基于績(jī)效預(yù)算管理的科研經(jīng)費(fèi)“包干制”探究

姚 瑤

(廣州市科技項(xiàng)目評(píng)審中心,廣東廣州 510180)

0 引言

近年來(lái),隨著科研經(jīng)費(fèi)管理改革不斷深化,從國(guó)家到省區(qū)市都在積極開(kāi)展“包干制”改革試點(diǎn),釋放科研人員創(chuàng)新活力。2019年3月,國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在作政府工作報(bào)告時(shí)首次明確提出要開(kāi)展項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用“包干制”改革試點(diǎn)。同年4月,廣東省在省基礎(chǔ)與應(yīng)用基礎(chǔ)研究基金部分項(xiàng)目中實(shí)施科研經(jīng)費(fèi)“包干制”改革試點(diǎn)。自2019年至今,國(guó)家及地方陸續(xù)印發(fā)了科研項(xiàng)目適用“包干制”的政策文件(如表1所示)。從試點(diǎn)范圍看,各地區(qū)適用“包干制”的科研項(xiàng)目范圍集中在人才專項(xiàng)和基礎(chǔ)研究項(xiàng)目,其中廣東適用“包干制”的項(xiàng)目范圍最廣。從政策規(guī)定看,各地區(qū)普遍實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人承諾制,并建立經(jīng)費(fèi)“負(fù)面清單”和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。各地區(qū)試點(diǎn)實(shí)施的科研經(jīng)費(fèi)“包干制”在一定程度上突破了科研項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算管理的固有模式,但目前仍處于探索階段,在科研經(jīng)費(fèi)“包干制”試點(diǎn)實(shí)施過(guò)程中也存在著制度建設(shè)滯后于管理需要、科研經(jīng)費(fèi)管理紊亂、內(nèi)部監(jiān)督缺失等風(fēng)險(xiǎn)。因此,有必要系統(tǒng)性地探究基于科研項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算管理的科研經(jīng)費(fèi)“包干制”,為不斷探索科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制、深化科研項(xiàng)目管理體制改革提供扎實(shí)的理論研究基礎(chǔ)。

表1 國(guó)家及地方發(fā)布的適用“包干制”的相關(guān)政策

1 文獻(xiàn)綜述

在改革開(kāi)放早期,我國(guó)曾探索過(guò)科研項(xiàng)目“包干制”,例如《八六三計(jì)劃經(jīng)費(fèi)管理暫行辦法》規(guī)定實(shí)行合同管理的項(xiàng)目,其經(jīng)費(fèi)采用包干制,超支不補(bǔ)[1]。近年來(lái),學(xué)者對(duì)科研項(xiàng)目“包干制”多有研究。例如,高媚[2]認(rèn)為“包干制”改革存在著制度建設(shè)滯后于管理需要、業(yè)務(wù)辦理和審批流程繁冗、信息化建設(shè)不健全等問(wèn)題;李倩等[3]提出細(xì)化政策規(guī)定、建立健全科研財(cái)務(wù)管理制度、拓寬包干制實(shí)施范圍等革新措施;朱青青[4]認(rèn)為應(yīng)建立科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制,簡(jiǎn)化科研報(bào)賬流程,加強(qiáng)科研財(cái)務(wù)信息化管理等;盧心[5]提出優(yōu)化“包干制”實(shí)施環(huán)境、探索“包干制”激勵(lì)政策、加強(qiáng)高校內(nèi)部政策宣傳和培訓(xùn)等舉措。對(duì)于績(jī)效預(yù)算管理,楊永平等[6]認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)過(guò)程管理與控制,項(xiàng)目承擔(dān)單位要統(tǒng)籌部署各類資金支出、加強(qiáng)學(xué)習(xí)專項(xiàng)資金管理辦法,賦予科研人員調(diào)整項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算權(quán)限;梁怡爽[7]提出要加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理、提高資金使用效益,制定科學(xué)合理的經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等建議。

現(xiàn)有研究大多是分別針對(duì)績(jī)效預(yù)算管理或“包干制”進(jìn)行研究,針對(duì)基于績(jī)效預(yù)算管理的科研經(jīng)費(fèi)“包干制”方面的研究較少;已有研究也多是基于高校或醫(yī)院等政策執(zhí)行者的角度,而未見(jiàn)以政策制定者或政策推行者角度出發(fā)進(jìn)行研究。例如,夏穎[8]分析了基于績(jī)效預(yù)算的高校實(shí)施科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的特征及管理原則,提出了建立以結(jié)果為導(dǎo)向的新型科研經(jīng)費(fèi)管理模式;邱英等[9]提出建立基于績(jī)效預(yù)算的公立醫(yī)院科研經(jīng)費(fèi)“包干制”管理模式,要構(gòu)建科研經(jīng)費(fèi)新型管理體制,制定科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)等。因此,本文從政策推行者角度出發(fā),分析基于績(jī)效預(yù)算管理的科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的管理原則、實(shí)施路徑與配套措施,試圖在政策制定與執(zhí)行之間搭建“橋梁”,為加快“包干制”落地落實(shí)、提高財(cái)政資金使用效益提供參考。

2 基于績(jī)效預(yù)算管理的“包干制”管理原則

科研經(jīng)費(fèi)“包干制”,是以提升科研效率為目標(biāo),以尊重科研工作自主性、科研人員經(jīng)費(fèi)使用自主性為內(nèi)容建立的適應(yīng)時(shí)代要求的新型經(jīng)費(fèi)管理體制[1]。科研項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算管理是以績(jī)效為導(dǎo)向,以產(chǎn)出和結(jié)果作為科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容及預(yù)算撥款依據(jù),融計(jì)劃、預(yù)算和評(píng)價(jià)功能為一體,確保實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)的預(yù)算管理模式[8]?；诳蒲许?xiàng)目績(jī)效預(yù)算管理的科研經(jīng)費(fèi)“包干制”,是在信用管理的前提下,綜合科研項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算管理與科研不確定性而產(chǎn)生的科研經(jīng)費(fèi)柔性管理模式,一方面給予科研人員更大的經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán),另一方面以結(jié)果為導(dǎo)向進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)?？蒲许?xiàng)目績(jī)效預(yù)算管理作為收權(quán)的途徑,為科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的實(shí)施奠定了理論基礎(chǔ)、提供了實(shí)踐路徑,而科研經(jīng)費(fèi)“包干制”作為放權(quán)的方式,在一定程度上突破了科研項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算管理的桎梏,二者目標(biāo)一致、相輔相成。

2.1 加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)是核心

科研項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算管理的核心是以產(chǎn)出和結(jié)果作為績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容及預(yù)算撥款的依據(jù),“包干制”同樣要求建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,對(duì)經(jīng)費(fèi)使用效益進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià),強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用,健全績(jī)效預(yù)算管理機(jī)制。因此,實(shí)行科研經(jīng)費(fèi)“包干制”改革,應(yīng)將績(jī)效結(jié)果導(dǎo)向貫穿于“包干制”模式全過(guò)程,重點(diǎn)考核項(xiàng)目產(chǎn)出和成果,并以此作為撥款的依據(jù)。

2.2 實(shí)行柔性管理是關(guān)鍵

科研經(jīng)費(fèi)“包干制”強(qiáng)調(diào)柔性管理、自主管理,項(xiàng)目負(fù)責(zé)人無(wú)需編制項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算,經(jīng)費(fèi)調(diào)整無(wú)需備案,績(jī)效支出由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人根據(jù)科研項(xiàng)目實(shí)際情況自主確定,而對(duì)于科研急需設(shè)備耗材靈活采取特事特辦、隨到隨辦的采購(gòu)機(jī)制。這些舉措突破了原有的科研經(jīng)費(fèi)管理體制,賦予科研人員更多的經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)。

2.3 強(qiáng)化監(jiān)督檢查是手段

科研經(jīng)費(fèi)“包干制”作為一種管理手段,并非不管,而是與“放管服”相結(jié)合[3]?？?jī)效預(yù)算管理同樣要求加強(qiáng)過(guò)程管理與控制,注重事中、事后監(jiān)督檢查。從科研經(jīng)費(fèi)“包干制”角度,應(yīng)出臺(tái)“負(fù)面清單”,加強(qiáng)事后檢查抽查,對(duì)違反“負(fù)面清單”的行為予以嚴(yán)格懲戒,使項(xiàng)目組接受單位外部的監(jiān)督;從績(jī)效預(yù)算管理角度,應(yīng)通過(guò)實(shí)行項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)與經(jīng)費(fèi)使用情況公開(kāi)制度,使項(xiàng)目組接受單位內(nèi)部的監(jiān)督。

2.4 建立信用管理機(jī)制是保障

信用管理機(jī)制是“包干制”實(shí)施的基礎(chǔ)和保障,只有在對(duì)科研人員充分信任的基礎(chǔ)上,科研經(jīng)費(fèi)“包干制”管理才能深入探索實(shí)施;只有不斷加強(qiáng)信用管理,重視試點(diǎn)單位的社會(huì)信用,科研經(jīng)費(fèi)“包干制”方能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。應(yīng)通過(guò)實(shí)施項(xiàng)目負(fù)責(zé)人承諾制、實(shí)行公開(kāi)監(jiān)督機(jī)制、加強(qiáng)信用管理、開(kāi)展經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況評(píng)估等方式建立健全信用管理機(jī)制,進(jìn)一步鞏固科研經(jīng)費(fèi)“包干制”改革成果。

3 基于績(jī)效預(yù)算管理的“包干制”實(shí)施路徑

3.1 構(gòu)建良好政策生態(tài)環(huán)境

科研經(jīng)費(fèi)“包干制”仍處于探索階段,政府部門應(yīng)基于科研誠(chéng)信做好經(jīng)費(fèi)“包干制”頂層設(shè)計(jì),充分尊重科研規(guī)律,加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算監(jiān)督,構(gòu)建以績(jī)效評(píng)價(jià)為核心、柔性管理為關(guān)鍵、信用管理為保障的良好政策生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)“包干制”改革蓬勃發(fā)展。

3.2 分類推行“包干制”改革

從資助來(lái)源上看,對(duì)于經(jīng)上級(jí)科技主管部門或機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)立項(xiàng)的各類縱向計(jì)劃(規(guī)劃)、基金項(xiàng)目,因經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于財(cái)政撥款,應(yīng)嚴(yán)格按照科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定使用財(cái)政經(jīng)費(fèi),可選取個(gè)別專題先行試點(diǎn),總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)再逐步鋪開(kāi)。對(duì)于企事業(yè)單位、兄弟單位委托的各類科技開(kāi)發(fā)、科技服務(wù)、科學(xué)研究等方面的橫向科研項(xiàng)目,因經(jīng)費(fèi)管理相對(duì)靈活,以成果、產(chǎn)出為驗(yàn)收指標(biāo),可全面適用于“包干制”。從項(xiàng)目專題上看,應(yīng)選取經(jīng)費(fèi)額度不大且適用更大經(jīng)費(fèi)使用自由度的專題,如基礎(chǔ)研究類、科普類以及人才類等項(xiàng)目,納入“包干制”改革先行試點(diǎn)范圍。從經(jīng)費(fèi)科目上看,“包干制”項(xiàng)目無(wú)需編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算,可對(duì)會(huì)議差旅費(fèi)適用“包干制”,將績(jī)效分配權(quán)賦予項(xiàng)目負(fù)責(zé)人等。

3.3 分類建立科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

績(jī)效評(píng)價(jià)指運(yùn)用一定的評(píng)價(jià)方法、量化指標(biāo)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。在基于績(jī)效預(yù)算管理的“包干制”下,績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建和優(yōu)化關(guān)系到財(cái)政資金效益,建議參照財(cái)政部2020年印發(fā)的《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架(參考)》,結(jié)合科研經(jīng)費(fèi)實(shí)際,按照“包干制”試點(diǎn)項(xiàng)目的不同類型,圍繞科研經(jīng)費(fèi)投入、科研管理過(guò)程、科研成果產(chǎn)出、科研實(shí)施效果等一級(jí)指標(biāo)展開(kāi)構(gòu)建和完善相應(yīng)的科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。對(duì)于基礎(chǔ)研究類科研項(xiàng)目,降低科研成果產(chǎn)出及科研實(shí)施效果評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重,寬容科研失敗;對(duì)于科普類項(xiàng)目,弱化科研成果產(chǎn)出指標(biāo),重點(diǎn)考察科研實(shí)施效果,如社會(huì)效益、公眾滿意度等;對(duì)于人才類項(xiàng)目,降低科研實(shí)施效果指標(biāo)權(quán)重,著重考核人才成果產(chǎn)出。

4 基于績(jī)效預(yù)算管理的“包干制”配套措施

4.1 打通“最后一公里”,完善內(nèi)部管理制度

項(xiàng)目單位內(nèi)部建立完善的科研經(jīng)費(fèi)管理制度、組織管理制度等,是對(duì)各級(jí)科技主管部門政策文件的落地落實(shí),也是打通“最后一公里”的必要保障。因此,項(xiàng)目單位應(yīng)充分利用科技經(jīng)費(fèi)“包干制”改革紅利,優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)支出審批流程,擴(kuò)大項(xiàng)目負(fù)責(zé)人經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)和審批權(quán),對(duì)科研人員形成更高的科研績(jī)效激勵(lì)。

4.2 借助信息化手段,強(qiáng)化科研誠(chéng)信建設(shè)

科研誠(chéng)信是科研經(jīng)費(fèi)“包干制”改革的實(shí)施基礎(chǔ)、發(fā)展基石。其一,應(yīng)建立完善的科研誠(chéng)信體系,加強(qiáng)科研活動(dòng)全流程誠(chéng)信管理,實(shí)施科研誠(chéng)信承諾制、責(zé)任追究制等,以約束科研人員的科研失信行為。其二,應(yīng)建立科研誠(chéng)信大數(shù)據(jù)管理平臺(tái),實(shí)現(xiàn)政府各部門科研誠(chéng)信數(shù)據(jù)的共享,同時(shí)建立科研人員誠(chéng)信檔案,作為科研人員職稱評(píng)聘、項(xiàng)目申報(bào)、推薦報(bào)獎(jiǎng)的重要依據(jù),并嚴(yán)肅查處嚴(yán)重違背科研誠(chéng)信要求的行為。

4.3 提高績(jī)效信息公開(kāi)水平,落實(shí)預(yù)算監(jiān)督

績(jī)效信息公開(kāi)是單位內(nèi)部監(jiān)督的重要手段,應(yīng)貫穿項(xiàng)目管理全過(guò)程。其一,應(yīng)在項(xiàng)目單位內(nèi)部按階段公開(kāi)項(xiàng)目立項(xiàng)信息、實(shí)施進(jìn)展、標(biāo)志性成果及經(jīng)費(fèi)支出情況等,不斷提高績(jī)效信息公開(kāi)水平。其二,科研項(xiàng)目的監(jiān)督內(nèi)容包括短期和長(zhǎng)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、科研經(jīng)費(fèi)的使用范圍、科研人員誠(chéng)信等[9]。在科研經(jīng)費(fèi)“包干制”下,項(xiàng)目單位應(yīng)積極做好內(nèi)部審計(jì),主動(dòng)引入第三方審計(jì),認(rèn)真自查自糾;政府部門應(yīng)優(yōu)化“包干制”試點(diǎn)項(xiàng)目財(cái)務(wù)驗(yàn)收考核辦法,同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督檢查,使之既能防范科研經(jīng)費(fèi)流失風(fēng)險(xiǎn),又能將績(jī)效預(yù)算監(jiān)督落到實(shí)處。