美國對東盟外交新動態(tài)

周 帥 鄭林暉

自2008年美國奧巴馬政府提出“亞太再平衡”戰(zhàn)略以來，東盟在美國戰(zhàn)略中的地位就略顯尷尬。美國主導(dǎo)的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）削弱了東盟在亞太多邊主義的領(lǐng)導(dǎo)地位，由于TPP包含著東盟成員國，美國此舉加劇了東盟分化的危險，因此東盟提出了區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）以作應(yīng)對。美國特朗普政府時期，在2019年才提出相關(guān)的印太戰(zhàn)略報告，但提及東盟的部分卻寥寥無幾，并且由于特朗普政府奉行“美國優(yōu)先”的政策，美國降低了在該地區(qū)的戰(zhàn)略層級，更多地奉行單邊主義的政策，對以多邊主義為核心的東盟形成了沉重打擊。另外，由于新冠肺炎疫情的影響，美國與東盟的相關(guān)會議不斷延期，雙方的對話和交流受到了嚴重影響。

但自拜登執(zhí)政以來，美國對東盟的外交出現(xiàn)了一些新的動向，美國和東盟的雙邊和多邊互動日益頻繁。這些頻繁的互動似乎彰顯出美國對這一地區(qū)的重新重視，并將對美國和東盟關(guān)系產(chǎn)生重要影響。

一、美國與東盟接觸的最新動向

拜登上臺以來，美國就不斷嘗試拉進與東盟的關(guān)系。在東南亞各國層面上，拜登執(zhí)政的第一年，政府內(nèi)許多重要官員都對東南亞國家進行了不同程度的訪問。而在東盟層面上，美國則積極參加?xùn)|亞峰會，2022年4月參加了在東盟秘書處舉行的東盟—美國聯(lián)合合作委員會會議，并在5月召開特別峰會進行更深入的接觸。

1.東南亞國家層面

2021年以來，許多美國高級官員密集訪問東南亞國家。2021年8月，美國副總統(tǒng)哈里斯訪問了新加坡和越南。而在哈里斯訪問的前一個月，美國國防部長奧斯汀則訪問了新加坡、越南以及菲律賓，而美國國務(wù)卿布林肯則與東南亞國家進行了多次線上會晤。美國副國務(wù)卿溫迪·謝爾曼則訪問了印度尼西亞、柬埔寨和泰國，而新上任的負責(zé)東亞事務(wù)的助理國務(wù)卿丹尼爾·克里滕布林克則訪問了印度尼西亞、新加坡和泰國。布林肯也曾訪問馬來西亞、印度尼西亞和泰國，但由于其隨行人員中出現(xiàn)了新冠肺炎病例導(dǎo)致訪問提前結(jié)束。

2.東盟層面

在東盟層面，美國也采取了積極“外交攻勢”。美國國務(wù)卿布林肯曾與東盟的外長舉行了視頻會晤，并且在華盛頓接見了一些東盟國家的外長。2022年5月，美國和東盟還舉行了一次特別峰會，這也是雙方領(lǐng)導(dǎo)人自2017年以來首次面對面接觸，主要討論加強各領(lǐng)域合作的方式方法，包括新冠肺炎疫情應(yīng)對和全球衛(wèi)生安全、氣候變化、可持續(xù)發(fā)展、海事合作、人力資本開發(fā)、教育和人文關(guān)系，以及加強互聯(lián)互通和經(jīng)濟合作，雙方還就共同關(guān)心的國際和地區(qū)問題交換意見。

二、美國調(diào)整對東盟外交的動因分析

本次美國重新加強與東盟的接觸有著深刻的動因，從戰(zhàn)略層面上來說，東南亞地區(qū)有著重要的戰(zhàn)略價值，不僅和美國有著緊密的經(jīng)濟聯(lián)系，而且美國還想將東盟打造成遏制和圍堵中國的戰(zhàn)略“楔子”。從全球新冠肺炎疫情大流行的角度來說，美國與東盟有著抗擊疫情、進行經(jīng)濟復(fù)蘇的共同利益。而緬甸的軍事政變，讓美國感受到了危機，也受到了東盟成員國的譴責(zé)，但東盟并不能解決這一危機，因此緬甸問題也是雙方進行接觸的重要原因。從東盟的角度來說，東盟各國不愿意在大國之間“選邊站”，希望美國能夠加強在該地區(qū)的存在。而從國際局勢角度來說，阿富汗問題和俄烏沖突都對美國與東盟關(guān)系的發(fā)展產(chǎn)生了一些新的影響。

1.東南亞地區(qū)重要的戰(zhàn)略價值

從經(jīng)濟上來說，作為當今世界蓬勃發(fā)展的經(jīng)濟體之一，東盟已經(jīng)成為印太地區(qū)的第三大經(jīng)濟體以及世界第五大經(jīng)濟體，其在美國經(jīng)濟利益版圖中的位置不可小覷。首先，東盟是美國重要的貿(mào)易伙伴。東盟是僅次于加拿大、墨西哥以及中國的美國第四大出口市場，超過1.22億美元的貨物和服務(wù)從美國出口至東盟。同時美國也是東盟的第二大貿(mào)易伙伴，美國許多州對東盟的出口超過10億美元，而加利福尼亞州和得克薩斯州更是都超過了190億美元。

其次，東盟與美國之間的貿(mào)易關(guān)系為美國的出口依賴部分創(chuàng)造了大量的就業(yè)崗位，據(jù)統(tǒng)計美國對東盟的出口為美國創(chuàng)造了超過62.5萬個就業(yè)崗位。此外，自從2003年以來，東盟六個成員國對美綠地投資已經(jīng)在美國創(chuàng)造了大概2.3萬個就業(yè)機會，其中有一半的就業(yè)機會都是新加坡公司創(chuàng)造的。

最后，美國在印太地區(qū)的主要投資流向了東盟國家。截至目前，美國對東盟的投資高達3380億美元，超越了美國在中國、印度、日本以及韓國四國投資的總和，超過6200家來自美國的公司在東南亞地區(qū)運營。東南亞作為美國主要的貿(mào)易伙伴，對美國的經(jīng)濟戰(zhàn)略價值不言而喻，如果美國在東南亞的經(jīng)濟存在減少，很可能導(dǎo)致美國的出口市場和國內(nèi)消費市場受到嚴重影響，特別是出口依賴部門的收入降低，導(dǎo)致美國國內(nèi)的就業(yè)機會減少，進而引發(fā)國內(nèi)社會問題。特別是在美國國內(nèi)社會愈發(fā)極化的情況下，拜登政府更需要穩(wěn)定國內(nèi)就業(yè)，就更需要維護與東南亞貿(mào)易伙伴的良好經(jīng)貿(mào)關(guān)系。

此外，東盟還是東亞地區(qū)經(jīng)濟合作的主導(dǎo)力量。1997年亞洲金融危機之后，東盟通過“10+N”的合作機制以及東亞峰會等機制整合了東亞地區(qū)的經(jīng)濟力量，促進東亞經(jīng)濟一體化的發(fā)展，形成了東亞地區(qū)獨特的“小馬拉大車”的模式，東盟也對維持自身主導(dǎo)地位予以重視。2008年美國次貸危機之后，亞太地區(qū)形成了多邊主義2.0的區(qū)域合作模式，嚴重沖擊了東盟所主導(dǎo)的多邊主義1.0的模式，東盟則積極推動RCEP倡議維持自身的主導(dǎo)地位。2020年11月RCEP的簽訂亦再次印證了東盟在亞太地區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)當中不可忽視的影響力。雖然自特朗普2018年宣布美國退出TPP之后，美國基本上退出了亞太地區(qū)的多邊經(jīng)濟合作機制，僅通過雙邊協(xié)定維持著在亞太地區(qū)的經(jīng)濟存在，但如果美國想在印太地區(qū)重新構(gòu)建一個多邊經(jīng)濟框架，就離不開與東盟的合作。

從安全上來說，在地緣上東南亞位于亞洲東南部地區(qū)，包括中南半島和馬來群島兩個部分。其中，中南半島與中國、印度兩個世界大國毗鄰，具有重要的地緣戰(zhàn)略價值，被譽為“亞洲的十字路口”。馬來群島則分別與中國和澳大利亞隔海相望，是美國冷戰(zhàn)時期遏制社會主義陣營的“第一島鏈”的重要組成部分。東南亞地區(qū)還擁有著具有重大戰(zhàn)略意義的馬六甲海峽，連通著太平洋和印度洋地區(qū)，是許多東亞國家能源安全的核心所在。綜合上述因素分析，東南亞地區(qū)對美國的戰(zhàn)略價值不言而喻。

同時，美國在該地區(qū)有著廣泛的安全同盟網(wǎng)絡(luò)。在東南亞國家當中，泰國和菲律賓是美國最為重要的非北約軍事盟友，和新加坡則簽署了《加強防衛(wèi)合作協(xié)定》。美國部分州與東南亞國家之前也存在著防衛(wèi)伙伴關(guān)系。美國也通過東盟地區(qū)論壇（ARF）、擴大的東盟海事論壇（EAMF）和東盟國防部長會議等合作框架，進行有關(guān)海上安全的合作。美國還與許多東盟國家進行了海上軍事演習(xí)。廣泛的同盟安全網(wǎng)絡(luò)也為美國提供了保衛(wèi)該地區(qū)安全的借口，因此美國密切重視該地區(qū)盟友的安全關(guān)切。

2.共同應(yīng)對新冠肺炎疫情

東盟的醫(yī)療支持占據(jù)該地區(qū)GDP 的4%，嚴重低于10%的世界平均水平。而在新冠肺炎疫情大流行的背景下，東南亞地區(qū)的新冠疫苗接種率堪憂，2021年8月前僅接種了6.2億劑疫苗，平均每人不到一劑。而2022年2月中旬左右，新冠肺炎疫情在許多東南亞國家都趨于嚴峻，新加坡一日報告創(chuàng)紀錄的19179個本地新冠肺炎病例，而印度尼西亞則報告了自新冠肺炎疫情大流行以來最多的當日病例，馬來西亞則連續(xù)五日報告超過2萬的確診病例，越南的疫情也處于峰值期，日新增病例數(shù)量多且涉及范圍廣，而泰國也達到了疫情高峰期，累計報告病例達到318萬。只有菲律賓有所緩和，在3月份疫情形勢有所回落。在東南亞地區(qū)醫(yī)療資源嚴重不足且疫情嚴重的情況下，東南亞各國迫切希望美國加強對其醫(yī)療物質(zhì)的援助。

對于拜登政府來說，抗擊嚴峻的新冠肺炎疫情也是其主要的執(zhí)政目標。因為自新冠疫肺炎情暴發(fā)以來的封控措施，不僅導(dǎo)致美國國內(nèi)不斷發(fā)生反新冠疫情游行，也加劇了美國社會的撕裂。因此緩解美國的疫情問題、重新團結(jié)美國社會是拜登重要的執(zhí)政目標。而新冠肺炎疫情是一個全球性的問題，只有通過國與國之間的合作，才能夠防止新冠肺炎疫情的傳播。因此解決盟友和伙伴國家的疫情問題，也是美國的利益所系。新冠肺炎疫情是美國和東盟需要面對的共同問題，并且隨著各種變種病毒的產(chǎn)生，疫情形勢日益嚴峻，這種嚴峻的情況要求美國和東盟共同應(yīng)對危機。

3.解決緬甸問題

2021年發(fā)生的緬甸軍事政變引起了美國對該地區(qū)的嚴重擔(dān)憂。一些分析人士認為，緬甸軍事政變是東南亞民主衰敗的象征，東南亞曾經(jīng)在建立民主制度方面取得了許多重大成就，然而泰國、印度尼西亞和菲律賓等國家都出現(xiàn)了民主倒退的跡象。美國還擔(dān)憂緬甸的軍事政變會導(dǎo)致多米諾骨牌效應(yīng)。美國對外關(guān)系協(xié)會的有關(guān)分析人士認為，菲律賓的杜特爾特政府通過疫情集中自己的權(quán)力并且在緬甸問題當中持觀望態(tài)度，而印度尼西亞和馬來西亞也沒能對緬甸軍事政變的解決產(chǎn)生積極影響，印度尼西亞在疫情當中經(jīng)歷了自身的民主倒退，佐科政府也更多地采取軍事干預(yù)手段維持國內(nèi)政治。由于美國國內(nèi)政治極化和民主制度的困境，拜登政府十分擔(dān)心東南亞正在發(fā)生的民主衰敗會影響到美國在印太地區(qū)的存在和在該地區(qū)自由主義霸權(quán)的維系。

并且，緬甸軍事政變在一定程度上導(dǎo)致了拜登政府所關(guān)注的“人權(quán)”問題。西方國家的媒體認為至少有1500人在對緬甸軍事政變的抗議活動中被殺害，成千上萬的人在沖突當中死亡。聯(lián)合國人權(quán)辦公室也表示，至少有11787人在緬甸被非法拘留。對于緬甸軍事政變問題，相較于奧巴馬政府和特朗普政府，拜登政府采取了更為強硬的態(tài)度，對緬甸軍政府采取了更為強硬的措施，制裁了軍隊當中的個人以及其控制下的軍事集團，并且呼吁東盟加強對緬甸軍政府的壓力。同時，華盛頓還給予政變期間在美緬甸人保護地位。美國國會還通過了敦促政府制定應(yīng)對緬甸軍事政變計劃的法案，希望政府向緬甸軍方采取更多強硬措施。拜登政府所采取的強硬態(tài)度也彰顯著美國重新與該地區(qū)進行接觸的決心，因為如果不繼續(xù)加強對該地區(qū)的影響，任由事態(tài)發(fā)展，很可能會發(fā)生更多美國不希望看到的所謂“人道主義”事件，侵蝕著民主黨所鼓吹的“自由、民主”。

在關(guān)于緬甸軍事政變問題上，東盟各國難以達成一致。盡管柬埔寨首相洪森在東亞峰會上批評了緬甸，但是在柬埔寨作為東盟輪值主席國時，可能很難發(fā)揮對于緬甸軍事政變處理的實質(zhì)性作用，東盟各國對于處理緬甸軍事政變的態(tài)度不一，如前文所述，許多國家對緬甸軍事政變并沒有進行實質(zhì)性干預(yù)，有些國家如老撾、泰國和越南更有可能要求軍方執(zhí)政的緬甸重返東亞峰會。所以東盟各國在未來處理緬甸問題時達成一致的可能性不大。因此，東盟各國也希望美國能夠介入此事件，解決該地區(qū)性危機。

4.東盟選擇兩邊下注

隨著東亞地區(qū)的生產(chǎn)分工不斷深化，區(qū)域經(jīng)濟的聯(lián)系不斷增強，東亞區(qū)域生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)過進一步重構(gòu)，東亞經(jīng)濟圈逐步形成。而在特朗普政府退出亞太多邊機制之后，東盟重振自身在區(qū)域多邊主義中的領(lǐng)導(dǎo)地位，推動了RCEP倡議的落實。RCEP的簽署有利于恢復(fù)受新冠肺炎疫情打擊之下的東亞經(jīng)濟，進一步促進東亞地區(qū)貿(mào)易交流的便利化，但同時也增加了東盟國家對于大國的經(jīng)濟依賴。不少東盟國家擔(dān)心大國會將這種相互依賴武器化，從而對東盟提出進一步的要求。因此一些東盟國家尋求擺脫大國的影響，避免經(jīng)濟上的“選邊站”，許多東盟國家呼吁美國重返該區(qū)域并盡快落實印太經(jīng)濟框架，來抵消與區(qū)域內(nèi)大國日益強化的相互依賴。

東盟的呼吁是美國重振與東盟關(guān)系的一個間接推動因素，不僅在于這種呼吁為美國重新彰顯在東南亞地區(qū)的存在提供了一個理由，并且還給美國施加了對地區(qū)盟友承諾的義務(wù)。事實上，如果沒有東盟各成員國的呼吁，美國的介入很可能被視作一種侵犯地區(qū)權(quán)益的行為，使得美國在該地區(qū)的合法性和影響力一落千丈。在全球?qū)γ绹{認知不斷提升的情況下，東盟對美國的需要無異于在這種糟糕的大環(huán)境之下給予了美國一定程度上的緩和，美國更應(yīng)該積極履行承諾，拉進與東盟的關(guān)系。

5.阿富汗問題和俄烏沖突的影響

在拜登政府上任伊始，就在阿富汗采取了退出政策。2021年8月左右，隨著美軍宣布完全撤出阿富汗，美國結(jié)束了這場長達20年且耗資巨大的戰(zhàn)爭，抽出了更多精力進行霸權(quán)護持。但很明顯，撤出阿富汗之后，美國就失去了一個重要的地緣戰(zhàn)略支點。并且，美國的撤出也引起了其在東南亞盟友的擔(dān)憂，害怕自身在遭遇安全問題時美國無力在相關(guān)方面為其提供保障。在失去了南亞的關(guān)鍵戰(zhàn)略支點之后，美國退而求其次，希望在東南亞繼續(xù)構(gòu)建自己的圍堵網(wǎng)絡(luò)，這就需要與東南亞國家積極合作。在這種情況下，美國積極拉進與東南亞國家之間的關(guān)系也在情理之中。

而俄烏沖突則極大地分散了美國及其歐洲盟友的注意力，使其專注于處理沖突所導(dǎo)致的地緣政治危機以及全球能源市場的動蕩，讓美國暫時轉(zhuǎn)移了一定的注意力。但無論如何，美國的戰(zhàn)略中心還在印太地區(qū)。

三、美國與東盟關(guān)系對中國的影響以及政策建議

美國與東盟的進一步接觸將對中國產(chǎn)生短期沖擊，但難以產(chǎn)生持續(xù)性的影響。首先，東盟各國與美國的接觸并不代表東盟各國希望追隨美國對抗中國，只是希望能夠在大國競爭所面臨的不確定性風(fēng)險當中兩邊下注，增加戰(zhàn)略選擇空間。其次，美國對東盟許諾的一些框架仍不完善，例如美國雖然提出要構(gòu)建一個“印太經(jīng)濟框架”，但這個框架并不是一個嚴謹?shù)馁Q(mào)易協(xié)定，更不可能改變東亞地區(qū)現(xiàn)有的合作藍圖。東盟各國并未對該合作框架表現(xiàn)出廣泛的興趣，僅有日本等美國在亞太的傳統(tǒng)盟友希望這一框架得到落實。最后，東盟并非鐵板一塊。事實上，東盟內(nèi)部關(guān)于很多問題都有較大爭議，各國的外交政策傾向也不盡相同，美國想構(gòu)建同盟網(wǎng)絡(luò)、搭建小圈子，將整個東盟當作地緣戰(zhàn)略“楔子”來達到遏制中國的目的，已不太可能。

因此，對于中國來說，首先應(yīng)該繼續(xù)加強與東盟各國的合作，尊重東盟各國的制度選擇與發(fā)展方向。其次中國應(yīng)繼續(xù)在該地區(qū)推進更為普惠、包容、平衡的地區(qū)秩序的構(gòu)建，加強與東南亞國家在各個領(lǐng)域的合作，特別是經(jīng)濟和貿(mào)易領(lǐng)域的合作。積極推動RCEP各項條款的落實，進一步推動中國—東盟自貿(mào)區(qū)3.0建設(shè)，繼續(xù)舉辦中國—東盟博覽會和中國—東盟商務(wù)與投資峰會。同時，中國應(yīng)該繼續(xù)高舉“人類命運共同體”的旗幟，深化與東盟在衛(wèi)生領(lǐng)域的合作，在醫(yī)療物質(zhì)、疫苗等方面進行更為深入的合作，并積極依托多邊外交的平臺，遵循開放、普惠、包容的原則與各國進行合作。最后要防范美國意圖分化中國和東盟國家友好關(guān)系的陰謀，在實現(xiàn)自身利益時兼顧東盟各國的合理利益關(guān)切，促進中國和東南亞地區(qū)的共同發(fā)展。