我國地方政府債務(wù)發(fā)展中的風險及化解建議

“中國地方政府與融資平臺債務(wù)分析”課題組

（中誠信國際信用評級有限責任公司 研究院，北京 100000）

一、引言

2021 年以來，我國邁入新的經(jīng)濟社會發(fā)展階段，“十四五”時期作為我國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一個五年，保持期間經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展至關(guān)重要。“十四五”規(guī)劃提出“防范經(jīng)濟和金融風險”目標，要求注重防范化解重大風險挑戰(zhàn)，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線，而防范地方政府債務(wù)風險依然是新形勢下牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線的必然要求與重中之重。伴隨疫后經(jīng)濟逐步企穩(wěn)，政策對政府債務(wù)的管控力度重回常態(tài)，2021 年3 月份國務(wù)院常務(wù)會議提出“政府部門杠桿率要有所降低”，4 月份《國務(wù)院關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5 號）文件重申“堅決遏制隱性債務(wù)增量，妥善處置和化解隱性債務(wù)存量”，地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)擴張態(tài)勢或重新得到有效遏制，需持續(xù)關(guān)注新形勢下我國地方政府債務(wù)的演變趨勢。本文基于我國地方政府債務(wù)的演化歷程及發(fā)展現(xiàn)狀，詳細闡述了當前地方政府面臨的債務(wù)問題，同時從“紅橙黃綠”視角對區(qū)域性債務(wù)現(xiàn)狀及趨勢進行了深入剖析，最終提出新時期我國防范化解地方政府債務(wù)風險的路徑建議。

二、當前我國地方政府債務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的風險

1994 年分稅制改革后，地方財權(quán)進一步被削弱，由于中央、地方財權(quán)與事權(quán)的不對等，地方政府依托融資平臺逐漸積累了規(guī)模較大的債務(wù)。2014年以來，伴隨《預(yù)算法》修訂案及43 號文的正式施行，以地方政府為主體的舉債融資機制被明確，在“開前門、堵后門”的債務(wù)管理思路下，以地方政府債券為主要形式的顯性債務(wù)有序增長，但隱性債務(wù)問題仍然突出。2020 年，為應(yīng)對疫情沖擊，地方政府顯性債務(wù)及隱性債務(wù)均快速增長；伴隨疫后經(jīng)濟逐步企穩(wěn)，政策持續(xù)強調(diào)防風險，地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)擴張態(tài)勢得到有效遏制。

（一）穩(wěn)增長壓力加大，顯性債務(wù)持續(xù)快速增長

地方政府顯性債務(wù)以政府直接債務(wù)為主，包括各級地方政府債務(wù)（一般債務(wù)和專項債務(wù)）、外債等，具體包括財政部代發(fā)債券、地方財政部門發(fā)行的債券、政府統(tǒng)借統(tǒng)還資金以及預(yù)算法規(guī)定的支出。本文將地方政府直接債務(wù)作為顯性債務(wù)，并以財政部的政府性債務(wù)數(shù)據(jù)為準。從數(shù)據(jù)看，隨著多方面的舉措落地，地方政府發(fā)債方式和管理逐步規(guī)范和市場化。近年來在經(jīng)濟下行壓力下，以政府直接債務(wù)為主的顯性債務(wù)余額總體平穩(wěn)增長，但2020 年疫情沖擊下穩(wěn)增長需求持續(xù)增加，顯性債務(wù)規(guī)模大幅攀升。為應(yīng)對疫情對經(jīng)濟的嚴重沖擊，2020 年除增發(fā)萬億抗疫特別國債、新增萬億財政赤字外，地方政府債務(wù)新增限額增至4.73 萬億元，較2019 年增加1.65 萬億元，其中專項債務(wù)3.75 萬億元，一般債務(wù)0.98 萬億元。截至2020 年底我國地方政府債務(wù)余額為25.66 萬億元，較2019 年增長20.4%，顯性債務(wù)快速增長。2021 年以來經(jīng)濟逐步企穩(wěn)，但結(jié)構(gòu)性問題仍然存在，穩(wěn)增長需求不減。根據(jù)2021 年《政府工作報告》，積極財政政策基調(diào)仍然延續(xù)，疊加存量項目資金接續(xù)需求，全年地方債務(wù)新增額度仍維持4.47 萬億元的高位，其中專項債務(wù)新增額度僅小幅下降0.1 萬億元至3.65 萬億元，顯性債務(wù)規(guī)模進一步快速攀升，截至2021 年末存量規(guī)模已超30 萬億元（見圖1）。

債券形式債務(wù)占比持續(xù)增加，其中專項債占比持續(xù)攀升。伴隨地方融資行為進一步規(guī)范，增加法定債務(wù)規(guī)模是有效防范化解隱性債務(wù)的必要手段，2014 年修訂后的《預(yù)算法》明確各地可在規(guī)定限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)，以地方政府為主體的舉債融資機制正式被明確下來，地方政府只能通過發(fā)行地方債的方式舉借債務(wù)。在此背景下，地方政府舉債行為愈加規(guī)范，2015 年起地方債市場進入快速規(guī)范發(fā)展期，疊加2015—2018 年三年地方債務(wù)置換的開展以及穩(wěn)增長需求下加快新增債發(fā)行的要求，債券形式的地方債務(wù)逐年增加。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2021 年底，地方債存量規(guī)模超過30 萬億元，占GDP 比重超過25%，在地方政府債務(wù)余額中的比重也持續(xù)上升至99%，已成為我國債券市場第一大債券品種，是當前我國宏觀調(diào)控、政府債務(wù)管理的重要工具。從地方債細分品種看，近年來穩(wěn)增長背景下專項債增長較快，2020 年新增額度大幅增長至3.75 萬億元，截至2020 年末余額達12.8 萬億元，占地方債比重達50.3%；2021 年新增額度仍維持3.65 萬億元的較高水平，截至12 月底發(fā)行接近3.6 萬億元。地方債發(fā)行持續(xù)發(fā)揮著疫后穩(wěn)投資的重要作用，同時也逐漸替代融資平臺在基建和公共服務(wù)等領(lǐng)域的政府融資功能，引導(dǎo)債務(wù)顯性化，緩釋隱性債務(wù)風險。

圖1 地方政府債務(wù)余額及增速走勢

（二）疫情沖擊下隱性債務(wù)增速止降回升，伴隨疫后信用收緊或再次回落

自1994 年《預(yù)算法》頒布及分稅制改革后，地方融資平臺成為地方政府財政收支矛盾下的融資代理人，此后融資平臺經(jīng)歷多輪債務(wù)擴張，逐步成為我國地方政府隱性債務(wù)的最主要載體?；诖?，本文將融資平臺作為地方政府隱性債務(wù)的主要測算內(nèi)容之一，并根據(jù)數(shù)據(jù)可得性分三個口徑估算隱性債務(wù)規(guī)模。根據(jù)中誠信國際估算，2020 年我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模在45.4~51.6 萬億元（見圖2），是顯性債務(wù)的1.8~2.0 倍，融資平臺相關(guān)債務(wù)超過隱性債務(wù)的80%（見表1）。2017 年7 月，中央金融工作會議提出“嚴控地方政府債務(wù)增量，終身問責，倒查責任”；2018 年8 月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風險的意見》（中發(fā)〔2018〕27 號）、《中共中央辦公室廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈地方政府隱性債務(wù)問責辦法〉的通知》（中辦發(fā)〔2018〕46 號）發(fā)布后，地方政府在化解隱性債務(wù)上的責任與安排逐步明確，隱性債務(wù)增速得到了良好控制，2017—2019 年增速逐年下降，前幾年快速擴張態(tài)勢得到一定遏制。但2020 年受疫情影響，一系列寬信用政策出臺，融資平臺債券發(fā)行創(chuàng)歷史新高，以融資平臺為主要載體的隱性債務(wù)增速止降回升。

圖2 根據(jù)三個口徑估算的近年來地方政府隱性債務(wù)規(guī)模及增速

三、我國地方政府債務(wù)風險整體分析

自2014 年新《預(yù)算法》頒布以來，我國地方債務(wù)管理機制逐步成熟，在“開前門、堵后門”的舉措下，我國地方政府債務(wù)風險總體可控，隱性債務(wù)風險亦有緩釋。但在2020 年疫情沖擊下，一系列抗疫情、穩(wěn)增長的逆周期調(diào)節(jié)政策推升地方債務(wù)風險。自2021 年以來，伴隨經(jīng)濟逐步企穩(wěn)，政策對地方債務(wù)管控力度回歸常態(tài)，但地方債務(wù)的結(jié)構(gòu)性及區(qū)域性問題仍然突出，尤其需關(guān)注專項債潛在風險、隱性債務(wù)風險以及疫后各地經(jīng)濟財力恢復(fù)不一、債務(wù)滾動壓力分化背景下的區(qū)域性債務(wù)風險演化。

（一）顯性債務(wù)風險上升但整體可控，隱性債務(wù)風險仍需關(guān)注

受2020 年地方政府“大開前門”、專項債大幅擴容的影響，我國地方政府債務(wù)風險出現(xiàn)較快攀升。2021 年，地方政府仍維持較大的“開前門”力度，顯性債務(wù)口徑下的地方政府負債率繼續(xù)上升，但上升速度較2020 年顯著放緩，風險總體可控。隱性債務(wù)方面，近年來防風險背景下隱性債務(wù)風險有所緩釋，但疫情沖擊下風險再度攀升，疫后防風險、政府降杠桿背景下風險或現(xiàn)緩釋，但仍需重點關(guān)注。在近幾年的嚴格防控下，地方政府負債率和債務(wù)率（含隱性債務(wù)）未出現(xiàn)明顯上升，風險得到一定控制。截至2020 年末，我國地方政府債務(wù)余額25.66 萬億元，控制在全國人大批準的限額之內(nèi)，地方政府負債率為25.3%，較2019 年攀升3.8 個百分點，若加上納入預(yù)算管理的中央政府債務(wù)余額20.89 萬億元，全國政府債務(wù)余額46.55 萬億元，政府負債率為45.8%，較2019 年上升7.3 個百分點，但均低于國際通行的60%警戒線（見圖3）。在2020年疫情沖擊下，隱性債務(wù)風險再度抬升，根據(jù)中誠信國際對隱性債務(wù)的估算，2020 年考慮隱性債務(wù)后的地方政府負債率上升至70%~76%，較2019 年大幅攀升（見圖4）。但考慮到2020 年的風險上升僅是一系列應(yīng)對疫情的寬信用政策所致的超常規(guī)情況，在疫后政策重申加大隱性債務(wù)風險防控、推進“控增化存”的背景下，其風險或較2020 年出現(xiàn)一定緩釋，但由于存量規(guī)模較大仍需重點關(guān)注，且在地方財力尚未完全恢復(fù)背景下，仍需警惕并規(guī)范地方政府違規(guī)融資行為，防范風險再度積聚。

圖3 近年來地方政府負債率走勢

圖4 考慮隱性債務(wù)的地方政府負債率走勢

（二）專項債持續(xù)快速擴容，關(guān)注發(fā)力背后的潛在風險

當前需重點關(guān)注因?qū)ｍ梻焖贁U容積聚的地方政府債務(wù)風險。第一，關(guān)注專項債資金未按用途使用、閑置或被挪用風險。根據(jù)2021 年審計署審計報告顯示，重點調(diào)查的55 個地區(qū)（17 個省級、17 個市級和21 個縣級）專項債余額1.27 萬億元中有413.21 億元未嚴格按用途使用，其主要原因在于地方政府重發(fā)行輕管理。例如項目儲備不足、項目前期規(guī)劃不合理、準備不到位、區(qū)域規(guī)劃調(diào)整、配套建設(shè)能力不足等或被挪用于日常工作經(jīng)費等非公益性資本支出。第二，關(guān)注專項債項目收益不及預(yù)期風險。目前專項債項目收益能力整體偏低，審計署審計發(fā)現(xiàn)2020 年底55 個地區(qū)中有5 個地區(qū)將204.67 億元專項債投向無收益或年收入不及本息支出的項目，償債能力堪憂。據(jù)中誠信國際統(tǒng)計，在收益測算方式較為寬松的情況下，2021 年有超過七成專項債項目本息覆蓋倍數(shù)不足2 倍，少數(shù)項目不足1 倍，項目收益能力整體偏低；部分專項債的償還過度依賴土地出讓收入，在當前地產(chǎn)嚴監(jiān)管、土地財政弱化的趨勢下，未來依賴土地財政的專項債項目和模式將受到更多挑戰(zhàn)，亟需著力提高專項債的資金使用效率，增強專項債項目質(zhì)量和收益能力。第三，關(guān)注專項債集中到期及收益承壓帶來的地方財政壓力。專項債快速擴容累積的還本付息壓力以及項目收益因環(huán)境變化產(chǎn)生的不確定性，疊加到期高峰來臨，或?qū)⒓觿〉胤截斦毫Α４送?，“新基建”的加快推進同樣需要防止專項債用于市場化的項目，增加地方財政還本付息壓力。

（三）受疫情沖擊各地債務(wù)風險均現(xiàn)攀升，關(guān)注區(qū)域風險加速分化態(tài)勢

受疫情沖擊各地顯性債務(wù)風險均上升，但整體仍可控。從2020 年情況看，根據(jù)各省份財政決算報告顯示，江蘇、山東、廣東、浙江等9 個省份規(guī)模超萬億元，較2019 年超萬億元省份數(shù)量增加了3 個，其中，江蘇、山東、廣東三省顯性債務(wù)均突破1.5 萬億元；海南、青海、寧夏、西藏顯性債務(wù)不足3000 億元。從同比增速看，各省份顯性債務(wù)規(guī)模均明顯增加，全國有17 個省份顯性債務(wù)增速超過20%，西藏由于基數(shù)較低2020 年增速最高，達49.2%；江西、山西緊隨其后，同期增速均超過30%；遼寧因預(yù)算內(nèi)舉債相對較低，同期增速僅為4.2%。僅從負債率看，2020 年青海、貴州負債率均超過60%；北京、江蘇、廣東由于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平相對較高，負債率相對較低，分別為16.8%、16.8%、13.8%。從負債率變動看，各省份負債率均較2019 年增加，青海、天津上升較快，同比增加均超過10 個百分點，債務(wù)風險有所攀升；江蘇、遼寧等8 個省份負債率增加不到2 個百分點。

多地隱性債務(wù)增速超過10%，分化加劇且風險整體抬升。從2020 年情況看，根據(jù)中誠信國際估算，江蘇、浙江、四川等6 個省份規(guī)模超2 萬億元，超2 萬億元省份較2019 年增加4 個，內(nèi)蒙古、黑龍江等6 個省份在3000 億元以下；從同比增速看，全國有23 個省份增速在10%以上，其中遼寧、山東增速超30%，天津、貴州、寧夏增速小于5%，黑龍江及海南隱性債務(wù)規(guī)模有所下降，降幅分別為4.1%、13.4%。當考慮隱性債務(wù)時，負債率超過警戒線的省份共18 個，天津、貴州居前列，上海、廣東負債率均未突破35%，隱性債務(wù)風險相對較低；與2019 年相比，所有省份負債率均上升，且負債率超過警戒線的省份數(shù)量增加了2 個，總體上風險有所上升，天津、江西、湖北等10 個省份負債率上升超10 個百分點，貴州、寧夏等5 個省份負債率上升低于5 個百分點，其中貴州僅上升2.93 個百分點，為各省份中最低漲幅。

2021 年以來，伴隨經(jīng)濟逐步修復(fù)，政策對地方債務(wù)風險尤其是隱性債務(wù)風險的管控力度逐步回到疫情前常態(tài)，各地債務(wù)風險或出現(xiàn)緩釋。但由于疫后各地經(jīng)濟財政實力恢復(fù)進度不一，部分地區(qū)依然承壓，一定程度上制約各地償債能力的修復(fù)，持續(xù)影響著區(qū)域債務(wù)風險演化。與此同時，受到政府降杠桿背景下對隱性債務(wù)“控增化存”的持續(xù)推進以及地方債到期高峰來臨等因素影響，部分地區(qū)債務(wù)滾動壓力或上升，區(qū)域分化程度或?qū)⑦M一步加劇，需持續(xù)關(guān)注疫后區(qū)域性債務(wù)風險演化。

四、從“紅橙黃綠”視角細看區(qū)域性債務(wù)風險演化

（一）疫情沖擊地方財政，區(qū)域間債務(wù)風險分化加劇

受新冠肺炎疫情沖擊，2020 年地方政府一般公共預(yù)算收入整體下降，政府性基金收入大幅增長托底地方財力，區(qū)域債務(wù)風險分化加劇?；仡?020年，第一季度受疫情暴發(fā)蔓延影響，經(jīng)濟下行壓力較大，且在政府實施更大規(guī)模的減稅減費等因素影響下，地方政府稅收收入明顯下滑，拖累一般公共預(yù)算收入。根據(jù)各省財政決算報告顯示，31 個省份中有30 個省份一般公共預(yù)算收入呈負增長，第二至四季度隨著疫情防控工作逐步取得進展，經(jīng)濟形勢開始恢復(fù)，地方財政收入逐季好轉(zhuǎn)，全年地方一般公共預(yù)算收入實現(xiàn)10.01 萬億元，同比下降0.9%。從區(qū)域看，湖北、天津等地下降幅度較為明顯，其中湖北作為疫情最早暴發(fā)的地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展受沖擊最為明顯，一般公共預(yù)算收入下滑幅度達25.9%。為托底地方政府整體財力增長，積極籌措資金做好“六?！薄傲€(wěn)”工作，地方政府重視推進土地出讓，以土地出讓為主的政府性基金收入成為部分區(qū)域地方政府綜合財力的重要來源，其中浙江、江蘇、湖北、江西四省政府性基金收入/（一般公共預(yù)算收入+政府性基金預(yù)算收入）比例相對較高，均超過55%（見圖5、圖6）。結(jié)合中誠信國際估算的各省份顯性債務(wù)率分檔結(jié)果看，除湖北、江西、山西、黑龍江、云南相關(guān)數(shù)據(jù)暫缺外，剩余26 個省份中天津、貴州、內(nèi)蒙古、遼寧、青海5 個省份納入黃色檔，其他省份為綠色檔。其中，天津2020 年一般公共預(yù)算收入同比降幅僅次于湖北，且財政對土地出讓收入的依賴性不高，政府財力大幅縮減的背景下推升債務(wù)率至171.9%，進入黃色檔。值得注意的是，債務(wù)率最高與最低省份差距較2019 年超20 個百分點，區(qū)域間債務(wù)風險分化加劇。

2021 年以來，各地經(jīng)濟財力修復(fù)進度不一，同時考慮到房地產(chǎn)行業(yè)風險持續(xù)出清下，土地財政受到一定影響，土地出讓收入面臨的不確定性較大，債務(wù)風險仍待緩釋，區(qū)域間風險分化或進一步加劇。受低基數(shù)影響，2021 年前三季度除了西藏，各省一般公共預(yù)算收入同比均實現(xiàn)5%以上的正增長，與疫情前的2019 年同期相比，浙江、福建、江西、青海等地兩年復(fù)合增速均超過7.5%，而西藏兩年復(fù)合增速依然處于下滑，湖北、天津等地兩年復(fù)合增速只保持微弱增長，部分弱資質(zhì)地區(qū)一般公共預(yù)算收入仍未恢復(fù)至疫前水平。而這些地區(qū)由于當前經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱，因此對人口的吸引力不及東部沿海等發(fā)達地區(qū)，從第七次人口普查數(shù)據(jù)上看人口凈流入趨勢相對不明顯，因此長期來看當?shù)赝恋爻鲎屖杖氩环€(wěn)定性較高，地方財政依賴政府性基金收入的風險較高，財政實力承壓致使當?shù)貍鶆?wù)風險仍有待緩釋。

（二）部分地區(qū)穩(wěn)基建、穩(wěn)增長需求較高，顯性債務(wù)口徑下風險攀升

圖5 2021 年部分地區(qū)土地出讓收入情況

疫情沖擊下各地“穩(wěn)增長”壓力較大，地方債大幅擴容推升地方政府債務(wù)風險。根據(jù)中誠信國際統(tǒng)計，2020 年新增地方債共發(fā)行4.57 萬億元，其中廣東、山東、江蘇發(fā)行規(guī)模均突破2500 億元，青海、寧夏、西藏等地發(fā)行規(guī)模較低，尚不足400 億元；各省份地方政府債務(wù)限額使用比例也出現(xiàn)一定攀升，根據(jù)各省財政決算報告，2020 年各省份平均值為89.28%，較2019 年上升0.64 個百分點，湖南、黑龍江、湖北、廣西、山西、浙江六省使用比例超過95%，其中一半為中部省份，表明疫情沖擊下中部地區(qū)穩(wěn)增長壓力相對更大。結(jié)合中誠信國際債務(wù)率分檔結(jié)果看，在數(shù)據(jù)可得的26 個省份中共有21 個省份債務(wù)率上升，其中17 個省份實現(xiàn)綜合財力正增長，一定程度上表明疫情沖擊下受益于多項政策支持，政府整體財力逐步修復(fù)，多數(shù)省份債務(wù)率上升或主要由債務(wù)規(guī)模的大幅增加所致。以湖南省為例，2020年一般公共預(yù)算收入實現(xiàn)小幅正增長，同時受益于政府性基金預(yù)算收入表現(xiàn)良好、上級政府補助提高，全年綜合財力增速超過10%，但同期顯性債務(wù)較2019 年增加16.1%，達1.18 億元，新增地方債務(wù)限額使用比例也達到了97.2%的較高水平。穩(wěn)增長壓力下募集資金多投向交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、民生服務(wù)等領(lǐng)域，新增地方債的大幅擴容在一定程度上推升了當?shù)貍鶆?wù)率。

2021 年地方政府新增債務(wù)額度仍維持高位，考慮到部分區(qū)域穩(wěn)增長及存量項目資金接續(xù)需求仍較高，區(qū)域間債務(wù)風險或面臨持續(xù)分化。對于受疫情沖擊經(jīng)濟下滑較為明顯，地方經(jīng)濟財力仍有待恢復(fù)的地區(qū)，如湖北等省份，政府投資依然是當?shù)乩瓌咏?jīng)濟增長的重要手段，考慮到區(qū)域“穩(wěn)增長”訴求相對較高，新增債務(wù)限額或適度傾斜，在經(jīng)濟財力尚未完全修復(fù)的情況下或繼續(xù)推升地方政府債務(wù)風險。對于緊密貼合國家“十四五”規(guī)劃等重大戰(zhàn)略的區(qū)域，例如京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等規(guī)劃以及西部大開發(fā)、東北振興等戰(zhàn)略區(qū)域，根據(jù)2021 年《政府工作報告》提及的“繼續(xù)支持促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大工程”要求，亦將獲得更多的專項債資金支持，相關(guān)區(qū)域舉債需求較高，其中財力較弱區(qū)域面臨債務(wù)風險攀升的可能。此外，對于此前新增專項債發(fā)行規(guī)模較大、限額利用較為充分的地區(qū)而言，當?shù)卮媪吭诮椖枯^多可能會導(dǎo)致后續(xù)資金需求較大，新增債務(wù)限額削減概率亦不大，而以往限額使用比例較低的區(qū)域，額度面臨削減，顯性債務(wù)風險大幅攀升現(xiàn)象或相對不明顯。

（三）各地持續(xù)推進隱性債務(wù)化解，化債資源差異、進度不一等加劇區(qū)域風險分化

除財政資金償還、借新還舊外，地方政府還可通過處置地方上市國有企業(yè)股權(quán)、協(xié)調(diào)當?shù)劂y行授信、加快土地出讓等多渠道籌措資金，用于臨時加快對融資平臺的回款、幫助化債，但在實際運作過程中，由于各地財政實力、金融資源、國有企業(yè)稟賦等化債資源差異較大，因此隱性債務(wù)化解進度及成效也出現(xiàn)了明顯分化。地方上市國有企業(yè)方面，地方政府可以通過質(zhì)押相關(guān)股份獲取應(yīng)急資金，也可以通過股權(quán)劃轉(zhuǎn)的方式提升部分下屬國有企業(yè)的綜合實力。例如2020 年貴州省通過無償劃轉(zhuǎn)茅臺集團股權(quán)至省國資公司、協(xié)調(diào)茅臺集團發(fā)行債券收購省高速集團等方式，一定程度上穩(wěn)定了債券市場投資人信心，推動了地方政府化債進程。地方信貸資源方面，銀行信貸是當前國內(nèi)大部分企業(yè)最重要的融資來源，尤其對融資平臺而言，由于信用債融資受市場波動的影響較大，因此保障信貸融資的穩(wěn)定性對于企業(yè)現(xiàn)金流安全至關(guān)重要。此外地方銀行也是參與融資平臺債務(wù)置換的重要參與方，在信貸資源較為豐富的地區(qū)，當?shù)劂y行對融資平臺的債務(wù)置換支持能力通常也更強。從各省份金融機構(gòu)分布看，網(wǎng)點數(shù)量整體呈現(xiàn)“東多西少”的特點，與各地經(jīng)濟實力分化特點相匹配；從各省份貸款余額看，廣東、江蘇、浙江三省均突破14 萬億元，寧夏、青海、西藏均不及8 千億元，與經(jīng)濟水平相對靠后有關(guān)。此外，土地資源也是地方政府獲取收入的重要來源，由于各地政府性基金收入主要來自土地出讓形成的國有土地使用權(quán)出讓收入，因此可供出讓土地規(guī)模較大、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平較高、人口吸引力較強的地區(qū)政府性基金收入基礎(chǔ)相對扎實，對于支持化債亦有一定保障。

2021 年以來，經(jīng)濟雖逐步企穩(wěn)但各地修復(fù)進度不一，部分財政收支矛盾仍較大的區(qū)域化債能力和意愿依然較弱，雖然目前多地通過發(fā)行再融資債償還存量政府債務(wù)，建制縣試點化債范圍或?qū)⒗^續(xù)擴大，但不同地區(qū)再融資債額度差異仍將導(dǎo)致化債進度和實際化債規(guī)模有所分化，同時各地化債資源差異較大也將進一步加劇區(qū)域債務(wù)風險的分化。

（四）廣義政府部門降杠桿背景下，關(guān)注紅橙區(qū)域債務(wù)滾動壓力及風險演化

2021 年3 月，國務(wù)院常務(wù)會議提出“要保持宏觀杠桿率基本穩(wěn)定，政府部門杠桿率要有所降低”。按照2021 年預(yù)算安排，中央和地方赤字規(guī)模為3.57 萬億元，新增專項債券安排3.65 萬億元，如果全部落地，預(yù)計政府部門杠桿率將由2020 年末的45.8%提升至48.3%?？紤]到今年國內(nèi)名義GDP 規(guī)模大幅增加或是國債、新增地方債實際使用額度不足的可能性均不大，降低政府杠桿率或以壓降地方隱性債務(wù)增速為主，部分區(qū)域尤其是考慮隱性債務(wù)后債務(wù)率納入“紅橙”檔的區(qū)域或面臨較大的債務(wù)滾動壓力。結(jié)合中誠信國際估算的“紅橙黃綠”分檔結(jié)果，考慮隱性債務(wù)后，2020 年26 個數(shù)據(jù)可得的省份中，僅3 個省份為綠色，分檔為紅色、橙色的省份分別有4 個、11 個，需持續(xù)關(guān)注相關(guān)區(qū)域風險演化。

一方面，地方債到期高峰已經(jīng)來臨，疊加政府降杠桿壓降隱性債務(wù)增速，部分區(qū)域債務(wù)滾動壓力或加劇。根據(jù)中誠信國際統(tǒng)計，地方債2022—2026年每年到期規(guī)模均不低于2.5 萬億元，其中2023年到期規(guī)模高達3.6 萬億元，部分到期規(guī)模大但財政收支矛盾仍在加劇的地方政府，需要更大程度地依賴再融資債進行到期債券本金的償還。由于政府降杠桿需壓降隱性債務(wù)增速，部分隱性債務(wù)突出、財政實力較弱的區(qū)域同樣需要借助再融資債進行存量債務(wù)的滾動償還，后續(xù)再融資債的大幅發(fā)行帶來更大的付息壓力，部分財政承壓區(qū)域面臨的債務(wù)壓力更趨明顯。另一方面，由于融資平臺是隱性債務(wù)主要載體，隱性債務(wù)增速壓降加劇部分弱資質(zhì)平臺流動性壓力，但整體看或有助于降低區(qū)域債務(wù)風險。結(jié)合前文所述，自2021 年初以來，債券監(jiān)管部門收緊了對弱實力地區(qū)、弱資質(zhì)融資平臺的發(fā)債審核。例如，銀行間市場交易商協(xié)會參照財政部對地方政府債務(wù)風險的“紅橙黃綠”等級劃分，對債務(wù)風險大的地方融資平臺發(fā)債加以約束；《上海證券交易所公司債券發(fā)行上市審核規(guī)則適用指引第3 號》要求對總資產(chǎn)規(guī)模小于100 億元或主體信用評級低于AA（含）的城市建設(shè)企業(yè)加強審核力度。短期看，由于債券融資的可得性邊際下降，同時融資平臺又面臨一定規(guī)模的債務(wù)到期及新建項目融資壓力，流動性風險或有所上升。但整體來看，壓降隱性債務(wù)增速的政策導(dǎo)向有助于遏制融資平臺尤其是弱區(qū)域、弱資質(zhì)主體激進舉債進而推高當?shù)仉[性債務(wù)規(guī)模的趨勢，幫助降低區(qū)域債務(wù)風險，但對于隱性債務(wù)壓力相對較大的紅橙區(qū)域，需持續(xù)關(guān)注化債過程中的風險演化。

四、新時期地方政府債務(wù)風險化解之道

在疫情沖擊下，一系列穩(wěn)增長措施推升我國地方政府債務(wù)風險，但總體仍然可控，需重點關(guān)注結(jié)構(gòu)性及區(qū)域性風險。伴隨目前經(jīng)濟企穩(wěn)修復(fù)，債務(wù)壓力依然突出，疊加集中到付風險積聚，政策對于地方債務(wù)尤其是隱性債務(wù)風險的管控重回既定軌道。整體看，地方債務(wù)化解需把控好短期風險控制與中長期體制改革的關(guān)系。中長期看，仍需從根本上推進財稅體制改革，并通過深層次機制改革強化地方政府治理能力建設(shè)；短期看，地方政府“開前門、堵后門”的管理仍需堅定不移地推進，地方債需進一步提高使用效率、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，并持續(xù)推進隱性債務(wù)“控增化存”，逐步有效化解債務(wù)緩釋風險。

（一）從根本上推進財稅體制改革，完善債務(wù)管理長效機制

1.持續(xù)推進財稅制度改革，加快建立現(xiàn)代財稅體制

2.強化地方政府治理能力建設(shè)，構(gòu)建并完善債務(wù)管理長效機制

（二）有效舉借顯性債務(wù)，優(yōu)化地方債發(fā)行結(jié)構(gòu)

1.完善地方債務(wù)限額確定機制，合理分配區(qū)域債務(wù)新增限額

2.合理優(yōu)化地方債發(fā)行結(jié)構(gòu)，妥善化解債務(wù)償付集中到期壓力

在疫后穩(wěn)增長壓力仍然存在、各地債務(wù)償付壓力同樣加劇的背景下，需合理優(yōu)化地方債發(fā)行結(jié)構(gòu)，提供穩(wěn)增長支持的同時緩釋債務(wù)滾動風險。一方面，優(yōu)化地方債品種結(jié)構(gòu)。疫后地方經(jīng)濟財政仍未完全修復(fù)，穩(wěn)增長壓力依然不減。與此同時，地方債到期高峰已經(jīng)來臨，2022—2026 年年均面臨不低于2.5 萬億元的到期償債壓力，其中2023 年高達3.6 萬億元，疊加政府降杠桿、壓降隱性債務(wù)增速的要求，各地償債壓力較為突出，對再融資地方債的發(fā)行需求也較高。因此，后續(xù)地方債發(fā)行需平衡好新增類與借新還舊類地方債的關(guān)系，妥善應(yīng)對地方穩(wěn)增長壓力及債務(wù)滾動需求。另一方面，優(yōu)化地方債期限結(jié)構(gòu)。近年來地方債發(fā)行持續(xù)趨長期化，新增債與項目期限更為匹配，地方債到期償還對借新還舊的依賴程度也持續(xù)上升，且再融資周期長，一定程度上導(dǎo)致債券付息成本增加，且未來面臨利率風險，或引發(fā)償債不確定性及風險。因此，需根據(jù)項目期限與化債壓力合理優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，新增債在保證與項目期限匹配的基礎(chǔ)上，期限設(shè)計上可盡量與地方債集中到期高峰錯開；再融資債在充分考慮各地可償債財力及融資成本后，需謹慎設(shè)計發(fā)行期限，在避免集中到期償付壓力、控制付息成本的前提下緩釋地方政府短期償債壓力。

3.提升專項債資金使用效率，助力穩(wěn)增長及地方債務(wù)風險化解

近年來，地方債尤其是專項債持續(xù)快速擴容，投向領(lǐng)域也日益多元化，是穩(wěn)增長的重要抓手，同時作為地方融資“正門”，也是規(guī)范引導(dǎo)債務(wù)顯性化的必要工具。但在大幅擴容的同時，仍存在債券資金未按用途使用、項目資金閑置或被挪用等問題。為更好地發(fā)揮專項債作用，需進一步提高債券資金使用效率，做好項目全生命周期管理。發(fā)行前，做好事前績效評估工作，2021 年財預(yù)61 號文要求申請專項債券資金前開展事前績效評估，包括項目屬性、資金來源、收益預(yù)測、償債計劃等內(nèi)容，并作為進入專項債項目庫的必備條件。因此需加強項目篩選，加大信息披露材料的審核力度，嚴選優(yōu)選現(xiàn)金流明確且有保障的項目，嚴格落實2021 年國發(fā)5號文強調(diào)的“建立健全專項債券項目全生命周期收支平衡機制”要求。同時，確保前期工作準備充分，避免資金閑置、投向不合理等問題。2021 年以來，北京、廣東等地陸續(xù)探索建立地方債分批分期發(fā)行機制，將債券發(fā)行時間、發(fā)行規(guī)模精準匹配項目建設(shè)進度和分階段資金需求，減少資金閑置浪費，后續(xù)其他地區(qū)可結(jié)合自身情況參考借鑒。發(fā)行后，保障資金及時到位與項目按時開工。同時，還需加強項目穿透式監(jiān)測頻率及力度，確保政府投資與工作進度的匹配，實現(xiàn)對項目全周期、常態(tài)化風險監(jiān)控，對于確實存在償還風險的項目，進一步完善專項債用途調(diào)整機制，細化調(diào)整程序、范圍及時限。此外，還需構(gòu)建全生命周期跟蹤問效機制，結(jié)合2021 年財預(yù)61 號文要求，對違反績效管理規(guī)定以及有其他違法違規(guī)行為的人員加大問責力度。

（三）控增化存隱性債務(wù)，平滑債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，緩釋債務(wù)滾動壓力

1.控制隱性債務(wù)增量，從區(qū)域、主體雙維度限制高風險平臺舉債融資

當前我國地方隱性債務(wù)規(guī)模較大且付息成本高，在政府降杠桿、政策不斷強調(diào)化解隱性債務(wù)風險的背景下，需嚴格控制隱性債務(wù)增量，壓降隱性債務(wù)增速。結(jié)合隱性債務(wù)構(gòu)成，融資平臺是控制隱性債務(wù)增量的主要著力點。伴隨疫后經(jīng)濟逐步修復(fù)，政策對隱性債務(wù)的管控趨于常態(tài)化，自2021 年初起，多部門先后發(fā)文從區(qū)域及主體雙維度限制融資平臺發(fā)債融資。交易所根據(jù)地方政府債務(wù)率和地方政府收入對融資平臺發(fā)債進行紅黃綠分檔管理。此后，上交所要求從嚴把握對弱資質(zhì)發(fā)行人的審核標準，國資委同樣出臺政策限制高負債、弱資質(zhì)融資平臺融資。后續(xù)防風險背景下，需繼續(xù)遵循隱性債務(wù)“控增化存”的管控思路，在保障融資平臺借新還舊、不增加違約風險的前提下，結(jié)構(gòu)性限制融資平臺融資，尤其是弱區(qū)域、高風險平臺，包括但不限于對債券、非標債等途徑的限制，在壓降隱性債務(wù)整體增速及融資成本的同時，有效避免弱資質(zhì)平臺信用風險加劇，減少隱性債務(wù)風險堆積與蔓延。

2.平滑債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，通過建制縣試點化債等途徑緩釋債務(wù)滾動風險

在隱性債務(wù)本息規(guī)模均較高但地方財政仍然承壓的當下，各地可繼續(xù)通過債務(wù)置換、“以時間換空間”的方式實現(xiàn)短期債務(wù)風險的平滑與控制。2018 年底財政部提出六項隱性債務(wù)化解舉措，其中各地操作中使用較多的是安排財政資金償還、盤活存量優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)以及借新還舊。2020 年后在疫情沖擊下，地方財政收支矛盾凸顯，部分區(qū)域目前仍然面臨較大的財政壓力，騰挪用來化債的空間有限，“以時間換空間”的債務(wù)置換方式可繼續(xù)推進，例如金融機構(gòu)貸款置換、城投債置換、地方債置換等。其中建制縣試點地方債化債方式持續(xù)開展，目前已有14 個省份納入化債試點。納入試點的建制縣普遍債務(wù)負擔較重，這些區(qū)域優(yōu)先利用債務(wù)置換將區(qū)縣問題省市化、隱性問題顯性化，在不新增債務(wù)的硬約束下平滑債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，有效防范并化解尾部風險，后續(xù)可結(jié)合各地隱性債務(wù)風險及化債壓力進一步拓寬試點范圍。此外，由于目前開展的地方債務(wù)置換力度仍較小且范圍局限，而中央和地方財政支出占比相差較大，中央政府存在較大加杠桿空間，因此可探索新一輪更大規(guī)模、更加有序、以中央政府為償還主體的債務(wù)置換，參考國債轉(zhuǎn)貸模式，根據(jù)各地債務(wù)壓力等情況分區(qū)域、有重點地進行。

3.推進存量債務(wù)化解，加大融資平臺重組整合，持續(xù)推進其市場化轉(zhuǎn)型

面對存量規(guī)模龐大、且存在一定償還風險的隱性債務(wù)，需在堅決遏制增量的同時，妥善做好存量的處置與化解。而作為隱性債務(wù)主要載體，融資平臺存量債務(wù)化解與其市場化轉(zhuǎn)型是有效防范隱性債務(wù)風險的關(guān)鍵，需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，循序漸進。第一，結(jié)合平臺屬性，加大重組整合力度。一方面，基于行政層級控制平臺數(shù)量；另一方面，從資產(chǎn)及負債兩端加大資產(chǎn)重組整合，整合市場化水平較高、流動性較好的國有資產(chǎn)注入弱資質(zhì)平臺，或鼓勵優(yōu)質(zhì)國有企業(yè)直接參與平臺債務(wù)處置，以債轉(zhuǎn)股等形式承接平臺高息債務(wù)。第二，完善公司治理，提升其市場化競爭能力。加大融資平臺公司制改革力度，健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，完善現(xiàn)代化企業(yè)制度。第三，提升平臺融資資質(zhì)，探索多元化投融資模式。因地制宜加快拓寬直接融資渠道，鼓勵滿足條件的區(qū)域開展債權(quán)、股權(quán)等融資方式；自然資源豐富地區(qū)可積極探索資產(chǎn)融資渠道；民間資本活躍地區(qū)還可規(guī)范開展PPP，鼓勵平臺作為社會資本方或與其他社會資本方合作。第四，根據(jù)平臺業(yè)務(wù)性質(zhì)及職能，結(jié)合國有企業(yè)改革方向推動基于市場化的職能調(diào)整及業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型。以“商業(yè)一類、商業(yè)二類、公益類”功能分類為參考，推動融資平臺向城市綜合運營服務(wù)商、國有資本運營商和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)企業(yè)三個方向轉(zhuǎn)型。資源多且具備資本投資運營經(jīng)驗的平臺可積極探索國有資本運營平臺轉(zhuǎn)型方向；業(yè)務(wù)較單一的平臺可重組整合為涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)、區(qū)域綜合開發(fā)、資產(chǎn)管理與運營等多元化業(yè)務(wù)的城市綜合運營服務(wù)商；結(jié)合當?shù)卣攮h(huán)境及資源，探索培育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)類平臺方向。在轉(zhuǎn)型過程中，融資平臺要避免盲目涉足跨度過大、經(jīng)營難度高的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，以免造成新業(yè)務(wù)尚未貢獻有力的現(xiàn)金流入，外部融資又因企業(yè)融資平臺屬性的弱化而面臨收緊的不利狀況。