大興機場“三項制度”改革實踐與探索

□ 中國社會科學院大學政府管理學院 李 陽 北京大興國際機場 謝 堯/文

國有企業(yè)改革視角是國家治理現代化建設不可忽視的視角，今年是最新一輪深化國企改革的收官之年，而“三項制度”（人事制度、勞動用工制度、薪酬分配制度）改革是國企改革中市場化機制改革的核心內容，是新一輪國企改革的重點任務。本文從研究“三項制度”改革的發(fā)展脈絡中找到歷史規(guī)律，結合當前北京大興國際機場（以下簡稱“大興機場”）所面臨的新形勢和新問題，系統(tǒng)闡述大興機場在推進干部人才工作中的改革方法和工作實踐。

“三項制度”的發(fā)展脈絡

改革開放以來，我國經濟體制發(fā)生了重大變化，由計劃經濟體制逐步向社會主義市場經濟轉軌?！叭椫贫取备母锇殡S著國有企業(yè)改革不斷深入，改革的兩條主線始終沒變，一是打破平均主義，激發(fā)企業(yè)內部活力，二是減輕企業(yè)負擔，卸掉計劃經濟遺留的人力資源包袱。

（一）改革的起步及協(xié)同推進階段和全面推進階段

改革開放初期，國家打破干部“終身制”，下放干部人事管理權；20世紀80年代國有企業(yè)開始推行“功效掛鉤”，實施勞動合同制度、崗位結構工資制等單項制度探索實踐； 20世紀90年代以砸“三鐵”（鐵飯碗、鐵工資、鐵交椅）為主要內容的勞動人事工資制度改革；1998年到2000年啟動了國有企業(yè)改革三年攻堅；2001年國家經貿委會同人事部、勞動和社會保障部制訂了《關于深化國有企業(yè)內部人事、勞動、分配改革的意見》，標志著國家正式提出并全面部署推進國有企業(yè)“三項制度改革”；2003年成立國資委，2007年發(fā)布《勞動合同法》，2010年發(fā)布《中央企業(yè)工資總額預算管理暫行辦法》，工資總額管理的方式由原來的“工效掛鉤”變?yōu)楣ば搫訖C制下預算管理模式；2009年出臺《關于深化中央企業(yè)勞動用工和內部收入分配制度改革的指導意見》，標志央企全面推進三項制度改革。

（二）改革深化到新發(fā)展階段

黨的十八大以來，三項制度改革進入深化推進的新階段。黨的十八屆三中全會提出：“要深化國有企業(yè)內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的制度改革。”2015年，黨中央、國務院出臺《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，提出國企管理人員更趨市場化的“三能機制”（即干部能上能下、員工能進能出、收入能增能減）；2016年，國資委出臺《關于進一步深化中央企業(yè)勞動用工和收入分配制度改革的指導意見》，加深對央企推進“三項制度改革”提出具體要求，同時協(xié)同推進深化國企改革；2018年，國務院發(fā)布了《關于改革國有企業(yè)工資決定機制的意見》，國資委出臺《中央企業(yè)工資總額管理辦法》，進一步完善工資與效益聯動機制下的工資總額預算管理機制，對企業(yè)工資總額預算實行備案制或核準制管理；2019年，國務院國資委下發(fā)《關于開展2019年中央企業(yè)三項制度改革專項行動的通知》，標志著“三項制度”改革進入新發(fā)展階段。由此，改革從立柱架梁階段向全面深化階段邁進，從追求形式和數量向追求質量和效果轉變。

大興機場“三項制度”改革實踐與探索

首都機場集團于2021年7月27日完成公司制改革，這有利于將首都機場集團打造成為獨立的市場主體，更加緊密地與市場對接，建立靈活高效的市場化經營機制，激發(fā)企業(yè)活力，進一步聚焦主責主業(yè)，實現高質量發(fā)展。大興機場作為首都機場集團公司的分公司，在改革發(fā)展中扮演著重要角色，率先在集團內完成薪酬結構改革，突出企業(yè)本質，解放思想，統(tǒng)籌兼顧發(fā)展和安全兩個第一位。大興機場始終牢記“國之大者”，深刻理解“企”得于人，也止于人。大興機場干部人才工作始終堅持黨的全面領導，遵循干部成長規(guī)律，靈活選人用人手段，不斷探索“三項制度”改革的方式方法，逐步構建起具有大興機場特色的人力資源管理體系，著力打造人才管理能力與干部隊伍的戰(zhàn)略支點和雁陣格局，加快建設四型機場所需的人才中心和創(chuàng)新高地。

（一）“人事制度”改革：準確理解兩個原則

“人事制度”改革的核心要點是在黨管干部、黨管人才的基礎上，建立起“干部能上能下”的管理機制。能上，就是選賢任能，使能者得其位、盡其才；能下，就是新陳代謝，優(yōu)進劣退，是一種淘汰機制，更是一種活力機制。大興機場在實踐中探索“人事制度”改革，認為“黨管干部”“德才兼?zhèn)洹眱蓚€原則是指導改革的根本屬性，尤其要準確理解其中的含義。

一是“黨管干部”原則。大興機場在選人用人的改革方面，始終堅持黨的全面領導，堅持好干部標準，堅持民主集中制，堅決貫徹落實黨的干部人才工作路線方針政策，嚴格執(zhí)行黨中央決策部署，落實民航局黨組指示要求，充分發(fā)揮黨組織領導和把關作用，確保干部人才隊伍建設的方向正確、組織有力，為大興機場選拔企業(yè)發(fā)展需要的人才。在此基礎上，大興機場的選人用人思路還堅持與時俱進和實事求是的原則。建設及運營籌備期間，創(chuàng)造性提出“折紙理論”（即“建設運營一體化”的人才戰(zhàn)略），在建設期間及運營前期階段，人員構成以“建設為主，運營為輔”，后期設備安裝調試和運營階段則以“運營為主，建設為輔”。根據工程項目規(guī)模、周期及運營的實際需求，構建起建設和運營管理兩個團隊人員交互介入和動態(tài)有序流動的機制，大膽嘗試兩個團隊管理人員交叉掛職，培養(yǎng)復合型人才，總體提升建設運營管理效能，為大興機場勝利開航投運奠定了制度基礎；常態(tài)化運營以來，大興機場緊緊圍繞國家、行業(yè)、集團公司及本場改革發(fā)展大局，堅持“穩(wěn)中求進、進中謀變、變中提質”的工作方針，正確處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關系，破立結合、守正創(chuàng)新，有計劃、有組織、有步驟地穩(wěn)妥推動各項行動任務，確保大局穩(wěn)、隊伍穩(wěn)、人心穩(wěn)。在人才發(fā)展和培養(yǎng)方面，立足發(fā)展實際，頒布《人才發(fā)展白皮書（人才培養(yǎng)規(guī)劃）》，開展“三定”工作，高標準管理機構編制，結合大興機場的發(fā)展實際，逐年釋放。在選拔聘任工作中，盤點干部數量、結構底數，統(tǒng)籌遠期規(guī)劃和近期需要，做到“精準選拔”；避免“畫大餅”和“近期效應”，按照3～5年的人才梯隊結構科學規(guī)劃選拔晉升職數，為大興機場未來10到15年配優(yōu)才、儲良駒。

二是“德才兼?zhèn)洹痹瓌t。大興機場選人用人堅持德才兼?zhèn)洹ⅰ暗隆痹凇安拧鼻?。“德”可以理解為政治素質，在大興機場干部的考核中，政治標準是第一標準，政治關是第一關，是硬要求。政治不過關，其他方面再優(yōu)秀、再有才華，都過不了關。只有這樣，才能把具有敢擔當、能擔當、有擔當等政治品格的干部識別出來，把那些畏首畏尾、患得患失、偷奸?；摹膀T墻派”“官油子”擋在門外，切實提高識人察人的工作能力，不斷提高選人用人質量。大興機場選人用人既注重政治素養(yǎng)和道德水平又注重干事創(chuàng)業(yè)的能力和才干，通過跟蹤考察、民主測評和談話調研，對選拔上來的各級管理者進行了嚴格把關?！安拧逼鋵嵖梢钥醋鳂I(yè)績和能力，“德”卻不容易被量化，所以改革量化行為準則，將無形化有形。增強干部隊伍能力素質方面，大興機場實施分層分類精準培訓，確保培訓工作全員覆蓋。尤其對年輕干部要進行全流程、全方位、全視角培養(yǎng)，堅持多崗位鍛煉、基層墩苗磨練、重點工作錘煉、必要臺階歷練和急難險重任務考驗相結合，帶動青年人才資源向一線聚集，在一線歷練成長。

（二）“勞動用工制度”改革：優(yōu)化組織機構和實施崗位管理

“勞動用工制度”改革的核心是實現員工“能進能出”?！澳苓M”是指建立一套人才選拔和聘任機制，引進合適人才；“能出”是指充分引入市場競爭，優(yōu)勝劣汰，形成正常流動機制。大興機場選人用人堅持五湖四海、任人唯賢的原則，經過多輪的社會招聘、集團內招聘、校園招聘等人員補充形式，人員構成呈現多元化?！皠趧佑霉ぶ贫取备母飫t從優(yōu)化組織機構、加強勞動合同管理和崗位管理兩方面著手推進。

一是優(yōu)化組織機構。優(yōu)化組織機構是構建勞動合同管理和崗位管理的基礎，組織發(fā)展是一個不斷成長和調整的過程。當企業(yè)發(fā)展到一定階段，出現重大問題，處理危機時，都需要優(yōu)化組織結構。組織結構是整個管理系統(tǒng)的“框架”，是組織的全體成員為實現組織目標，在管理工作中進行分工協(xié)作，在職務范圍、責任、權利方面所形成的結構體系，其最終的目的是實現人崗匹配。大興機場的組織機構優(yōu)化始終立足自身發(fā)展實際，同樣堅持與時俱進和實事求是的原則，將改善優(yōu)化組織管理體系作為組織結構的關鍵，包括優(yōu)化部門設置，部門職能分工，管理崗位（中層和基層核心崗位），優(yōu)化崗位說明書、優(yōu)化崗位編制等內容。例如在運營籌備中期對“運行指揮中心”“消防救援中心”等進行戰(zhàn)略調整為“運行管理部”“消防管理部”，突出綜合管理；在常態(tài)化運營以后，按照業(yè)務發(fā)展需求，增設“一部三中心”，修訂各部門職責（當前共12個職能部門和7個業(yè)務部門），推進人力資源管理轉型。在選拔、考核、人才培養(yǎng)等方面，逐步將人事權限下放至二級部門，同時對人力資源管理的難度和質量提出更高的要求，必須要做好監(jiān)管。

二是加強勞動合同管理和崗位管理。崗位管理是企業(yè)管理的實質，加強勞動合同管理，建立一套科學的勞動合同管理制度，履行法定程序，確保用工管理依法合規(guī)。建立健全以合同管理為核心、以崗位管理為基礎的市場化用工制度，強化勞動合同對實現員工能進能出的重要作用，打破身份界限，將身份管理轉變?yōu)槁毼还芾怼趧雍贤芾砗蛵徫还芾硎谴笈d機場“勞動用工制度”改革的核心內容，其目的就是要實現人隨崗走、崗變薪變、薪變權變，權變責變。大興機場當前已推動“三定”方案落地，細化人員編制，梳理變更崗位信息，搭建完成三條職業(yè)發(fā)展通道。逐步形成以崗位管理的人力資源管理模式，規(guī)范員工與崗位的關系，確保人員崗位管理依法合規(guī)，完善公司崗位管理體系，提升精細化管理水平。大興機場人力資源從職能化轉向經營化，在按照企業(yè)規(guī)模、效益、人數、經營難度等對企業(yè)進行分層分類管理的基礎上，再進行各級管理人員動態(tài)崗位管理，這樣能解決干部級別問題又有利于公平分配。細化崗位類別，建設完善科學的崗位體系，是打造一流人才隊伍的基礎。大興機場在完善崗位體系的基礎上，重點是強化專業(yè)人才、技能人才的培養(yǎng)、培育。大興機場的崗位體系分為三類，管理序列、專業(yè)技術序列、技能序列，不同體系崗位之間的渠道有助于實現“能上能下和能進能出”。不同崗位體系的人才在選拔培養(yǎng)及使用方面均有各自的特點和需求等客觀差異。立足完善崗位體系建設才能做到人盡其才，而人才的不斷發(fā)展和正確使用是激發(fā)組織活力的重要內驅力。下一步，大興機場將對崗位管理向縱深改革，比如研究靈活編制管理機制、人員退出機制和調研機制等。

（三）“薪酬分配制度”改革：發(fā)揮績效管理的調節(jié)作用

分配制度改革的核心是在企業(yè)內部建立起收入能增能減、按勞分配、有效激勵的分配機制。大興機場充分發(fā)揮績效管理“指揮棒”作用，不斷完善與財務預算和業(yè)績考核目標掛鉤的工資總額預算管理辦法，健全工資效益同向聯動機制，切實做到工資總額與企業(yè)效益緊密掛鉤。強化全口徑人工成本預算管理制度體系，逐步將工資總額以外的其他人工成本項目納入預算管理范圍，不斷提高人工成本投入產出效率。大興機場“1+N”績效管理體系、發(fā)展獎勵體系、部門總經理獎勵基金等多個工具發(fā)揮“聯動”效能，真正推進了與企業(yè)發(fā)展效益緊密掛鉤的內部薪酬制度改革。大興機場的工資決定和正常增長機制與企業(yè)經濟效益和勞動生產力掛鉤，在2021年完成了薪酬結構改革，合理設定固定薪酬和浮動薪酬的比例，逐步加大績效薪酬占比，將績效考核結果充分運用于薪酬調整和年度獎金分配，從而更好地激勵員工工作，樹立“業(yè)績升、薪酬升，業(yè)績降、薪酬降”的激勵導向，合理拉開收入分配差距。與此同時，大興機場尤其注重規(guī)范員工福利保障機制的完善，及時增設員工服務中心，一攬子專職負責優(yōu)化員工福利設計，其中法定福利嚴格依法履行，重點設計員工補充福利。在績效管理方面，傳統(tǒng)的績效考核主要是了解干部、人才以往做的怎么樣，注重的是現實表現。大興機場的全員績效管理認為考核有兩個含義：一個是向后看，一個是向前看，向后看是綜合和總結，向前看還需要分析和預測。因此，大興機場將考核權限下放至用人部門，各部門根據大興機場全員績效管理規(guī)定并結合自身特點，靈活制定考核細則，這樣有助于實現“聽得到炮火的人指揮的戰(zhàn)斗”，實現績效考核的考準、考實。（本文系大興機場申報民航系統(tǒng)2022 年度黨建創(chuàng)新課題“創(chuàng)新青年人才培養(yǎng)構建‘strong’管理模型”的階段性成果）