“雙盯”理念在山西民航安全監(jiān)管中的應(yīng)用

□ 民航山西監(jiān)管局 朱春雷 范子星/文

《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》規(guī)定，安全生產(chǎn)工作堅持安全第一、預(yù)防為主、綜合治理的方針，從源頭上防范化解重大安全風(fēng)險。2020年國務(wù)院安委會《全國安全生產(chǎn)專項整治三年行動計劃》指出，要深化源頭治理、系統(tǒng)治理和綜合治理，切實在轉(zhuǎn)變理念、狠抓治本上下功夫。2021年民航局《關(guān)于“十四五”期間深化民航改革工作的意見》中將“深入推進盯組織、盯系統(tǒng)安全管理體系建設(shè)，以監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型帶動行業(yè)安全管理水平提升”作為主要任務(wù)。2022年1月民航安全工作會議上提出，要牢牢掌握工作主動權(quán)，加強“盯組織、盯系統(tǒng)”（以下簡稱“雙盯”）科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和要素體系研究，與現(xiàn)有監(jiān)管體系、法定自查深度融合。

由上可知，無論從國家法律政策層面，還是在民航安全工作要求方面，安全監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型成為必然?！笆奈濉睍r期是中國民航向多領(lǐng)域民航強國邁進的關(guān)鍵時期，在安全監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型方面有新突破，能夠為構(gòu)建起更加適應(yīng)民航強國戰(zhàn)略需要的行業(yè)治理體系和治理能力奠定堅實的基礎(chǔ)。民航山西監(jiān)管局（以下簡稱“山西監(jiān)管局”）著眼于安全監(jiān)管提質(zhì)增效目標(biāo)，強化安全工作過程管理，致力于從組織化、系統(tǒng)化管理監(jiān)管工作上求實效，制定了《山西監(jiān)管局實施精準(zhǔn)化監(jiān)管工作方案》《山西監(jiān)管局實施精準(zhǔn)化監(jiān)管分析評估制度》《山西監(jiān)管局實施精準(zhǔn)化監(jiān)管行政檢查計劃編制和調(diào)整工作制度》《山西監(jiān)管局關(guān)于提升安全監(jiān)管效能工作指引》工作規(guī)范（以下簡稱“一方案兩制度一指引”），在監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型路徑方面進行探索和實踐。本文作者從對山西民航安全監(jiān)管實際出發(fā)，重點圍繞隱患問題數(shù)據(jù)化整理、由點到面溯源化分析和多措并舉源頭化治理等做法進行闡述，探究從“盯人盯事”靜態(tài)管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹剡^程控風(fēng)險的“雙盯”動態(tài)管理方式手段；推行“黨建+監(jiān)管”模式，通過政企基層黨組織共建助力“雙盯”落地落實，總結(jié)出“雙盯”的管理性、過程性、方法性、預(yù)防性和融合性特征，進而為安全監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型提供啟示。

完善安全監(jiān)管工作管理系統(tǒng)化，為“雙盯”奠定制度基礎(chǔ)

民航局黨組指出：“要牢固樹立系統(tǒng)安全觀，大力推進監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型，推動行業(yè)監(jiān)管方式從‘盯人’轉(zhuǎn)向‘盯組織’、從‘盯事件’轉(zhuǎn)向‘盯系統(tǒng)’，形成一整套與這種監(jiān)管理念相適應(yīng)的，包括系統(tǒng)管理思維、規(guī)范、方法、手段等各要素在內(nèi)的安全管理制度和監(jiān)管系統(tǒng)”。打鐵先需自身硬，民航監(jiān)管部門應(yīng)首先形成一套如何開展“雙盯”監(jiān)管的管理思維和制度，組織化、系統(tǒng)化管理、規(guī)范具體監(jiān)管工作，是“雙盯”落地落實的必要前提。

從民航安全工作發(fā)展沿革來看，長期以來民航安全管理工作受摸索管理、經(jīng)驗管理和規(guī)章管理等階段習(xí)慣性思維影響，監(jiān)管工作要從“盯人、盯事件”的分散狀事務(wù)式向“盯組織、盯系統(tǒng)”的動態(tài)性管控式轉(zhuǎn)變，客觀上存在監(jiān)管思維轉(zhuǎn)換、工作落實進階和方法手段創(chuàng)新等障礙。從監(jiān)管實務(wù)角度來看，由于安全監(jiān)管工作的著力點是民航運行單位，所盯“組織和系統(tǒng)”主要是各民航企事業(yè)單位的安全管理體系和生產(chǎn)運行狀況，雖有共性，但受不同管理體制、企業(yè)文化等因素影響，各企業(yè)也有特殊性。所以，“雙盯”應(yīng)基于組織、系統(tǒng)的本質(zhì)屬性，分析、契合不同民航企事業(yè)單位的安全管理狀況特點并選擇“盯”的方式進行，突出針對性和實效性，從而避免監(jiān)管的盲目性和隨意性。

“盯人、盯事”是安全監(jiān)管工作的基礎(chǔ)，通過持續(xù)性并高頻次“盯人、盯事” 能夠發(fā)現(xiàn)大量的隱患問題，起到補短板、強弱項的效果。短期看安全監(jiān)管工作在“數(shù)量”上可觀，但如果不深入分析隱患問題的成因，要么造成“只見樹木，不見森林”，對安全生產(chǎn)狀況缺乏整體性把握；要么造成“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，對安全工作治標(biāo)不治本；要么造成“按下葫蘆浮起瓢”，被安全事件拖著跑，可能造成監(jiān)管方充當(dāng)“救火隊長”角色，疲于應(yīng)付，監(jiān)管效能難有質(zhì)的提升。

因此，深入、有效分析隱患問題存在、發(fā)生的原因，使其成為安全生產(chǎn)組織、系統(tǒng)的“反光鏡”，再運用分析結(jié)論指導(dǎo)監(jiān)管實踐，從而更準(zhǔn)確把握企業(yè)安全生產(chǎn)態(tài)勢，提升監(jiān)管工作的系統(tǒng)化和精準(zhǔn)化水平。鑒于此，山西監(jiān)管局制定的“一方案兩制度一指引”監(jiān)管制度中重點對隱患問題數(shù)據(jù)分析和監(jiān)管方向聯(lián)動關(guān)系進行了規(guī)范，主要有以下特點：一是將隱患問題的發(fā)現(xiàn)和分析作為衡量監(jiān)管嚴(yán)、細、實的主要標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)察員發(fā)現(xiàn)隱患問題體現(xiàn)監(jiān)管能力，對隱患問題的追根溯源分析體現(xiàn)監(jiān)管工作質(zhì)量，通過縱向延伸的專業(yè)分析達到對企業(yè)安全組織系統(tǒng)“窺一斑知全豹”效果。二是將隱患問題分級分類定性作為衡量企業(yè)安全狀況的主要標(biāo)準(zhǔn)。各監(jiān)管專業(yè)按要求對監(jiān)管數(shù)據(jù)進行分級分類定性，通過月度、季度和年度數(shù)據(jù)累積定期化分析各單位安全生產(chǎn)狀況，對企業(yè)進行“安全數(shù)據(jù)畫像”，指薄弱、防風(fēng)險、明重點，針對性提出監(jiān)管計劃調(diào)整建議。三是綜合分析各專業(yè)數(shù)據(jù)信息確定監(jiān)管重點。各專業(yè)數(shù)據(jù)匯總形成“數(shù)據(jù)池”，山西監(jiān)管局安委會按照人—機—環(huán)—管鏈條進行數(shù)據(jù)分析和信息提煉，確定階段性的《安全監(jiān)管重點事項清單》，有效強化了監(jiān)管工作的預(yù)見性、針對性和因勢性。

執(zhí)行監(jiān)管計劃是通過“顯微鏡”查找隱患問題，分析隱患問題則是通過“放大鏡”追溯分析導(dǎo)致隱患問題的原因，據(jù)此確定監(jiān)管對象薄弱風(fēng)險點并適時調(diào)整監(jiān)管方向，形成“執(zhí)行監(jiān)管計劃—發(fā)現(xiàn)隱患問題—分析成因—調(diào)整監(jiān)管計劃—進一步查找隱患問題”的聯(lián)動循環(huán)。這個過程建立起監(jiān)管計劃和隱患問題間的因果互動、雙向賦能關(guān)系，通過對隱患問題數(shù)據(jù)態(tài)勢綜合分析，由表及里、由此及彼，科學(xué)研判，使監(jiān)管數(shù)據(jù)成為監(jiān)管履職的“導(dǎo)航儀”，實現(xiàn)監(jiān)管業(yè)務(wù)管理精細化，使監(jiān)察員從監(jiān)管計劃的被動執(zhí)行者變成了安全態(tài)勢分析的能動反應(yīng)者，本質(zhì)上就是踐行“雙盯”理念的過程。

強化隱患問題分析過程性思維，在“雙盯”溯源上下功夫

馬克思主義哲學(xué)認為，世界的運動、變化、發(fā)展是一個過程，萬事萬物無不處在一定過程中，“日積月累”“水滴石穿”“繩鋸木斷”都是解釋事物發(fā)展過程。因此，過程性思維，就是以聯(lián)系、變化和發(fā)展的觀點認識世界，站在過程運動角度解讀事件的發(fā)生，一切結(jié)果皆過程。按照過程性思維，“雙盯”的目標(biāo)就是查找組織、系統(tǒng)和隱患問題之間的過程聯(lián)系。一般來說，導(dǎo)致隱患的組織、系統(tǒng)方面管理問題是隱性的，從顯性的隱患去查找組織、系統(tǒng)問題，須以“解剖麻雀”的方法進行追問和解析，監(jiān)管者要針對個體、同類隱患問題發(fā)生的原因“見微知著”，促進源頭治理，直至找到組織、系統(tǒng)上導(dǎo)致隱患存在的根本原因，并從安全管理鏈條方面采取糾正措施，達到根本性解決單個或預(yù)防同類隱患問題發(fā)生的效果，從而提升組織、系統(tǒng)的“免疫力”。

山西監(jiān)管局使用“5問法”根據(jù)組織、系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性、結(jié)構(gòu)性特點，按照點、線、面因果關(guān)系鏈條，不斷提問為什么前一個事件會發(fā)生，直至找到問題存在或發(fā)生的根本原因，通過追問拉直隱患問題中的每一個“問號”。分析圍繞“人”這一關(guān)鍵因素，具體剖析人—人、人—硬件、人—環(huán)境和人—軟件之間相互關(guān)系和影響，并量化為12項指標(biāo)，旨在從組織層面查找企業(yè)在政策制定、組織架構(gòu)、責(zé)任體系和資源管理方面導(dǎo)致問題的成因，從系統(tǒng)層面查找安全管理體系或等效安全管理機制上的缺陷。如，2021年山西監(jiān)管局航務(wù)監(jiān)察員在處理某航空公司B737NG機型電子艙單缺少安定面配平值案例中，監(jiān)察員未認為是一個偶發(fā)、孤立的問題，未局限于“個案整改”，而是圍繞一線機組是否反映過該問題，管理部門收到反映意見后采取措施與否，措施是否合規(guī)等方面進行追根溯源，最后查找出航司管理部門對于一線飛行機組反映的隱患處理規(guī)范性、飛管部門和運管部門在制度修訂方面的協(xié)同配合、航司和波音公司聯(lián)系協(xié)調(diào)等安全管理制度、協(xié)同機制和責(zé)任體系方面問題，山西監(jiān)管局通過督導(dǎo)航司修改有關(guān)制度職責(zé)、強化部門間協(xié)同和完善安全管理責(zé)任體系等措施完成對問題的根本性整改，起到了固本強基的“雙盯”效果。

組織和系統(tǒng)方面存在缺陷，往往會導(dǎo)致多個隱患問題發(fā)生，監(jiān)察員可通過類比觀念對數(shù)個隱患問題分析評估，從而查找出組織系統(tǒng)的缺陷。類比分析可通過一段時間內(nèi)不同單位隱患問題歸類分析，也可針對單個監(jiān)管對象不同時間段的隱患問題分析比較，從而發(fā)現(xiàn)安全組織、系統(tǒng)鏈條中風(fēng)險和問題。2021年山西監(jiān)管局適航維修監(jiān)察員發(fā)現(xiàn)某航空公司A320飛機右主起落架鉸鏈?zhǔn)诫S動門部分缺失，調(diào)節(jié)螺栓固定螺母力矩值遠超出手冊要求范圍，初步判定與維修人員施工不到位有直接關(guān)系。后了解到2019年該航司同樣機型也發(fā)生過1起同樣事件，短期內(nèi)同一家航空公司發(fā)生同類型事件，除了維修人員的原因外，可能還存在公司維修組織管理方面原因。隨著調(diào)查深入，監(jiān)察員發(fā)現(xiàn)相關(guān)工作記錄缺失，或使用了替代工卡但缺乏書面等效替代評估記錄，最后進一步挖掘出公司在適航性主體責(zé)任落實、對被委托方維修工程管理和維修工作實施監(jiān)督方面存在問題，以及公司針對維修管理技術(shù)、維修記錄管理和維修人員基本技能培訓(xùn)等組織管理問題。

在日常檢查中，山西監(jiān)管局建立了綜合檢查制度，由機場處、飛標(biāo)處和航安辦分別牽頭、統(tǒng)籌多個相關(guān)處室檢查機場、航空公司等單位，強化各專業(yè)橫向協(xié)同和數(shù)據(jù)交互共享，通過歸納、類比分析不同專業(yè)檢查的隱患問題，進而多維度、多層次、立體化綜合評價被檢查單位的安全狀況，更好地“透視”企業(yè)安全管理組織、系統(tǒng)方面的不足。

加強隱患問題的前端控制，突出“雙盯”源頭性治理

安全管理組織、系統(tǒng)出現(xiàn)問題，如同水源被污染，下游也會受影響。安全管理工作做在前面，關(guān)口前移，提高風(fēng)險感知力，增強系統(tǒng)免疫力，由事后管事故懲罰式向事前管源頭預(yù)防式治理轉(zhuǎn)變，才能更好地預(yù)判安全運行態(tài)勢，及早采取針對性措施，牢牢把握安全生產(chǎn)主動權(quán)。

（一）談心談話促企業(yè)管理人員增強安全工作的主動性和責(zé)任感

“明者防禍于未萌，智者圖患于將來”。近年來，對于安全隱患較多、風(fēng)險較大或安全態(tài)勢有滑坡跡象的企業(yè)，監(jiān)管方和企業(yè)負責(zé)人或高級管理人員開展談心談話，指導(dǎo)企業(yè)提高思想認識，加強組織管理，從系統(tǒng)上辨識風(fēng)險，從行動上積極消除隱患，落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任，已成為做好安全生產(chǎn)工作的重要形式。談心談話要站在安全形勢新趨勢和新要求的角度，分析安全工作面臨的復(fù)雜形勢和繁重任務(wù)，警示企業(yè)法定代表人、實際控制人和實際負責(zé)人自覺謀劃安全，看清優(yōu)劣勢，辨明危與機，切實擔(dān)負起安全生產(chǎn)“第一責(zé)任人”的責(zé)任，做好安全生產(chǎn)工作。

筆者認為，談心談話要達到“上醫(yī)治未病”效果，應(yīng)把握“三個突出”：首先，突出針對性，有的放矢。談話不應(yīng)局限于羅列式談具體的隱患問題，而要從組織和系統(tǒng)管理上找準(zhǔn)、點明企業(yè)安全生產(chǎn)鏈條中的關(guān)鍵問題和主要矛盾，確保談通談透。其次，突出平等性，端正態(tài)度。談心談話不是“故意”為難哪個單位，無論對哪個單位、哪類管理人員，都要秉持安全至上的原則，以嚴(yán)肅、客觀、公正的態(tài)度指問題、提要求、明方向，體現(xiàn)出強烈的共商、共謀責(zé)任意識。再次，突出效果性，談有所獲。要避免形式主義的泛泛而談，要直擊問題要害，厘清責(zé)任癥結(jié)，使企業(yè)高度重視并立即采取措施解決隱患問題，控制風(fēng)險。

（二）直接解決組織、系統(tǒng)管理癥結(jié)嚴(yán)把安全生產(chǎn)源頭關(guān)和預(yù)防關(guān)

健全、有效的安全管理組織和系統(tǒng)是生產(chǎn)安全的基本，是持續(xù)性安全的根本保障。具體的隱患問題，可能是個體原因所致，未必能映射出企業(yè)組織、系統(tǒng)中存在嚴(yán)重的缺陷，反之，如果組織、系統(tǒng)上存在問題，特別是安全管理體系不完善、安全責(zé)任追究不到位，甚至安全管理人員缺失，這都是嚴(yán)重的風(fēng)險隱患，會極大增加安全問題事故發(fā)生的風(fēng)險。2021年山西省實施機場一體化改革過程中，某支線機場一段時間內(nèi)只有1名副總經(jīng)理主持工作，公司級安全管理人員缺失，屬于重大安全管理風(fēng)險，山西監(jiān)管局及時向山西航產(chǎn)集團和機場當(dāng)?shù)卣l(fā)出警示函，從民航安全管理體系角度指出其對行業(yè)生產(chǎn)運行安全的嚴(yán)重影響，要求及時配齊配強管理人員，消除了安全生產(chǎn)組織、系統(tǒng)方面風(fēng)險，為機場體制改革有序、順利推進裝上了“安全閥”。

（三）壓實各類委員會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)責(zé)任強化安全工作的整體性和協(xié)同性

鑒于民航安全工作復(fù)合性程度高、協(xié)同性聯(lián)動強的特點，民航生產(chǎn)運行中存在一些協(xié)調(diào)性議事委員會，如機場安全管理委員會、機坪運行管理委員會、旅客服務(wù)促進委員會和機場航空安保委員會等機構(gòu)，成員基本包括機場、航司、空管、油料和聯(lián)檢單位等。這些委員會在構(gòu)建安全與服務(wù)工作“一體化”格局、激發(fā)“一盤棋”活力方面發(fā)揮著至關(guān)重要作用，哪一個單位、環(huán)節(jié)“掉鏈子”都會影響工作整體性和質(zhì)量性，因此，壓緊壓實各類委員會的工作，對民航安全具有重要的現(xiàn)實意義。

雖然民航規(guī)章制度對委員會工作開展有原則性規(guī)定，但在實際運行中，有些委員會要么是牽頭單位“說了算”作用突顯，其他委員權(quán)利“弱化”；要么工作開展更多是停留在“紙上權(quán)益”，未充分發(fā)揮議事協(xié)調(diào)作用。因此，局方加強對委員會的監(jiān)管使其成為安全、服務(wù)工作的“議事堂”和“加壓站”，發(fā)揮應(yīng)有的組織、系統(tǒng)協(xié)調(diào)作用，也就是從工作的統(tǒng)籌源頭進行監(jiān)管。如山西監(jiān)管局制定了《山西轄區(qū)機場航空安保委員會運行規(guī)范指引》，有效指導(dǎo)機場航空安保委員會切實發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用。

（四）融合法定自查提升企業(yè)安全主體責(zé)任落實的自覺性和自律性

法定自查，就是企業(yè)采取技術(shù)、管理措施，持續(xù)檢查、監(jiān)控生產(chǎn)運行過程中各要素、各環(huán)節(jié)達到民航相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)等要求的符合性狀態(tài)，及時糾正偏差，實現(xiàn)風(fēng)險分級管控、隱患排查治理、主動符合法定標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)，旨在提升民航企業(yè)強化行業(yè)合規(guī)主體責(zé)任，提升自律意識。法定自查工作涉及到人員配置、安全管理、風(fēng)險管控和隱患治理等多方面，實質(zhì)上就是企業(yè)組織化、系統(tǒng)化的自我工作質(zhì)量控制，是企業(yè)落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任的有效抓手和重要體現(xiàn)。山西監(jiān)管局在開展機場符合性評價、運行合格審定和安保審計等綜合性監(jiān)管工作前，要求企業(yè)結(jié)合法定自查進行專項自查，局方根據(jù)自查結(jié)果，確定檢查重點方向、重點項目和檢查方式，使企業(yè)和局方相向而行、能動履職，使法定自查和行政檢查聯(lián)動融合、效能互促。

充分發(fā)揮黨組織引領(lǐng)力，為“雙盯”工作鑄魂賦能

2022年民航系統(tǒng)全面從嚴(yán)治黨工作會議上指出：“做好新時代民航系統(tǒng)全面從嚴(yán)治黨工作，必須堅持抓基層、打基礎(chǔ)、強化基層黨組織政治功能和組織力，促使黨建與業(yè)務(wù)深度融合，以黨建為業(yè)務(wù)鑄魂，以業(yè)務(wù)使黨建生根”。民航華北地區(qū)管理局黨委確定了“圍繞中心抓黨建，抓好黨建促中心”黨建工作思路。為此，山西監(jiān)管局“一二三五五”黨建工作法中提出了“強化政治責(zé)任擔(dān)當(dāng)，堅持過程融合，提升安全工作執(zhí)行力”，就是堅持黨建和安全監(jiān)管工作同謀劃、同部署、同落實，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用。積極探索政、企雙方黨支部共建機制，推動黨建工作在促進中心工作中凝聚戰(zhàn)斗力，在與安全監(jiān)管“結(jié)合、貫穿”上做文章，把黨建的政治組織強勢轉(zhuǎn)化為推動安全工作質(zhì)量提升的優(yōu)勢，為“雙盯”工作鑄魂賦能。

山西監(jiān)管局各黨支部在共建活動中，避免“就事論事”式業(yè)務(wù)指導(dǎo)，將學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于安全生產(chǎn)工作系列論述作為共建活動的必修課。堅持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向相結(jié)合，聚焦企業(yè)安全管理組織和系統(tǒng)中需要完善優(yōu)化的重點內(nèi)容，圍繞企業(yè)安全管理組織架構(gòu)、安全隊伍配備、制度手冊體系和安全責(zé)任等安全管理體系方面開展共建交流，旨在助推企業(yè)從安全思想意識、安全管理方式和安全運行體系等方面進行反思和提升。通過黨建引領(lǐng)、指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)民航企業(yè)正確對待安全管理中的政治建設(shè)、資源投入、社會效益和文化建設(shè)等，推動企業(yè)持續(xù)完善安全管理組織體系，提升系統(tǒng)安全工作質(zhì)量，畫出政企合力最大“同心圓”，凝聚安全工作最強“向心力”。