù)業(yè)務(wù)處室反饋的意見確定績效指標(biāo)，業(yè)務(wù)處室為了完成預(yù)算要求，通常會(huì)制定非常低的評價(jià)指標(biāo)，這樣只會(huì)讓績效考核形同虛設(shè)。

第三，績效指標(biāo)通常貫穿整個(gè)預(yù)算年度，并未根據(jù)預(yù)算時(shí)間節(jié)點(diǎn)制定具體的評價(jià)指標(biāo)，根據(jù)指標(biāo)只能做到事后預(yù)算監(jiān)督，沒有針對預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督建立相應(yīng)的機(jī)制，這有礙于財(cái)政資金的合理使用。

（四）預(yù)算管理人員水平有限

預(yù)算編制是否規(guī)范在一定程度上受編制人員專業(yè)水平的影響。部分單位的財(cái)務(wù)人員并未參與過關(guān)于預(yù)算管理的專業(yè)培訓(xùn)，進(jìn)而出現(xiàn)人員專業(yè)技能不成熟的情況。作為各單位預(yù)算編制匯總主要負(fù)責(zé)人員，預(yù)算編制的方法不科學(xué)，又沒有與業(yè)務(wù)部門針對項(xiàng)目預(yù)算、項(xiàng)目績效目標(biāo)充分溝通，不能精準(zhǔn)控制預(yù)算金額，設(shè)計(jì)的績效目標(biāo)無法深入量化、細(xì)化，導(dǎo)致編制的預(yù)算較為粗陋，水平較低，執(zhí)行效果較差。甚至部分財(cái)務(wù)人員照搬往年預(yù)算，忽視不同年度間的項(xiàng)目差異，與實(shí)際情況不符，最終對預(yù)算管理的后續(xù)工作開展造成影響。

自我國推行國庫集中支付以來，各行政事業(yè)單位所有的財(cái)政資金支付都由各地財(cái)政部門進(jìn)行監(jiān)管，非正常支出受到了一定的限制，在部分行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)知里，財(cái)務(wù)日常只有資金支付一項(xiàng)工作，只要學(xué)習(xí)兩三天就可以上手。實(shí)際上，近些年財(cái)務(wù)人員的工作在不斷加碼，內(nèi)容不斷增加：牽頭做好單位內(nèi)控，又要根據(jù)新的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則進(jìn)行賬務(wù)核算，編制年度政府財(cái)務(wù)報(bào)告、資產(chǎn)報(bào)告，編制部門決算及報(bào)告、住房改革決算，單位各項(xiàng)稅費(fèi)的申報(bào)等既多又雜的工作。受限于單位編制控制原因，一些單位的專職財(cái)務(wù)只有一名，平時(shí)事務(wù)較多，沒有時(shí)間學(xué)習(xí)財(cái)務(wù)專業(yè)知識，提高專業(yè)技能。而財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人非專業(yè)出身，無法對財(cái)務(wù)人員編制的預(yù)算進(jìn)行專業(yè)性復(fù)核，部分預(yù)算編制的缺乏不能在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)，影響了預(yù)算質(zhì)量。

三、行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理的建議

（一）提高預(yù)算編制的科學(xué)性

想要科學(xué)地編制預(yù)算，首先，單位領(lǐng)導(dǎo)務(wù)必具備良好的預(yù)算意識，在領(lǐng)導(dǎo)層重視的前提下，通過組織上的要求，做好預(yù)算工作的宣傳及培訓(xùn)，提升預(yù)算理念，加強(qiáng)全面預(yù)算觀念。單位各部門必須嚴(yán)格遵守預(yù)算編制的規(guī)章條例來履行相應(yīng)職責(zé)，加強(qiáng)部門的職責(zé)意識。此外，預(yù)算編制中財(cái)務(wù)人員具備核心地位，要求各處室積極配合財(cái)務(wù)部門，從大局出發(fā)，根據(jù)本單位的發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)一分析，按要求完成預(yù)算編制工作。對于財(cái)務(wù)人員提出的疑問，要詳盡回答，不得敷衍搪塞。

財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)將往年預(yù)算工作中的不足之處進(jìn)行匯總，就相關(guān)問題與其他部門進(jìn)行交流，充分溝通，改進(jìn)不足。針對新的項(xiàng)目可能出現(xiàn)問題，采用科學(xué)合理的分析方法，務(wù)必做到各項(xiàng)預(yù)算均有數(shù)據(jù)做支撐，結(jié)合單位現(xiàn)狀擬定相應(yīng)的預(yù)算計(jì)劃。實(shí)施全面預(yù)算管理需參照預(yù)算執(zhí)行，對于預(yù)算編制時(shí)未預(yù)計(jì)到的支出，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不應(yīng)或可以不支出的費(fèi)用杜絕支出。

（二）提高預(yù)算編制質(zhì)量

激發(fā)全體員工的參與熱情，使之主動(dòng)加入預(yù)算編制隊(duì)列中，如此一來，預(yù)算編制的質(zhì)量會(huì)大幅提升。行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)主導(dǎo)全面預(yù)算的工作，做好統(tǒng)籌工作，預(yù)算中涵蓋所有收支。所有預(yù)算收支都要求由數(shù)據(jù)支撐，并確保數(shù)據(jù)真實(shí)、準(zhǔn)確。根據(jù)各部門劃分的職責(zé)，對涉及的項(xiàng)目制定出預(yù)算指標(biāo)，條件允許可聘請專業(yè)人員制定出各項(xiàng)目的預(yù)算指標(biāo)，供預(yù)算編制人員制定預(yù)算時(shí)參考使用。

其中，人員經(jīng)費(fèi)由人事部門根據(jù)單位的下一年度計(jì)劃提交預(yù)算，并將單位人員、津補(bǔ)貼、績效、獎(jiǎng)金情況一并提交至財(cái)務(wù)部門備查。公用經(jīng)費(fèi)按照功能分類科目細(xì)化，由財(cái)務(wù)部門征求各處室支出計(jì)劃后擬定預(yù)算方案，未申報(bào)的計(jì)劃不得執(zhí)行。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)細(xì)化到具體項(xiàng)目明細(xì)分類，通過電子化的項(xiàng)目庫進(jìn)行管理，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)不得與人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)混用，且明細(xì)分類中的經(jīng)費(fèi)支出不允許自主調(diào)整，只有解決預(yù)算編制隨意性問題才能夠保證編制質(zhì)量。

（三）建立完善的預(yù)算監(jiān)督管理體系

單位內(nèi)部需針對預(yù)算工作建立科學(xué)的監(jiān)管體系，通過監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，將財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在最低，確保財(cái)政資金的合理高效使用。

1.預(yù)算與績效考核相結(jié)合

在對員工進(jìn)行績效考核時(shí)也需參考預(yù)算指標(biāo)，將考核結(jié)果運(yùn)用到晉升、評優(yōu)、獎(jiǎng)金等各項(xiàng)中，引導(dǎo)員工樹立良好的預(yù)算管理理念。

2.優(yōu)化預(yù)算績效指標(biāo)

將績效目標(biāo)劃分為多項(xiàng)細(xì)化指標(biāo)，并以此為基礎(chǔ)，項(xiàng)目庫中的項(xiàng)目績效目標(biāo)設(shè)定都需要評審?fù)ㄟ^后，該項(xiàng)目方可實(shí)施，否則不得申請?jiān)擁?xiàng)目預(yù)算。增強(qiáng)對事前的管理和控制，讓項(xiàng)目的申請人和審核人更加注重事前的可行性研究。

3.實(shí)行廣泛的全體人員參與的預(yù)算管理

關(guān)于單位利益的項(xiàng)目資金應(yīng)當(dāng)在單位內(nèi)部全面公開，由全體人員對預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)公開化和民主化的預(yù)算工作。這樣做可以讓每一位員工都了解單位的戰(zhàn)略目標(biāo)，并參與其中。

4.聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)出具意見

單位可聘請外部專業(yè)機(jī)構(gòu)，審計(jì)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，就預(yù)算編制提出有效建議，為調(diào)整預(yù)算執(zhí)行、績效考核目標(biāo)提供參考意見。

（四）提高預(yù)算管理人員的專業(yè)水平

預(yù)算管理在行政事業(yè)單位的內(nèi)控管理中具有舉足輕重的地位，各單位必須正確看待財(cái)務(wù)工作，培養(yǎng)一批優(yōu)質(zhì)的財(cái)務(wù)人員，使之具備專業(yè)的技能、知識以及素養(yǎng)。第一，在開展預(yù)算編制時(shí)，組織相關(guān)人員就預(yù)算管理過程中容易出現(xiàn)的問題展開分析，擬定出與單位現(xiàn)狀相契合的科學(xué)預(yù)算方案；總結(jié)上期預(yù)算出現(xiàn)的問題，使每位財(cái)務(wù)人員都具備較強(qiáng)的預(yù)算能力。第二，提供廣泛的專業(yè)技術(shù)能力提升渠道，多為財(cái)務(wù)人員提供相關(guān)的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)會(huì)，使之將學(xué)習(xí)到的先進(jìn)工作方式方法帶入工作中。第三，提高財(cái)務(wù)人員地位，通過績效考核、崗位晉升、優(yōu)秀員工等精神與物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)多種方式，激發(fā)財(cái)務(wù)人員工作熱情，為單位的預(yù)算工作貢獻(xiàn)力量。

四、結(jié)束語

綜上所述，健全我國治理體系的關(guān)鍵在于如何加強(qiáng)行政事業(yè)單位的預(yù)算管理能力。各單位領(lǐng)導(dǎo)層必須將預(yù)算管理原則牢記于心，同時(shí)不斷完善自身的相關(guān)思想理念，主動(dòng)探尋科學(xué)創(chuàng)新的管理方式，不斷調(diào)整管理機(jī)制，培養(yǎng)管理人才，將預(yù)算管理貫穿至預(yù)決算各個(gè)過程中，確保在第一時(shí)間處理預(yù)算管理問題，使行政事業(yè)單位具備較高的內(nèi)部管控能力，這樣才能為我國發(fā)展其他事業(yè)奠定牢固的基礎(chǔ)。