寧夏賀蘭縣水權(quán)改革實(shí)踐探索

蔣佳莉，劉學(xué)軍，周志軒，唐 瑞

（寧夏回族自治區(qū)水利科學(xué)研究院，750000，銀川）

一、研究背景

2020年，習(xí)近平總書(shū)記視察寧夏時(shí)提出“要努力建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)”。 寧夏回族自治區(qū)黨委政府將“優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變用水方式，改革用水制度，堅(jiān)決抑制不合理用水需求，推動(dòng)用水方式由粗放低效向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變，全力以赴推進(jìn)先行區(qū)建設(shè)”作為現(xiàn)階段重要工作任務(wù)落實(shí)。 2021年自治區(qū)制定《關(guān)于落實(shí)水資源“四定”原則深入推進(jìn)用水權(quán)改革的實(shí)施意見(jiàn)》， 提出將賀蘭縣作為用水權(quán)改革重點(diǎn)縣區(qū)。

二、水資源基本情況

賀蘭縣位于寧夏中北部，由銀川市管轄，縣域范圍轄4 鎮(zhèn)1 鄉(xiāng)4個(gè)農(nóng)牧場(chǎng)， 屬于溫帶大陸性干旱氣候區(qū)，具有明顯的大陸性氣候特征：四季分明，氣候干燥，蒸發(fā)強(qiáng)烈，降水集中，日照充足，熱量豐富，溫差較大，無(wú)霜期短，風(fēng)沙較多。 多年平均年降雨量212 mm，多年平均年水面蒸發(fā)量在1 000～1 300 mm，降水年內(nèi)分配不均，多集中在6—9月。

賀蘭縣2013—2020年人均綜合用水量、 農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)、萬(wàn)元GDP 用水量、萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量比較分析見(jiàn)圖1。由圖可知，賀蘭縣人均綜合用水量及萬(wàn)元GDP 用水量均遠(yuǎn)高于全區(qū)平均水平及銀川市；農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)及萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量介于全區(qū)平均水平及銀川市之間。 綜合各用水指標(biāo)來(lái)看，節(jié)水潛力較大。

圖1 賀蘭縣各用水指標(biāo)對(duì)比

賀蘭縣近6年取水總量及地下水用水指標(biāo)與雙控指標(biāo)進(jìn)行對(duì)比見(jiàn)圖2， 近6年取水總量指標(biāo)除工業(yè)取水指標(biāo)略低于取水控制指標(biāo)，其余均未超取水控制指標(biāo)。 近6年地下水平均取水指標(biāo)除工業(yè)未超地下水控制指標(biāo)外， 其余均超地下水控制指標(biāo)。各行業(yè)用水量中農(nóng)業(yè)+生態(tài)用水占比高達(dá)九成，用水效益較低，迫切需要以用水結(jié)構(gòu)調(diào)整提高用水效率及效益； 地下水取水指標(biāo)中農(nóng)業(yè)+生態(tài)用水及生活用水占比高于雙控指標(biāo)，壓減工業(yè)用水， 根據(jù)2025年用水規(guī)劃，工業(yè)、生活用地下水全部采用銀川市都市圈西線供水工程黃河水替代，地下水主要用于配置農(nóng)業(yè)+生態(tài)用水。

圖2 近6年取水及地下水指標(biāo)對(duì)比

結(jié)合本次水權(quán)確權(quán)調(diào)查成果，賀蘭縣水資源開(kāi)發(fā)利用主要存在以下問(wèn)題：一是農(nóng)業(yè)用水比重偏大，用水效率不高。 根據(jù)2021年全縣農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀調(diào)查， 灌區(qū)內(nèi)種植結(jié)構(gòu)主要以玉米、水稻、蔬菜為主，分別占全縣灌溉面積的44.38%、20.48%、15.18%。用水量大、時(shí)段集中，灌溉期內(nèi)供水矛盾突出，經(jīng)濟(jì)作物種植較少，高效節(jié)水灌溉面積保持率低， 萬(wàn)元GDP 用水量、萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量遠(yuǎn)高于銀川市和自治區(qū)的平均水平，導(dǎo)致賀蘭縣用水效益整體低下。 二是非常規(guī)水資源利用率較低。 賀蘭縣水資源開(kāi)發(fā)利用主要依賴黃河過(guò)境水，根據(jù)2021年全縣工業(yè)用水調(diào)查，目前縣域內(nèi)工業(yè)用水均使用新鮮水，工業(yè)用水重復(fù)利用率低，各工業(yè)園區(qū)均無(wú)企業(yè)回用再生水情況，園區(qū)污水處理廠污水處理達(dá)標(biāo)后僅少量用于綠化，且地下自備井取用情況較普遍。 三是水資源調(diào)控手段與管理能力亟待加強(qiáng)。 目前水資源管理過(guò)分依賴行政計(jì)劃手段，水價(jià)、水資源費(fèi)和排污費(fèi)等經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施未得到有效發(fā)揮，被動(dòng)節(jié)水色彩較濃。

三、水權(quán)改革實(shí)踐

1.優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)

賀蘭縣先后制定《賀蘭縣落實(shí)水資源“四定”原則深化用水權(quán)改革實(shí)施方案》《賀蘭縣用水權(quán)確權(quán)實(shí)施方案》《賀蘭縣用水權(quán)改革創(chuàng)新突破實(shí)施方案》等，在科學(xué)謀劃用水權(quán)改革路線上提綱挈領(lǐng)，強(qiáng)化制度引領(lǐng)。 同時(shí)在校準(zhǔn)農(nóng)業(yè)灌域面積、農(nóng)業(yè)用水總量和渠系運(yùn)行現(xiàn)狀等前提下，科學(xué)測(cè)算水價(jià)，在農(nóng)業(yè)水價(jià)改革中配套《賀蘭縣深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施方案》《賀蘭縣農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)辦法》《賀蘭縣水權(quán)交易及收益分配管理辦法》《賀蘭縣農(nóng)業(yè)用水超定額累進(jìn)加價(jià)辦法》等規(guī)章制度，為農(nóng)業(yè)水價(jià)改革提供制度保障。

2.筑牢改革基礎(chǔ)

（1）精準(zhǔn)核定用水權(quán)

按照《自治區(qū)關(guān)于落實(shí)水資源“四定”原則深入推進(jìn)用水權(quán)改革的實(shí)施意見(jiàn)》相關(guān)要求，推進(jìn)農(nóng)業(yè)用水權(quán)應(yīng)確盡確、工業(yè)用水權(quán)全面確權(quán)，但農(nóng)業(yè)用水確權(quán)存在用水量與土地面積不匹配問(wèn)題，主要是多種統(tǒng)計(jì)口徑下對(duì)于面積的確定差異較大， 導(dǎo)致確權(quán)精準(zhǔn)性不足。 因此本次確權(quán)歷經(jīng)2個(gè)多月開(kāi)展全縣逐鄉(xiāng)、逐村、逐條渠道實(shí)地調(diào)查摸底工作， 重點(diǎn)針對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉面積、確權(quán)面積、種植結(jié)構(gòu)、灌溉方式等進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查， 完成外業(yè)調(diào)查后歷經(jīng)多次征集意見(jiàn)，確定全縣69個(gè)行政村4個(gè)農(nóng)場(chǎng)291 條支渠71.18 萬(wàn)畝（1畝=1/15 hm2， 下同） 農(nóng)業(yè)調(diào)查最終成果。 累計(jì)完成574 家工業(yè)、194 家畜牧業(yè)、公共供水管網(wǎng)企業(yè)及城鎮(zhèn)生活、商業(yè)用水單位取水量現(xiàn)狀及2025年規(guī)劃用水調(diào)查，形成工業(yè)、生活、畜禽業(yè)最終調(diào)查成果。 對(duì)全縣1 845 眼機(jī)井按照不同用水用途、地域及產(chǎn)權(quán)歸屬進(jìn)行分類造冊(cè)，為規(guī)范、有序推進(jìn)水權(quán)改革奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。

（2）優(yōu)化水量分配

“四水四定”重在以水資源的承載能力確定不同行業(yè)的用水需求。 農(nóng)業(yè)上，堅(jiān)持“以水定地”，嚴(yán)控灌區(qū)規(guī)模，優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，大幅度壓減水稻等高耗水作物規(guī)模，保障枸杞、釀酒葡萄、奶牛、 肉牛灘羊等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展用水。工業(yè)上，堅(jiān)持“以水定產(chǎn)”，嚴(yán)控高耗水、高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模，降低用水強(qiáng)度，量水生產(chǎn)、節(jié)水增效。在人口和城市發(fā)展上，堅(jiān)持“以水定人、以水定城”，統(tǒng)籌考慮人口與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平匹配程度，遵循“人城一體”的原則引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)布局，提高用水集約度、改善城市生活環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人水和諧、城水協(xié)調(diào)。 堅(jiān)持《自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)寧夏“十四五”用水權(quán)管控指標(biāo)方案的通知》，到2025年賀蘭縣取水總量控制在5.77 億m3以內(nèi)。 依據(jù)當(dāng)年黃河來(lái)水和自治區(qū)分配水量，年度實(shí)行豐增枯減調(diào)度。強(qiáng)化多水源聯(lián)合調(diào)控，用好用足黃河水、 地下水， 統(tǒng)籌利用非常規(guī)水， 合理配置水資源。 在生活及工業(yè)方面，依托已建、在建的銀川都市圈供水工程，實(shí)現(xiàn)全縣供水統(tǒng)一配置，推進(jìn)城鄉(xiāng)供水服務(wù)一體化、均等化，實(shí)現(xiàn)黃河水置換地下水。優(yōu)化利用非常規(guī)水資源，城市綠化及環(huán)境清掃配置再生水。 在生態(tài)及農(nóng)業(yè)方面，依托灌區(qū)渠道、泵站及地下水井工程，通過(guò)渠道自流灌溉，主要配置黃河水，在渠道供水困難區(qū)域、地下水較高、鹽漬化較重區(qū)域， 鼓勵(lì)發(fā)展井渠結(jié)合灌區(qū)， 湖泊生態(tài)補(bǔ)水在區(qū)域水環(huán)境目標(biāo)控制達(dá)標(biāo)前提下優(yōu)先利用再生水。

（3）夯實(shí)設(shè)施基礎(chǔ)

2021年，賀蘭縣積極爭(zhēng)取各類資金，投入總資金12.3 億元，先后實(shí)施現(xiàn)代化生態(tài)灌區(qū)項(xiàng)目、賀蘭縣供水工程提升改造項(xiàng)目，賀蘭縣城區(qū)既有管網(wǎng)改造項(xiàng)目，賀蘭縣農(nóng)田水利基本建設(shè)項(xiàng)目等29個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目， 采取工程節(jié)水、 智能灌溉管理技術(shù)等措施，改造傳統(tǒng)灌區(qū)，新增高效節(jié)水灌溉面積0.8 萬(wàn)畝， 實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)10.9萬(wàn)畝，改善灌溉面積14.98 萬(wàn)畝，城鎮(zhèn)公共供水管網(wǎng)漏損率同比降低2.37%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水費(fèi)收繳率達(dá)95%，有力推動(dòng)水資源節(jié)約集約安全利用。

（4）合理確定水價(jià)

在全縣范圍內(nèi)選取具有代表性的34 條自流支渠及6 條揚(yáng)水渠作為典型渠道，重新核算供水成本，確定終端水價(jià)；全面執(zhí)行農(nóng)業(yè)末級(jí)渠系水價(jià)，實(shí)行收支兩條線管理，干渠水費(fèi)由各協(xié)會(huì)直接繳干渠管理單位，剩余部分用于人員工資及水利設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)，末級(jí)渠系水費(fèi)由協(xié)會(huì)上繳財(cái)政專戶， 建立農(nóng)業(yè)灌溉定額內(nèi)優(yōu)惠水價(jià)，實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)制度。 通過(guò)節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)和精準(zhǔn)補(bǔ)貼，對(duì)節(jié)約用水的基層水管組織及用水戶進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿作用，有力撬動(dòng)基層水管組織及用水戶的積極性。

3.構(gòu)建市場(chǎng)化交易體系

（1）建立水權(quán)交易收益分配機(jī)制

出臺(tái)《賀蘭縣水權(quán)交易及收益分配管理辦法》， 對(duì)本縣域農(nóng)業(yè)內(nèi)部開(kāi)展的水權(quán)交易， 交易金額按農(nóng)戶占70%、基層水管組織占30%進(jìn)行分配；由政府作為交易主體跨行業(yè)、跨區(qū)域進(jìn)行水權(quán)交易的，交易金額的50%用于償還社會(huì)資本方本金及收益，15%返還給用水戶及基層水管組織（其中70%返還給用水戶，30%返還給基層水管組織），35%由政府進(jìn)行分配，全部用于水利設(shè)施建設(shè)投入。

（2）開(kāi)展多種形式交易類型

2022年以來(lái)， 先后利用一級(jí)、二級(jí)交易平臺(tái)分別完成農(nóng)業(yè)向工業(yè)、農(nóng)業(yè)向農(nóng)業(yè)用水水權(quán)交易。 通過(guò)寧夏公共資源交易平臺(tái)先后完成533.4 萬(wàn)m3農(nóng)業(yè)用水向工業(yè)用水的水權(quán)交易，交易價(jià)格1.081 元/（m3·a），交易年限25年，交易總價(jià)1.44 億元，水價(jià)提升34倍；同時(shí)通過(guò)賀蘭縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，完成縣域內(nèi)部分支渠與農(nóng)場(chǎng)農(nóng)業(yè)冬灌用水指標(biāo)交易， 交易總量831 萬(wàn)m3，交易總金額33.16 萬(wàn)元，完成了金貴關(guān)渠村與立崗鎮(zhèn)通伏村7.9萬(wàn)m3用水權(quán)轉(zhuǎn)讓， 大大增強(qiáng)了基層水管組織和用水戶主動(dòng)節(jié)水的意識(shí)，提高了積極性，對(duì)全面盤(pán)活用水存量起到良好的示范引領(lǐng)作用，實(shí)現(xiàn)了水資源縣域內(nèi)科學(xué)調(diào)配。

（3）建立用水權(quán)投融資機(jī)制

通過(guò)PPP 項(xiàng)目引入社會(huì)資本方京藍(lán)沐禾節(jié)水裝備有限公司， 直接參與縣域內(nèi)節(jié)水改造工程建設(shè)及運(yùn)行維護(hù)，探索引黃灌溉水指標(biāo)水權(quán)交易。由社會(huì)投資方投資實(shí)施渠道砌護(hù)、 高效節(jié)水、 自動(dòng)控制、 精準(zhǔn)計(jì)量等工程設(shè)施，節(jié)余水量進(jìn)行市場(chǎng)化交易，收益部分用于返還社會(huì)資本方投資及融資成本， 部分用于獎(jiǎng)勵(lì)用水戶及用水管理組織，剩余部分用于水利建設(shè)投入。

截至目前，社會(huì)資本方已投入資金約2 億元，砌護(hù)支、斗、農(nóng)渠共計(jì)337.94 km， 建設(shè)高效節(jié)水灌溉面積3.47 萬(wàn)畝，干渠直開(kāi)口已全部安裝自動(dòng)化計(jì)量設(shè)施，田間自動(dòng)化測(cè)控計(jì)量設(shè)施實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)村全覆蓋，面積達(dá)到17萬(wàn)畝。 與此同時(shí)通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段刺激基層水管組織， 提升田間灌溉管理能力， 減少渠道上下游灌溉不均勻、縱水入溝、無(wú)效灌溉等現(xiàn)象，渠道灌溉周期平均縮短3～5 天， 農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)由0.48 提高至0.55，有效緩解了水資源利用效率不高、 灌溉周期長(zhǎng)等問(wèn)題，水資源高效利用顯著提升。

4.健全監(jiān)測(cè)監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)

（1）加大渠系計(jì)量設(shè)施建設(shè)力度

通過(guò)現(xiàn)代化灌區(qū)建設(shè)，完成農(nóng)業(yè)灌溉取水口測(cè)控一體化配套設(shè)施的安裝和改造任務(wù)， 爭(zhēng)取2022年年底干渠直開(kāi)口監(jiān)測(cè)計(jì)量率達(dá)95%以上，末級(jí)渠系監(jiān)測(cè)計(jì)量率達(dá)90%以上，農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)由0.48 提高至0.55 以上，農(nóng)業(yè)節(jié)水作用顯著。

（2）建設(shè)地下水監(jiān)測(cè)信息平臺(tái)

新建自動(dòng)化地下水采集監(jiān)測(cè)站點(diǎn)6個(gè)，對(duì)10 處農(nóng)村供水工程的水源地安裝農(nóng)村供水工程信息及自動(dòng)化監(jiān)控系統(tǒng)，安裝地下取水機(jī)井監(jiān)測(cè)系統(tǒng)349 套，對(duì)全縣地下水資源及工農(nóng)業(yè)用水情況進(jìn)行實(shí)時(shí)在線監(jiān)控，除抗旱機(jī)井備案管理外，其他機(jī)井均辦理取水許可證并按照水表計(jì)量，實(shí)現(xiàn)計(jì)量智能化、用水規(guī)范化、灌溉精準(zhǔn)化。

（3）全面推行取水許可電子證照改革

對(duì)已取得電子取水許可證的企業(yè)，精準(zhǔn)核定水量、依法規(guī)范管理，對(duì)未取得取水許可證的企業(yè)，結(jié)合地下水取用水專項(xiàng)整治工作依法辦理取水許可證，對(duì)工業(yè)無(wú)用水權(quán)的用水戶購(gòu)買用水權(quán)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；同時(shí)全面清理整治違法違規(guī)取水行為。

四、問(wèn)題與建議

1.主要問(wèn)題

賀蘭縣用水權(quán)改革雖然取得一些成效，但在推進(jìn)實(shí)施過(guò)程中仍存在一些困境，主要表現(xiàn)為：

①縣域水權(quán)制度頂層設(shè)計(jì)尚有欠缺。當(dāng)前縣域水權(quán)試點(diǎn)改革工作缺乏完善的理論指導(dǎo)，無(wú)成熟通行的方法借鑒， 因此在支渠跨縣界水權(quán)劃分、 地方與部門(mén)交接土地水權(quán)確定、不同行業(yè)間、不同用水保證率下水權(quán)保障機(jī)制等都需要進(jìn)一步探索實(shí)踐。

②地方財(cái)力不足，水利設(shè)施基礎(chǔ)投入不足。 農(nóng)業(yè)用水確權(quán)是水權(quán)確權(quán)的重中之重，精確計(jì)量是關(guān)鍵，但目前干渠直開(kāi)口自動(dòng)化計(jì)量設(shè)施價(jià)格較高，日常運(yùn)行維護(hù)、管理費(fèi)用較大；水權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)及水權(quán)收儲(chǔ)設(shè)施建設(shè)都需要一定資金投入， 地方財(cái)政負(fù)擔(dān)較重。同時(shí)，縣域內(nèi)高效節(jié)水保持率較低， 節(jié)水項(xiàng)目實(shí)施一定程度存在重輸水條件改善、輕田間節(jié)水現(xiàn)象。

③水權(quán)交易市場(chǎng)不活躍，交易動(dòng)力不足。 一、 二級(jí)交易市場(chǎng)信息不通暢，跨縣區(qū)、跨行業(yè)、跨灌域的水權(quán)交易信息獲取不充分，水權(quán)收儲(chǔ)難度大，同時(shí)對(duì)政府牽頭交易的依賴性較強(qiáng)?，F(xiàn)有縣域內(nèi)水權(quán)交易類型單一， 不同用水行業(yè)中考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展等因素 “惜水捂售”現(xiàn)象較為明顯，并且水權(quán)交易價(jià)格整體偏低，未能反映實(shí)際需求關(guān)系， 由供需關(guān)系決定交易價(jià)格的市場(chǎng)配置原則未能得到有效發(fā)揮。

2.建議

①完善水權(quán)制度建設(shè)，健全用水戶參與機(jī)制。 繼續(xù)完善水權(quán)確權(quán)及交易制度，建立健全水權(quán)保護(hù)制度、政府收儲(chǔ)調(diào)控機(jī)制、水權(quán)交易風(fēng)險(xiǎn)防控、水市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制、公眾參與及社會(huì)監(jiān)督機(jī)制等。 同時(shí)現(xiàn)有水權(quán)改革相關(guān)規(guī)范制度大多從政府行政主管部門(mén)角度制定，水權(quán)改革的面向?qū)ο鬄楦餍袠I(yè)用水戶，應(yīng)廣泛提高用水戶完善水權(quán)改革政策的參與程度，保障節(jié)水者權(quán)益。

②加大資金扶持力度， 推廣PPP建設(shè)管理模式。 建議增加中央專項(xiàng)資金， 加大對(duì)開(kāi)展水權(quán)改革精細(xì)化管理中需要的計(jì)量設(shè)施、控制系統(tǒng)、水權(quán)收儲(chǔ)、 水權(quán)交易平臺(tái)等配套基礎(chǔ)設(shè)施資金支持，繼續(xù)推廣PPP 建設(shè)管理機(jī)制，引導(dǎo)更多社會(huì)資本投入， 開(kāi)展節(jié)水增效建設(shè)，減輕政府和用水戶經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

③完善水資源配置市場(chǎng)，提升市場(chǎng)化價(jià)格調(diào)節(jié)。 在水資源一、二級(jí)交易市場(chǎng)基礎(chǔ)上，逐步建立縣—鄉(xiāng)—村三級(jí)交易平臺(tái)，同時(shí)加強(qiáng)相鄰縣區(qū)不同行業(yè)、不同灌域內(nèi)水權(quán)交易信息交流，提高交易成交量。 充分發(fā)揮水價(jià)在市場(chǎng)供需關(guān)系中的配置地位，健全以獎(jiǎng)促節(jié)、以罰促節(jié)機(jī)制，調(diào)動(dòng)節(jié)水者積極性，以水價(jià)杠桿作用推動(dòng)水權(quán)交易，提高水資源效益。 ■